皮毛行业税收管理探索

皮毛行业税收管理探索

广河县国税局课题组

广河县地处陇西黄土高原丘陵沟壑地带，位于甘肃省中部西南方，是国列、省列的扶贫开发重点县，总人口21.3万，回族、东乡族等少数民族人口占总人口的97.9%，80%以上的财政收入来源于皮革、羊毛为主的非公有制经济。

皮革、毛纺行业是改革开放以来该县广大农民发挥传统优势、广进流通、完成原始积累然后兴起的一项新兴产业，经过改革开放三十多年的发展和市场经济大浪的洗礼，皮革、毛纺业扎根广河并形成一定的规模，成为支撑县域经济的主导产业，广河县国税局辖区内规模较大的企业均来源于皮革、毛纺行业。

一、基本情况

目前，全县共有皮革企业12户，毛纺企业17户，仅毛纺企业总占地381亩，建筑面积达74792平方米，拥有固定资产1.29亿元，流动资金9640万元，从业人员有1500多人；从事洗净毛加工的14家，有洗毛生产线15条，年可加工洗净毛3万吨；生产毛条的企业3家，有毛条生产线5条，年可加工毛条4000吨；全县有近万人从事原毛收购贩运，每年经我县中转的羊毛量5万吨、牛羊原皮500万张。截至2010年年底，皮革、毛纺行业累计缴纳税款1760万元，占国税实收数2684万元的66%。

二、皮毛行业税收管理措施

（一）以“产品成本构成比例分析法”、“投入产出法”为手段实施专业化管理。毛纺、皮革企业由于进项税额中原毛、原皮进项税抵扣比例大，占到进项税总量的85%以上，而原毛、原皮作为农产品，进项税抵扣凭证为农副产品收购发票，且由企业自行填开，税务机关监控进项税难度较大，一直是我们管理的重点和难点。为此，该局分析测算相关产品投入产出比例、成本构成比例、税收负担率预警值等指标，并将测算后的指标应用于实际税收征管和纳税评估工作中，探索建立了以“疑点发布→审核评析→调查核实→结果处理”为主要链条的纳税评估工作模式，解决了在监管此类行业中存在的多种问题，使我县农产品企业增值税税收负担率高于省州平均水平。

（二）七措并举，促进农产品行业税收精细化管理。广河县局结合农产品税收管理的实际，制定出台了《广河县国家税务局农业产品税收管理若干措施》，初步建立起了“规模分类、行业管理、区域责任、分析监控”的分类管理模式。一是严把认定关，皮毛为主的农产品企业在一般纳税人认定时，要求报送收购的产品品种并附生产工艺流程、主要收购地点、主要产品直接材料耗用率、年生产能力、仓储能力、运输情况说明等资料，主管税务机关进行实地核查，全面详细掌握企业信息。二是实行跟踪管理，定期对农产品企业经营情况进行调查，要求税收管理员对农产品企业每月到经营场地实际调查，发现异常情况及时采取相应措施，经营情况变化较大的，及时调整农产品收购发票用量。三是要求和辅导企业健全财务。准确核算皮毛购进、耗用、库存、销售情况，设立农产品收购台账，税收管理员不定期对企业进行上门辅导，对账务记载不详细或不准确的，要求企业限期整改，整改期间按有关规定管理，保证存货进出的真实性，做到账账相符，账实相符。四是严把资金关。一次性支付资金在10万元以上的业务，必须通过银行转账结算，每月向主管分局提供银行对账单，对付款方与供货人不一致的，不得抵扣其进项税额；对销售取得的收入，一律通过企业基本账户结算，在销售货物之日起3个月内未收清销货款的，企业应及时向主管分局以书面形式说明原因。五是突出商贸企业发票管理。农产品购销企业全部纳入增值税主机共享系统管理，在代管监开增值税专用发票时，要求企业提供与销售相关的购销合同、运输方式及费用、货款结算等情况，由税收管理员根据平时掌握的情况进行审查。六是以签订“承诺书”形式降低农产品行业管理风险。召开专项会议向企业法人、财务人员宣传代开虚开增值税专用发票法律责任，《甘肃省国家税务局农业产品税收管理办法》等，全县以农产品为原料的一般纳税人企业法定代表人做出郑重承诺：产品销售、原材料收购等业务合法、真实、有效，若出现增值税专用发票虚开（代开）、农副产品收购发票的虚开等违法行为，企业法定代表人愿承担一切法律责任，并签订承诺书。七是建立农产品市场价格信息采集制度。针对农产品收购价格监管难的现实问题，确立了农产品市场价格信息采集制度，规定每月按期分品种、分等级采集农产品市场价格信息，为农产品行业的税收分析、纳税评估、税务稽查、税收管理等工作提供较为准确的价格信息，有效加强了申报审核，促进了税收增长。

