平行模式的改革

改进程序并给予人们支持：平行模式的改革

与合同过程的垂直模式部分一样，在合同过程的平行模式上也可以采取各种措施。

整合阶段的能力建设

公共管理者需要援助以确保他们的组织能够避免一种纯粹反应式的做法，像一个人饥饿时急忙去找食物那样。许多组织仅仅将合同过程看成是须完成的额外任务，而不是需要付出努力去计划和支持的事业。预报和市场分析的能力是至关重要的。那种不能为抓住好的商机提供人力和支持的企业（不管其大小）是少见的，但公共部门则相反。

很多组织并不寻求为减轻合同管理的负担而提供额外的人员支持。这通常意味着在预征和投标过程中给已经饱受压力的经理和办事人员以额外的压力。同时，这也意味着一旦决定了投标结果，对合同运作上的关注就会减少，除非出现明显的中断。这是一个严重的问题，理由在前几章中已经解释过了。

会计和法律支持也是重要的，但不能以大规模的审计或者法律保护的方式出现。危机管理是重要的，但仅仅是决策制定（使一个组织知道何时以及如何和市场打交道以实现最佳交易）的一部分。最好的合同评估要求成本计算来支持，那将帮助一个管理者知道，何时以及用合同行事还是政府内部自己来做会降低成本。

所有这些要求意味着要为公众做个好交易，有效的预算是合同管理的关键。出于前面指出的理由，传统上对这件事少有关注。这是为什么合同管理常常人力不足的原因之一，也是为什么一开始显得很重要的机会到头来是重复的失败和权力滥用的原因之一。举例来说，假如人们期望一位市经理把直接管理一个合同过程作为其职责的一部分的话，有一点很重要，即要理解：他或她花在这个任务上的时间也是合同的实际成本的一部分。市经理不能同时满足两项职责的要求，尽管很多人似乎想尝试这么做。任何简单购买之外的合同过程若不考虑合同运作的实际成本，那么要确定是否为公众做了个好交易几乎是不可能的。

最后，即使组织有人力来支持合同管理，他们仍然不能确保有效的管理，除非这批人受过充分的训练。这不仅仅对那些身为合同官员的人是一种挑战。联邦和州的项目并不比合同过程中的其他参与者的能力更加有效。明智的公司、非营利机构或者部门总是会挖掘出最有能力的合同伙伴。就成本或者眼前的利益而言，一个较弱的合作伙伴可能会让我们获得优势。但是从长期来看，弱的合作伙伴会引起其他的成本问题。因此，对联邦政府来说，支持州政府是重要的，而对州政府来说，支持地方进行合同管理培训同样是重要的。在合同管理培训中让非营利机构的官员以及以营利为目的的经理加入进来，从长远来说有助于为公众做个最佳交易。不幸的是，至少在这一点上，大学项目并没有为公共合同管理做好教育工作。外包政治中有关私有化和非营利组织管理的课程尽管较长，但在具体涉及合同管理时不一定有效。而本书的目的之一就是在这一问题上有所帮助。

假如在这个领域工作的人懂一点行政法，那将是很有帮助的。因为政府机构和社团经常在进行合同管理的同时从事着传统的行政项目和标准的管理工作，这里有一个明显而重要的职能重叠。双重的过程要求和机构规则显然影响着合同管理。然而，在某些案子上，判决过程也被承包了出去。这一平行系统加上合同过程的重要法律特征表明，基础教育在两个领域内都是重要的。这种类型的教育对所有的公共管理者（而不仅仅是那些具体负责合同管理的人）来说都是重要的。应当清楚的是，这个领域的教育和培训不只包括狭隘的购买手段。

运作阶段：过程中一个经常被忽略的部分

SWAT团队注意到：假如要改进合同管理，那么克服一种传统的、把合同管理看成一种偏离组织核心体系的边缘性任务的倾向是非常重要的¹³。让最高管理层相信可以把某件事情承包出去并撒手不管，这是非常危险的。合同管理和其他公共管理事业一样是集约型的。的确，招募和留住顶级的合同经理的关键，在于确保他们在管理合同时感到自己处在城市组织或者州政府机构的活动期和业绩的中心。

