公共服务均等化要求优化财政支出结构

二、公共服务均等化要求优化财政支出结构

在国际比较视野下，上海在公共服务领域内的财政转移支付比重与一些世界城市还存在着明显的差距。一般而言，科学教育、医疗卫生、住房开发和城市治理等社会服务与福利方面的支出比重，决定了一座城市在提供公共服务均等化方面的水准。公共服务均等化水准较高的世界城市，在教育、卫生、住房和城市治理等四项所占财政支出的比重约为25％、25％、15％和20％左右，而政府的管理成本则能控制在7％以下，如纽约、洛杉矶、悉尼、台北、香港和首尔等，都是这样的世界城市或全球城市；而公共服务均等化水准不佳或有待进一步提高的发展中国家城市，却将公共工程开支列为财政支出的重头戏，政府投资公共设施建设占财政支出比重在25％—40％，如约翰内斯堡、曼谷和孟买等，同时，这些城市的政府行政成本也居高不下。

据统计，上海2010年的财政支出结构中，一般公共服务、公共安全、教育、社会保障和就业、城乡社区事务、医疗卫生的支出占比仅为6.8％、5.7％、12.6％、11.0％、14.4％和4.8％，明显低于世界城市的公共服务财政支出占比。值得指出的是，上海在外来人口流入较为集中的青浦、松江等郊区的财政收入反而较低，教育和卫生的基础设施建设也相对更加薄弱。

（一）加大民生支出

上海在“创新驱动、转型发展”的过程中，应进一步提倡城市公共服务均等化的财政先行理念，适当增加与合理安排用于民生支出的财政预算，其中，用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度进一步加大，财政的支出结构逐步优化，基本公共服务保障水平进一步提高。

（二）深化体制改革

在原有的“乡财区（县）管”的基础上，可以继续深入探索财政的理财新途径与新方式。在国家政策允许的范围内，可以试着构建政府储备性偿债基金，以应对地方性债务问题。当然，针对地方政府性债务的解决办法，在财政体制范围内，市级政府应该对区（县）的财政支出指标进行指数化约束，以加强区（县）的财政硬约束。

（三）完善市区两级财政转移支付机制

优化财政支出结构是推进公共服务的资金供给力度及地区财政的均等化的充分条件。具体政策建议如下：一是始终坚持公共服务的均等化原则，科学评估城市公共服务的供给能力与实现水平；二是政府间的财政转移支付制度应当建立在明确的事权和财权职责划分的基础上；三是以一般性转移支付为财政转移支付的主体，建立稳定且规范的资金来源机制；四是继续提高市对区县转移支付比重，加大对教育等公共产品的市级统筹比重，并提升对弱势群体的公共服务关怀；五是通过立法形式确保财政转移支付和财政支出的规范性、透明性与稳定性。

（四）加快部门预算机制建设

预算体制改革可以从源头上约束政府花钱的冲动。应进一步细化各部门预算，严格按照《预算法》的规定，预算科目一般列至款级，重要的列至相级部门。首先，应完善预算编审制度，提高预算编制的科学性、合规性与完整性；其次，应深化预算执行制度改革，加强对预算执行中的规范操作问题，完善公务卡结算制度；最后，应加强预算执行审计，对预算执行中不规范、不到位问题的进行整改，探索预算执行绩效评价体系建设。