基本取向·按照公共财政的要求优化财政支出结构

第二节　基本取向·按照公共财政的要求优化财政支出结构

我国在20多年的改革实践中，财政理论界和财政实际工作者已经取得共识，公共财政建设，是树立和落实科学发展观的基本线索；财政改革应当也必须牢牢把握财政公共化这个基本目标，财政政策安排应当也必须牢牢把握财政公共化这个基本取向。

一、宁夏财政支出结构与公共产品供给概况

宁夏回族自治区是我国五大省级少数民族自治区之一，是经济欠发达地区，财政收入规模小，财政自给率低。近几年来，随着经济的快速发展和经济效益的稳步提高，地方财政收入增长较快。财政收支规模均创历史新高，财政状况发生了根本性的转变。宁夏财政支出规模逐年扩大，运行平稳，重点支出得到优先保障。宁夏各级财政部门认真落实年度预算，不断调整支出结构，优先安排拨付重点支出，促进了工业、农业、教育、社会保障等各项事业进步。“十五”期间，中央对宁夏的各项财政在转移支付补助由2000年的25.8亿元，增加到2005年的120亿元，增加4.6倍，年均增长35.9%。2000年以来，宁夏财政支出结构中，公共产品的比重逐年缓慢提高。2003年，因发生“非典”，公共产品的比重较上年有显著提高。全年财政支出总计为105.78亿元，提供主要公共产品资金约32.61亿元，约占财政总支出的30.8%。2004年在2003年的基数上，相应有所增长。2005年，公共产品的比重占财政总支出的59%。

二、宁夏财政支出结构对公共产品供给的作用分析

衡量财政支出结构合理性的一个重要标准是效率，财政的首要职能是资源配置，财政支出是有效资源配置的一种方式，有效资源配置就是要达到一定的资源配置效率，即以最少的耗费产出所期望的效果，或把不能产生有效效果的浪费减少到最低限度。这里引用国际上通常采用的由意大利经济学家维尔费雷多·帕累托在1906年提出的“帕累托效率”作为判断资源配置效率的标准进行分析。用资源配置效率的效用可能性曲线对宁夏财政资金的支出结构效率进行测算，基本符合资源最优配置的三个条件，即基本符合商品在消费者之间的最优配置、生产要素在生产者之间的最优配置、商品在消费者之间与生产要素在生产者之间的最优配置的三个条件。宁夏财政支出结构也基本上符合财政支出的量入为出、优化支出结构、公平与效率兼顾的三项原则，并对公共产品供给产生了积极的影响。

（一）宁夏财政支出结构对公共产品供给的作用分析

1.城市基础设施建设投入加大，促进城市化加速发展。2005年，自治区财政在中央财政国债的支持下，财政支出中用于基本建设38.46亿元，城市维护费约6亿元。为自治区党委政府实施“大银川”战略提供了财力保障，宁夏的城市建设出现了突飞猛进的发展。银川市建设成区域性的中心城市，石嘴山、中卫、吴忠、固原等地区中心城市建设起来以后，能够聚集、辐射周边地区的发展，具有相当可观的经济效益、社会效益和环境效益，将促进宁夏的飞速发展，宁夏的财政收入总量和质量将产生根本性的变化。

2.财政的各项公共产品支出增加，保证了社会的稳定和发展。2006年宁夏财政支出结构中用于教育支出共计24.6亿元，增长26.12%，科学科技支出1.95亿元，医疗卫生支出7.01亿元，抚恤和社会福利救济支出5.24亿元，行政管理费支出13亿元，社会保障补助支出11.2亿元，增长达59.23%。这些支出有力地支持了各项事业的发展，切实帮助群众解决了生产生活问题，保证了市场经济的正常有序运行，保证了社会的稳定和发展，促进了国民经济的发展。

（二）宁夏财政支出结构对农村公共产品供给的作用分析

宁夏是农业占极大比重的省份，农村公共产品也占有主要比重，因此，对宁夏财政支出结构对农村公共产品的作用做较为详细的分析。

1.对农村基础建设发挥积极的作用。2006年，整合资金3000万元用于农村小型公益水利基础设施建设。整合各类、各部门资金5400万元，支持35万亩高标准机修农田建设项目。