三、皮毛企业存在的主要问题

（一）税收政策存在漏洞。一是购进扣税法为部分企业利用收购凭证偷逃税款提供了政策上的便利。现行增值税实行的是购进扣税法，对增值税一般纳税人取得的增值税专用发票上注明的进项税额实行认证抵扣制度。按照一般经营规则，销售方开具增值税专用发票形成销项税，购货方取得增值税专用发票形成进项税，购销双方形成了经济利益上的制约关系。而在农产品收购环节，由于农业生产者无法提供扣税凭证，由购货方自行开具收购凭证，既作为支付货款的凭证，又作为扣税凭证，实行自填自开，从而割裂了购销双方的制约关系，收购凭证也游离于金税工程的监控之外，损害了增值税内在监控机制，使增值税税制产生了一个巨大的漏洞。二是抵扣率设计不够严密。农产品抵扣率统一改为13%后，由于进项税额按含税价、销项税额按不含税价计算，进、销项税额核算的税基不同，有可能导致增值不纳税现象。例如，农产品加工企业在收购原毛或原皮后不进行加工平进平销情况下，不考虑其他任何可抵扣项目，每100元的收入应缴税金为100÷（1＋13%）×13%－100×13%＝－1.50元，在不涉及其他进项税的情况下，平销时毛利盈亏平衡点是13%。{100÷（1+13%）×13%}×X-（100×13%）=0，X=13%。说明企业的毛利率达不到13%时税金为负，达到13%时税金为0，大于13%时才能产生应缴税金。要使企业有税交，考虑到电力等其他可抵扣因素，销售毛利率必须要高于13%以上。而实际中农产品加工企业的销售毛利率往往是低于这个比例的。由此可见，由于政策设计上的问题，农产品加工企业一般都无税可交。如此一来产生的问题是：随着销售额的扩大，税金的负值也越来越大。

（二）税收征管难度较大。缺失农产品经营及加工企业资格认定制度。一方面，不论经营规模、生产工艺，均可使用农产品收购发票并抵扣税款，使该行业市场准入失控，大大增加了税务机关的控管面和工作难度；另一方面免税农产品生产者与经营者身份划分困难，使税务机关无法根据销售者身份确认进项税额的真实性，无法有效解决收购企业虚购虚开和经营者税收流失等问题。而且在实际中农产品收购业务较多，且大部分为现金交易，税务机关对收购凭证的真实性难以掌握，尤其是从异地收购的农产品更加难以核实其真实性。

