周学熙的理财思想

一、周学熙的理财思想

周学熙(1865～1947年)，安徽建德(今东至)人。他依靠其亲戚袁世凯的势力，在北方形成周学熙官僚资本集团。在清朝统治时期，捐过候补道，担任过长芦盐运使和署理直隶按察使等职。1902年袁世凯任直隶总督，委派周学熙创办银元局，总办官银号。1903年总办直隶工艺总局。从1906年开始，十几年间大办近代企业，主要有唐山启新洋灰公司(从英商收回唐山细绵土厂扩建)、滦州煤矿公司、华新纱厂(有天津、青岛、唐山、卫辉四厂)、京师自来水公司、秦皇岛耀华玻璃厂以及中国实业银行等。在这期间，周学熙开办和投资的企业有十五个，除他个人投资外，还利用职权随意控制官股和低价收买官股。如华新纱厂开办时，曾领有官股120万元，1920年周学熙等将其中40万元低价收买，转为私股。在袁世凯北洋政府统治时期，周学熙两次任财政总长，第一次为1912年7月至1913年5月，因向五国银行团举借2500万英镑的“善后大借款”，遭到参议院的反对而被迫辞职。第二次为1915年4月至1916年3月，在全国反袁的声浪中辞职。周任财政总长期间，利用职权扩大其经济实力，如华新纱厂不经农工商部审批，直接由财政部批准开办。1919年任全国棉业督办，不久去职。

周学熙担任财政总长期间，制定了一系列财政政策，对推动中国财政制度近代化产生了较大影响。日本外务省编的《中国名人鉴》认为周学熙“历司财权，实为中华第一流理财家”^[8]。南京国民政府也称赞周学熙是“以民生主义为建国基础的躬行实践最早的一人”^[9]。

1912年7月，周学熙继熊希龄之后担任财政总长，他于九十月间在向参议院报告其施政意见中陈述了当时财政困难的根源。他认为主要根源有二个:“一曰紊乱”;“二曰枯竭”。之所以造成财政紊乱的原因有四:一是财政系统不明。国家收支与地方收支未明确划分，“中央拥考核之虚名，各省操征榷之实柄，中央需款则求之各省”。二是财政不统一。各省有藩司、盐使、关道以及各种税局，均拥有征收的权力。三是新政繁兴，岁计日绌。旧有税收不足供应，于是巧立名目，苛索于民，税目税项千百种，“省与省殊、县与县异”，毫无系统。四是负担不均，农商小民苦于苛索，巨商富室竞至“无丝毫贡献”。他分析造成财源枯竭的原因也有四:一是信用不坚，难以利用公债调剂预算不敷。二是币制不统一，比价变动影响国库收支，使国用日绌。三是银行基础未立，无法进行金融的灵活调剂。四是产业不发达，工农业生产凋敝。^[10]

为了解决上述问题，他提出的方针是:

(1)划分国地收支，分清中央与地方的权限和国家与地方财政的界限。他明确提出了国家税与地方税的划分范围:税源普及于全国，或有国际之关系，而性质确实可靠，能得巨款之收入者，为国家税。税源多囿于一定之区域，不含有国际之关系，其性质虽已确实，而收入额比较的稍少者，为地方税。根据上述原则，周学熙在任期内推动出台了两项划分国地收支，分清中央与地方的权限和国家与地方财政界限的举措。一是制定和颁布法案。1913年12月，财政部颁布了《划分国家税地方税法草案》，是为我国历史上第一个以中央政府行为划分国地两税的法案。二是统一税权，建立垂直征管机构和专管队伍。他认为，出台划税法案固然十分重要，但必须有相应的执法机构和人员，才能确保法案规定的国、地两税的分权征收，特别是国家税的征收。他主张地方税项，应归地方团体征收，或由国家代征，国家税项，应由中央政府管理。他提议将关税、盐税划归财政部管辖，在各省设国税厅，直隶财政部，办理国税事宜，省以下相应设分厅、支厅。不久，北京政府按照周氏的提议颁布了《各省国税厅官制草案》，它是我国历史上第一个垂直征管国税体制的法案。

(2)在税制上他主张遵循租税普及、负担公平原则。他以所得税为例说:“是税之所长，适用累进之税法，与公平之原则既符，而亦易达普及之目的。”^[11]以上周学熙所说的实际上就是现代税收制度应该遵循的“公平税负”和“普遍纳税”的原则。

(3)引进新税。他主张将先进国家优良的税制推行于我国，由人民来共同负担。他主张采用西方的财政经济思想，将税收制度“集注于富力之分配”，改变过去仅对生产或消费品间接征收的单一办法。他尤其主张开征印花税、所得税和遗产税。他认为印花税和遗产税“对于行为而征收，即为中国向来未有之税目，而又无重复之可虞”，所得税“则尤与十九世纪下半期之经济思想符合，而又与最新之学说相近，即集注于富力之分配，而不仅仅蓄意于生产机关也。且是税之所长，适用累进之税法，与公平原则既符，而亦易达普及之目的”。^[12]周学熙两任财政总长期间是近代中国仿创西方税法较多的年份，我国仿行西方而颁布的一些重要税法，其中除印花税于1907年拟定法规，1913年开征外，一般都是在1913～1915年的二三年间创始的。