2.对提高农民收入的作用。2006年起自治区加大了粮食直补力度,直补资金8336万元，比2005年增长35%。占粮食风险基金总规模的53.7%。农机具补贴在2005年900万的基础上今年增加到1500万元。为缓解石油价格上涨对宁夏农业生产的影响，安排补贴资金1.2亿元。安排劳务产业专项资金3000万元，安排职业教育发展专项资金6000万元。

3.对扶贫开发的作用。宁夏共有9个县市是国家级、自治区级贫困县，扶贫开发是新农村建设的重要内容之一。2006年整合财政扶贫资金近1亿元，支持“整村推进”203个试点村扶贫开发项目。整合资金2000多万元，支持马铃薯基地项目建设。安排3000万元支持“少生快富工程”的项目户。

4.对农村教育科技事业发展的作用。2006年财政在农村社会事业发展方面已投资37278万元。用于支持全面深化农村义务教育经费保障机制改革，推进农村教育事业发展，农村中小学校校舍维修改造专项资金，农村寄宿制学校建设工程，农村中小学现代远程教育工程等，近几年，自治区财政共安排科技特派员创业行动专项资金1100万元。

5.对农村其他事业发展的作用。今年共投资约41631万元，用于以下方面：促进农村人口与经济社会协调发展；支持宁夏初步建立农村广播电视公共服务体系工作；大力推进农村公共卫生体系建设，继续扩大新型农村合作医疗试点改革；逐步建立农村社会保障制度；推进乡镇建设,改善农村人居环境；加强基层文化阵地建设；加快推进“村村通”工程，促进人口质量提升；加快农村安全饮水工程建设，支持农村美化和亮化工程；加大投入扶持力度，解决困难农民群众生产生活问题，推进农村三大服务体系建设工作。

（三）影响公共产品在财政支出结构比重的主要原因

1.财政收入规模小，制约财政支出结构的优化。受总体经济发展水平的影响，宁夏各级财政的财力非常紧张，多年来财政自给率徘徊在30%左右，收支矛盾突出。宁夏深居内陆，投资主体单一，社会投融资机制不健全，基础条件差，财政收入的总量与社会需求相比存在很大的差距，可供调剂的财力十分有限，制约了财政支出结构的优化。

2.公共产品的供给的总量不足、结构失衡并存。公共产品的总量不足与结构失衡同时存在，是由以下原因造成的：一是财政支出结构中，公共产品所占比重较小，总量不足。二是政府职能定位不准，“越位”支出过多。三是政府间职责划分不清，事权与财权不对等。四是政府层级过多，机构臃肿，运行成本高昂。五是热衷于投资短期公共项目，对期限长、见效慢、有战略性意义的公共产品缺乏积极性。六是热衷于投资新建公共项目，对存量公共项目缺乏热情。七是热衷于提供面上的公共产品，对扎扎实实的与群众切身利益有关的公共产品注重不够。八是公共资金管理混乱，缺乏有效的监督管理机制，使用效率较低。

3.财政支出的非理性部分偏高。表现在财政支出的刚性支出部分，如行政管理费、城市维护费等偏高，应通过优化财政支出结构适当降下来。结构的非理性还反映在弹性支出部分，如公共基础建设、基本建设等经济建设投资，要通过深化改革优化这部分支出，提高财政资金的使用效率。

4.财政收入与支出严重失衡。2006年地方财政收入61亿元，财政支出193亿元，地方财政收入仅为当年财政支出的30%左右，财政收支倒挂约132亿元，这是造成宁夏经济落后的主要原因。这样严重失衡的收支结构限制了财政支出的增长，也决定了宁夏发展经济不能走扩大财政支出资金的路子，只能走优化支出结构和发挥财政资金效能的路子。

5.财政供养系数较高。宁夏财政供养人员26.4万多，6300多个事业单位。财政供养人员总量呈逐年递增之势，增幅高于同期就业人员增幅，也高于同期人口增幅，财政供养人口占总人口比重高于全国平均水平，比发达省市高出近一倍，财政供养系数达到了很高的水平。

三、优化财政支出结构、提高公共产品水平的对策

（一）深化财政体制改革

要推行省直管县、乡财县管等财政体制改革。完善公共产品的供给体制，引入市场机制，构建多主体、多层次的公共产品的供给体系。要建立公共产品的科学决策机制、运行管理机制、监督约束机制、绩效评价机制。保证公共产品的供给数量、质量和效率。