（三）税收征管漏洞多。一是责任意识不够。农产品收购发票具有和增值税专用发票同样的抵扣职能，但长期以来税务机关对收购发票的管理没有给予足够的重视，没有针对收购发票管理制定行之有效的监管措施，税源管理责任制度也得不到很好的落实，尤其是在征管体制改革后，税源监控部门局限于催报催缴，监控职能没有很好地发挥。二是纳税评估不深入。仅强调书面量化分析，忽视实地调查，对农产品经营及加工企业税源变动情况、经营情况、资金运作情况、购销存情况缺乏实地调查了解。三是发票管理不严。收购发票在保管、使用、缴销等方面的管理力度远不如增值税专用发票严格，没有形成具体的管理措施和违法处罚规定，只是原则性规定比照增值税专用发票执行，存在较多漏洞。四是稽查方法单一，处罚力度不够。对农产品经营及加工企业的检查，往往需要盘库核库，横向对比，而目前的纳税检查一般是调账检查，且只调往年账簿，即便查出疑点，也无法与当时库存核对和与当时同行业进行对比，只能就账查账，就票审票，很难发现深层次的问题。此外，因种种原因，对检查中发现的一些收购发票问题，大都是按照普通发票违章进行处理，且允许计提进项税额，处罚过轻。

（四）纳税人纳税遵从意识低。一是农产品经营及加工企业偷逃税款比较严重。受利益驱动，农产品经营及加工企业把收购发票当成税负“平衡器”，根据当期销项税额大小，或多开、少开、不开收购发票，以增减进项税额，人为调整税负。在收购凭证的开具上，为降低发票成本，农产品经营及加工企业大都选择汇总填开，即在收购时，先开具自制收购清单（码单），再由财会部门将清单按情况汇总填开一张盖有国税局发票监制章的收购凭证进行申报抵扣进项税。由于是纳税人自行开具，而税务机关又不可能做到即时监督，农产品收购凭证就成了部分企业偷逃税款的最有效工具，主要表现为：提高农产品收购价格、虚增收购数量、擅自扩大开具范围、填写不实内容，将不允许抵扣的运输费、保险费、仓储费、手续费及其他附加费等挤入收购价格，加大农产品扣除依据，虚抵增值税款。二是农产品经营者税收流失比较普遍。一些直接从事免税农产品购销的经营者，为了少缴税或不缴税，利用收购凭证和税收征管漏洞，销售不开具普通发票，进行不实申报，造成税收大量流失。而其购买者，即农产品经营及加工企业，受主客观因素的制约和自身利益的考虑，即使知道对方是农产品经营者，大多也不主动索要销货发票，而要自己开具收购发票，造成销售方税款的流失。

四、皮毛行业税收管理建议

（一）建议适当调整税收政策。国家调整增值税一般纳税人购进农业生产者销售的免税农产品的进项税额抵扣率，目的在于减轻企业负担，促进农产品经营及加工行业的发展，通过提高企业利益，拉动市场需求，促进农业增效，农民增收。但事实上，由于上述原因，这一政策并没有使农民成为真正的受惠者，国家税收也遭受了巨大损失。

改购进扣税法为实耗扣税法。实耗法就是纳税人当月计提进项税的农产品不以收购金额为依据，而以行业实耗率和当月产品销售收入为依据计算出的农产品实际耗用金额为抵扣额，即纳税人当月农产品计提进项税=月销售收入×实耗率×适用税率。纳税人购进时将计提的农产品进项税额列入“待摊费用－农产品待抵扣税金”科目，实际抵扣时，按当月实际销售耗用的农产品成本计算出应抵扣的进项税额，从“待摊费用－农产品待抵扣税金”转入“应缴税金－应缴增值税（进项税额）”科目。实耗扣税法不仅有利于从根本上解决收购发票管理难的问题，有效控制虚假申报，避免纳税人一方面抵扣税款，另一方面不计提销项税的双向逃税行为，而且有利于农产品经营及加工行业税款均衡入库。

（二）强化税收宣传。一是通过各种形式和渠道，加强对纳税人的税收宣传，表彰诚信纳税人，严惩偷逃税款者，在全社会营造“诚信纳税光荣，偷逃税款可耻”的氛围，增加税收违法成本，增强纳税人依法诚信纳税意识。二是加强内部管理，着力提高税务人员的政策水平和业务技能，增强责任意识，严格执行税收执法责任制和过错责任追究制，强化对农产品经营及加工行业的税收控管，以期有效控制该行业长期存在的低税负、零税负、负申报现象。