如果仅就税制本身来看，周学熙的税制改革主张，有其合理之处。他主张实行新税后，废除一些重复的旧税，这对生产、流通有利。至于新增所得税，采累进税法，确实包含有公平、普及的原则。当然，在周学熙的税制改革思想中，不只是对税制做理论探讨，更重要的还在于挽救北洋政府濒于财政破产的危境。如果全面推行所得税、印花税和遗产税，即使废除一些“旧恶税”，也会大大增加北洋政府的租税收入。其中特别是所得税，因为它是一种负担最普遍的租税，所以，它能成为筹措国家经费最可靠的支柱。资本主义国家之所以征收所得税，主要目的就是筹措国家经费。身任财政总长的周学熙，更是要求救于所得税以弥补财政收入。

(4)筹划公债，以有信用的公债“救财政之穷”。他说:“顾国民无信公债之诚心，亦乏通用公债之习惯，欲言募集，诚非易事，窃以为此时欲推行新债，须具三种之条件:一曰扩充流通公债之机关;二曰广求公债之用途;三曰确实公债之担保。三者条件具备，而后拟定募集总额及募集目的，并利率额数，方足以为利导国民信用公债之资。流通公债之机关，以银行及股份懋迁公司为最要。公债之用途，莫便于充银行发行钞票之准备，及其他公务上之保证，且许民间随意买卖抵押。而银行及股份懋迁公司为之媒介，则公债之价值生，固将不胫而走矣。至于担保问题，窃谓契税及印花税均为确实可靠之财源。”^[13]

民国元年，周学熙初次提出“发行新公债”，深恐人们疑虑，故特别强调债信。

(5)以“量出为入”作为制定国家预算的基本原则。如谓:“本部按照新定税项及国家行政范围，编制岁出入总预算，采量出为入主义。”^[14]早在19世纪70年代，已有人对西方理财的“量出为入”原则表示赞赏，以后又有人不断加以宣传，但由于“量入为出”是中国传统的理财教条，清末新政时期官方的预算改革实践从未将“量出为入”作为编制国家预算的指导原则。周学熙是中国历史上第一次运用“量出为入”原则编制国家预算的财政大员。

(6)建立中央银行，健全银行系统，使之能调剂全国金融，以纾国家财力。

关于银行制度方面，周学熙在两任财政总长时期提出了一套完全按照日本模式建立中国银行体系的主张，这在中国银行史上还是第一次。其中要点如下:

第一，成立中央银行，采民有主义。主要理由是“中央银行为经济界之总机关，不可与财政有密切之关系，设资本出自政府，则政府得以操纵银行，财政破裂之日，即经济动摇之时”^[15]。同时，中央银行完全民有，也可“示政府无与民争利之心”^[16]，在开创时，如果不能完全民有，也应当设法过渡。周学熙这种论点，也有些合理的地方。但是，资本主义国家的历史证明，甚至在发行银行的董事完全是私人性质的场合(如英格兰银行国有化前)，发行银行也要受政府的支配。在中国当时军阀统治下，要保持中央银行的超然独立地位，是根本不可能的。结果所谓“民有”，只能是有利于少数官僚资本家与政府勾结，谋取特殊利益。

按照周学熙的设想，发钞权应由中央银行垄断。他反驳那些主张分散发行制的人们说:“主张我国之商业银行宜有纸币发行之权者，无非为适合现情及扩充公债之用途起见。唯采多数银行发行纸币之国，往往以钞票发行过多，久则变成不换之纸币，国计民生，俱受其弊……商业银行之发达，在乎中央银行有保护扶持之力……因与发行权之有无无关也……若商业银行虽不与发行权，而国家亦主助长主义，使之为长足之进步，藉以为中央银行之补助焉。”^[17]从理论上说，集中发行权，有一定的道理，但是在当时中国的条件下，严格集中发行，事实上办不到，因为政府不统一，金融不集中，而政府又往往为了借款不得不赋予私人银行以发钞权。而且即使能够集中发行，也无非是由北洋军阀政府独占发行的利益。

第二，除中央银行以外，周学熙还主张成立国际汇兑银行、中央实业银行、农工银行等，形成一整套资本主义银行体系。从理论上说，也无可厚非。但是，中国当时的情况是:由于帝国主义与封建势力的摧残剥削，国民经济长期得不到发展，处于极端落后的状态，这就使建立资本主义银行体系缺乏必要的经济基础，加之政治混乱腐败，一切都受军阀的操纵，即使周学熙真正想建立银行体系以发展中国的农工商业，也必然以失败而告终。

(7)保护产业，培养税源。周学熙认为，“以财政政策直接整理财政之方法”，它只“足以救财政紊乱之穷，而不足以挽财政枯竭之弊”。以经济金融政策作为间接整理财政的方法，才能从根本上解决财源枯竭的问题。他非常重视以经济政策促进财政的整理，他说:“举公债政策，币制政策，银行政策，实业政策，同时施行，使之收相辅而行之效，直接而经济受其益，间接而财政见其功，乃足为整理财政之后盾。”^[18]又说:“今日理财须以培养税源为第一义，而培养税源须以保护产业为第一义。”^[19]

周学熙提出的治理财税的方针，是他为在中国建立资本主义近代财税制度的设想，并在他任期内得到了部分的施行。