这意味着在整合阶段之后，在管理上保持一种优先权是重要的。第3和第4章讨论了确保合同执行阶段的管理不局限于一种合同官员的活动的重要性。相反，它是项目小组或者管理小组的一个延续，甚至早在合同招标之前就应当考虑，并在整个合同工作关系中得到维持。因此，把合同管理完全地融进公共管理是重要的。

合同的执行不只是一种审计和控制运作。今天，出于本书中一直在讨论的理由，强调的重点是绩效合同。那些负责绩效合同运作管理的人应当在开始讨论如何进行合同谈判时就参与进来，包括如何进行激励和合同业绩的监控方式。同样的，除非在合同的执行过程中能有效地管理合同，否则合同中的激励条款不会起作用。成果分享协议（合同双方都试图从出色的业绩表现和合同的创造性中得益）的构建必须考虑质量和成本。这意味着合同经理必须经过训练以理解激励系统的本质和运作方式。就像整合过程一样，合同执行的管理也需要花费成本。假如它能像免费的商品一样被获得、并作为一项已经够忙的经理的额外职责被采纳的话，结果很可能表现为对责任漫不经心。据估算，业绩监控和管理成本的合理估算可能占对整个合同价值的25%之多¹⁴。

为绩效监控、为因订单改变而改变管理，以及为服务网络的管理而进行培训对成功的合同执行管理者来说是至关重要的。当参与合同的政府机构或社团因为没有作为后备的内部直接服务能力而依赖于合同承包商时，或者在直接接触的范围内只有有限的备选供应商时，这种培训就尤为需要。这里要再次强调的是，不仅合同官员接受培训是重要的，而且作为通才的经理人和整个项目组接受培训也是重要的，如果他参与进来并打算充分地熟悉这项工作的话。合同官员以外的人若缺乏理解，就会导致沟通困难或者不了解整个管理状况。

分手和改变：为积极投入整个过程准备足够的能力

分手或改变阶段的成功所需要的条件在第5章中已经详细讨论过了。这个阶段的能力建设需要充分的支持以确保参与这个阶段管理的经理人员不将自己视作终结者。应该鼓励他们去理解政府或者机构把这个过程阶段看得如同其他任何一个阶段一样重要，并且是为未来做个好交易的关键。这也意味着他们必须得到培训和人员支持，以应对这个阶段的挑战。说一个人的工作是重要的，但又没有完成工作所需的资源，这在字面上都是自相矛盾的。

除了经理及其团队提供的支持以外，另外一个很大的需要在于握有应变的资源，以确保服务的缺口能够得到填补。公私混合的服务模式不失为一种机制，但第5章中已经为此提出了一些额外的忠告。直接的服务能被用来作为技能和知识培养的训练工具，也可以作为一种应对紧急的服务缺口的技术。

尽管方案的解决或争论是合同终止过程的一个正常组成部分，但它不应被视作唯一的或占主导的模式，就像审计和控制并不涉及整个运作过程一样。这恰恰意味着，如果要使用作为选择方案的争论机制的话，那么使用这种技术的基础和资源就必须是到位的（例如法律支持、可用的调停者名单，以及关于利用诸如仲裁之类技术的政策规定）。还有一点重要的是要知道什么时候和如何使用这些手段，以及何时避免使用。

在合同管理的责任问题方面，实践者和学者都有大量工作要做。这不仅要求对目前公共管理中的这种进展进行广泛的讨论，也要求对合同签订进行更多的讨论。合同责任问题包含了合同的所有参与者，包括预计得到服务的人以及和一个好交易相关的种种因素。这不只是在合同上签字的问题。如第5章中指出的那样，很多问题是与合同服务执行中的公民权利相关的。尽管有些问题较狭隘，但很多是一些复杂的宪法和法律。

总之，分手和改变阶段应当是一种学习经历，即一种学习在将来如何为公众做个好交易的方式。因此，必须考虑那些能被用来确保这些教训不被错失的工具，并在事实上把这些教训用于整个组织的业绩评估以及对未来合同的综合考虑中¹⁵。一些诸如简短汇报之类的机制（看上去是例行公事但却是重要的合同）能产生有用的学问。这对被认为是成功的合同和被认为是失败的合同都同样重要。

学习并不仅仅限于合同经理或者他们所在的组织。民选官员也需要知晓那些在合同管理中得出的教训。法官和律师也一样。他们经常陷入麻烦的境况之中，对他们来说，当碰到具体问题时，具有更多的普通知识是有益的。