（三）加强税收征管。一是加强税源监控，抓好税源普查和对漏征漏管户的清理，加大对农产品经营及加工企业的巡管巡查力度，准确掌握农产品经营及加工行业税源动态。

二是严格抵扣资料的审核，严把“验旧购新”审核关，对纳税人使用收购凭证出现农产品价格异常、发票用量及填写金额异常、农产品产地异常、企业税负异常等情况的，暂不抵扣税款，暂停发售收购凭证及至查明原因。三是建立典型查验制度。对有代表性的企业可采取派人驻厂方式，实行驻厂查验，通过掌握典型企业的真实经营情况，分析研究本地区农产品经营及加工行业的生产经营周期、程序、特点，测算行业实耗率和行业税负水平，为加强行业税收管理奠定基础。四是实施严查重罚。针对农产品经营及加工行业的特点，改进稽查方法，做到日常检查与突击检查相结合，调账检查与实地检查相结合，账表检查与实物检查相结合，内部检查与外部检查相结合，并善于总结纳税人偷逃税款的动向和手段，加大处罚力度，提高行业稽查工作质量，营造公平竞争的税收环境。五是加强登记管理。从事农业产品购销、加工业务的纳税人，在办理税务登记时，应将本企业原材料名称、产品名称、生产设备、加工能力、工艺流程、投入产出率、产品能耗等农业产品经营基本信息一并作为税务登记内容向主管税务机关备案登记。纳税人总机构与分支机构不在同一县（市、区）的，应分别到其机构所在地主管税务机关办理税务登记和农业产品收购业务基本情况登记。纳税人农业产品经营基本信息生产经营状况发生变化的应按照有关税收法律法规办理税务变更登记的规定及时到主管税务机关办理农业产品经营情况变更登记。六是强化增值税一般纳税人认定管理。各县（市）国税局对从事农业产品购销、加工业务的纳税人进行增值税一般纳税人认定，要严格按照一般纳税人认定标准、认定查验方法和范围执行（具体规定有：《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第三十二条“条例第十三条和本细则所称会计核算健全，是指能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿，根据合法、有效凭证核算。”《增值税一般纳税人资格认定管理办法》第四条规定同时符合下列条件（一）有固定的生产经营场所；（二）能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿，根据合法、有效凭证核算，能够提供准确税务资料。主管税务机关应当为其办理一般纳税人资格认定。省国税局规定认定中“实地查验方法：现场约谈、调阅相关证明材料、实地查看生产经营状况。实地查验范围：主要核实纳税人的实际生产经营情况与申请认定信息是否相符；会计核算是否健全，能否准确提供税务资料；有无固定的生产经营场所；资金往来、费用结算、货物购销等情况”。认定中应加强资料审核和实地查验，重点审核资料是否齐全、复印件与原件是否相符，查验资料信息与实地是否相符，是否有固定的生产经营场所。同时在日常管理中加强对农业产品一般纳税人的账务辅导检查，原则上每1—2年对农业产品一般纳税人资格进行全面审核检查，对不符合一般纳税人标准的及时责令限改，停止提供增值税专用发票。

（四）加强纳税评估。纳税评估工作作为有效规避农副产品行业税源管理风险有效途径。各县（市）国税局重点对农副产品收购价格明显异常、销售收入变动率较大、投入产出率不合理的、税负预警指标异常等情况，主管税务机关要严格按照《甘肃省国家税务局农业产品税收管理办法》税源监控的评估模型（主要可参照原材料购进评估模型、产品销售数量评估模型、生产能力评估模型等）和相关增值税销售额税负及预警指标进行纳税评估，通过评估，判断纳税人收购数量是否异常，收购价格是否合理、购销行为是否真实等，税负率是否异常等问题。经评估仍不能排除疑点的，可采取通信、约谈、现场调查等方式进行检查、处置；发现纳税人有涉嫌偷、逃、骗税等税收违法行为的，移交税务稽查处理。