（二）摆脱“吃饭财政”的束缚

宁夏财政长期以来属于“吃饭财政”，这是“大包大揽”传统分配思想影响下的财政支出格局，是财政支出改革和调整的重点。要与政府机构改革，政府职能转变同步优化财政支出结构。对政府机构，支持其做好机构和人员分流工作，充分保障其履行职能的必要经费，减少分流机构和人员的经费。支持行政性公司改制转为经济实体，财政资金的拨给，逐年削减。对事业单位按照“政事分开”的原则，合理界定，规范应由政府提供保障的范围和内容，调整发挥事业单位的职能，按照事业单位的性质、特点和层次，实施不同的财政政策，逐步减少或停止对经营性事业的投入。对应该进入市场的事业单位，要切实与财政在经济上脱钩，走自我发展的道路。

（三）完善重点项目的投资结构

重点项目是提升宁夏经济实力的重要环节，财政仍然要加大对经济建设的支持力度，但是今后的重点要放在改善优化投资结构上。要运用市场机制，遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置上的基础性作用。以市场为导向，引入市场竞争机制，完善市场选择功能。在资金的管理上，借鉴吸收市场经济国家的成熟做法和有益经验；在财政支出比重不变或略低于过去比重的情况下，靠政策引导、利用财政贴息、税收优惠等手段吸引社会资金、企业资金、个人资金和国外资金的投入。以财政支出为基础，吸引其他方面的投资，像滚雪球一样，把经济建设的雪球滚大，把经济建设投资的总量做大。

（四）投资性支出比重要有所降低

宁夏投资性的财政支出要向自治区党委、政府确定的产业结构调整的行业和企业倾斜。对产业和企业的扶持要突出重点，真正扶持那些能够在市场经济中茁壮成长的产业和企业。能够由市场配置的领域和项目，基本上由市场来进行调节。财政资金更应注重公共产品的投资，改善经济发展的软硬环境。

（五）优化行政支出结构

一是合理调配规划支出范围，严格支出的管理与监督，硬化预算约束。行政管理支出是一种非生产性支出，它的趋势是随着社会的发展而日益减少，支出总量应该逐年减少，支出结构应该不断优化。具体来说，要清理行政支出的项目，净化支出内容，将不属于行政支出的项目清除出去。凡是财政资金都要通过预算，严格在预算内统筹安排。二是精简机构，控制人员编制，提高行政支出效率。三是深化行政改革，具体要深化行政组织机构改革、行政职能改革、行政体制改革。通过这三个方面的不断完善，科学和高效的建设一个精简高效的政府，在承担行政管理职能的同时，所费的行政支出实现最小化。

（六）降低财政供养人口支出的比重

一是深化改革、精简机构、精简人员，特别在新一轮事业单位改革中，要严防借改革之际，增加机构、增加人员，切实做好机构合并和人员分流工作。二是宁夏财政供养人口较多，这是由于国家行政区划的管辖范围确定的，具有一定的合理性。对此，应由自治区政府组织专题研究，形成有理有据的专题汇报材料，争取中央财政的支持，加大对宁夏的补助力度。

（七）逐步提高社会保障支出的比重

要从资金来源、筹资模式、管理模式三个方面加强提高社会保障支出的比重，提高社会保障工作的力度。建议中央加大对宁夏社会保障的扶持力度，逐步建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障体系，采用征集税费的筹资方式，建立多渠道筹集和积累社会保障基金。建立多样化的社会保障模式，加强社会保障运行管理体制，建立社会保险基金的平衡机制和监管机制。

（八）深化机构改革，进一步明确和完善财政职能

要进一步转变政府职能，深化机构改革，设置适度合理的公共部门规模和各部门的管理幅度，合理界定政府部门的职责范围。要调整财政制度和办法，改进财政拨款和补助方式，制约财政供养人口的增长，促进各级政府精简机构和人员。要在过去整合行政建制的基础上，进一步按照行为科学社会科学的原理，裁减政府级次并要防止机构改革的反弹。要大力推进事业单位的改革，改变供养不当和供养过滥的状况，大幅度削减事业单位和人员。总体思路：对事业单位分为营利和非营利两大类，对营利单位逐步改制成企业；对非营利单位进行进一步分类，分为纯公益性和准公益性单位两类。纯公益性单位采取官办为主、民办为辅，准公益性的单位以民办为主、官办为辅的方式，积极推进现代事业制度建设。财政改革对事业单位的支持方式，主要为事业单位提供公共产品数量和质量进行经费支持，从根本上改变现在用保障行政机关经费的办法供给事业单位的做法。