（五）强化信息管税。依托省局开发的《税收数据综合分析应用和风险管理平台》，以及州局自行开发的税收征管分析系统，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，大力推进信息管税。积极推行多元化的申报纳税方式，提高申报纳税的及时性、完整性和准确性，切实规范申报纳税，农业产品购销、加工企业在办理纳税申报时，各县市可根据实际要求企业报送农业产品购销存情况、产品产销存情况、电量辅料燃料耗用情况等。

进一步全方位、多层面拓展涉税信息数据获取渠道，各县（市）可结合实际建立农产品价格市场信息采集制度和标本企业农产品价格信息，聘请价格信息采集联络员，取得价格信息第一手资料。并积极想办法向工商、市场管理、畜牧等部门取得农产品产量、市场数量、农产品交易价格等信息，通过纳税人自行申报信息与第三方信息的核实比对，验证纳税人申报的真实性和准确性，最大限度地解决征纳双方信息不对称的问题，降低执法风险。

（六）实行专业化分类管理。针对农业产品企业的行业、规模、数量和纳税遵从情况，对现有征管人力资源做客观、全面分析的基础上，根据实际工作需要成立专业化管理小组，实行县（市）局实体化管理和部门直接控管的职能转变，改变目前税收管理员“分户到人，各事统管”的管理办法，将税收管理按重要事项、环节等分工，分为日常管理、纳税评估等岗位，可将纳税评估、减免税核查、一般纳税人资格认定和定期审核等工作由专门人员负责开展，通过税收风险管理和分类管理的分离，着力解决税收管理员工作量不断加大与工作效率不高、执法风险大的问题。逐步建立科学性和可操作性强的人力资源激励机制，最大限度地调动每个工作人员的积极性和主动性，充分发挥其税源管理的潜能，为税源专业化管理提供所需的人力保障。严格落实税收管理员定期轮换制度，农业产品企业税收管理员原则上一年轮换一次。

（七）强化风险管理。税收风险管理是将现代风险管理理念引入税收征管工作，旨在应对当前日益复杂的经济形势，最大限度地防范税收流失，规避税收执法风险，实施积极主动管理，最大限度地降低征收成本，创造稳定有序的征管环境，是提升税收征收管理质量和效率的有益探索。农产品企业管理中存在的风险主要有：一是低税负、税负不平衡；二是对企业蓄意虚开增值税专用发票、农业产品收购发票的违法行为难以防范；三是农产品收购价格和收购数量的真实性难以核实确认；四是收购对象是否为农业生产着难以辨认；五是部分企业账务核算不健全，都达不到一般纳税人认定和领用增值税专用发票的资格。为此税务机关和税务人员存在执法风险。一要建立防范税收执法风险小组，加强对税收政策法规的研究，吃透文件精神，减少制度性风险。同时对每一执法事项明确切实可行的具体工作要求，确保程序规范、主体明确、依据充分，适用准确。二要建立重大执法事项汇报制度，实行“阳光”执法。做到执法过程公开、执法结果公开。三要加强对日常执法事项的适时提醒和定期督查。四要以风险管理为导向，对受理申报纳税、纳税评估、税务稽查、法律救济等税收征管程序全过程实施风险管理。将同一纳税人的不同风险点分解到不同岗位，建立税收管理员、管理分局、县局业务股室、稽查局、县局之间既分工明确、又协调一致的一体化税源专业化管理内部机制，实现工作相互制约，着力解决征管工作中制约监控不力、存在执法风险的问题。五要合理配置有限的征管资源，把政治素质高、业务能力强的干部配置到应对风险程度高、工作难度大的农副产品行业税源管理岗位上。

作者单位：广河县国税局

写作时间：2011.9