弹性化政府治理模式及其对政府绩效审计的影响

三、弹性化政府治理模式及其对政府绩效审计的影响

(一)弹性化模式的概念

在四个政府模式中，这个模式的概念最含糊不清^[9]。就基本层面而言，弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。更确切地说，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。

对政府永久性问题的产生和改进，学者们有不同的看法。一方面，政府永久性不仅被看做是保守政策的渊源，而且也成为员工服从组织的原因。另一方面，组织的永久性也可以使社会计划得以制度化。公共组织的稳定性和永久性的优点主要表现在:历史悠久的组织结构可以引导政策沿着积极的道路前进。认为所有的旧政策不好，就如同假定所有的现行政策非常完美一样，都是一种错误的推论^[10]。政府所面临的挑战就是去寻求一种机制，能够将陈旧而不适当的政策废除掉，而将有效的政策保留下来。此外，稳定性也是组织记忆的重要来源。组织这种已经制度化的能力可以使它避免重大的错误(E.Stein，1995年;March，1991年)。

虽然政府永久性仍然有其吸引力，但在主张弹性治理的人眼中，恒久不变的政府结构是有效治理的障碍。他们认为，多数的正式结构都是在原地踏步，其控制社会的能力已难以为继。因为社会本身具有自我组织性。还有一些学者把组织看做是一个自我设计的系统，当政府组织想要把控制机制制度化时，社会就会以各种方法降低它的影响力。因此，用弹性的管制方法和设置弹性的组织将比固定而永久的组织容易产生更好的结果。进一步讲，弹性治理也有较高的合法性，能对政策结果施加更好的影响。

另一个导致政府组织非永久性的因素是多数工业化社会劳动市场的根本转变(Borjas，1995年;Dicken，1992年)。这种转变的部分原因是由于科技的进步和经济的国际化，专职和终身雇用逐渐减少，取而代之的是兼职和临时雇用。政府也开始调整自身来适应经济上的变化，而且发现雇用兼职人员确实是一个省钱和提高组织弹性的方法。

(二)弹性化政府治理模式的理念

1.结构

弹性方法的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构。该方法强调弹性，主张不断撤销现有组织以避免因组织僵化所造成的困扰。该模式认为政府拥有较大的弹性，就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应。彼得斯认为:弹性方法所标榜的组织与市场模式倡导者所建立的机构有几分类似。不过，根据市场方法而设置的机构通常很快就会出现永久性的特性，而为了提高弹性而设置的组织则可以随时对快速的变化做出反应。此外，市场方法偏爱以市场检验来评估计划和组织的绩效，但弹性方法则将是否具有弹性作为标准。因此，弹性方法的提倡者企图建立“摧毁组织”的原则，而不是根据评估结果对既有的组织做改头换面的工作。

弹性化模式还主张在协调管理和组织之间的管理上增加弹性。有些国家已经有很完善的委员会或工作小组，专司机构和行政部门的协调。例如，法国在其三级行政机构之中即设有协调的机制(Fournier，1987年)。另外，一些国家的中央机构为了避免所谓的层级控制而又无需面临重组的压力，产生了所谓的“虚拟组织”。当戈尔委员会(进行国家绩效评估的组织)完成任务解散后，即设置了一个虚拟组织(B.Peters＆Savoie，1994年)。这个虚拟组织实际上就是一个团体，其设置的目的是为了使参与国家绩效评估项目的各成员之间能够在互联网上继续保持联系。其他的方法还有:设置一次性的特殊组织以解决特定的问题;在组织内部或组织之间建立松散的网络系统等。

2.管理

弹性方法强调管理者必须具有调动劳动力以适应变化需求的能力，它可以为政府节省开支，并减少公民认为政府铺张浪费的感觉。而且，彼得斯认为，这种管理方式有助于产生双薪家庭，适合当代经济所需要的任用制度，对员工有利。弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增长的服务需求做出反应。

弹性方法会使公务员对政府承诺有所下降，从而威胁到公共服务的价值和特质。公共部门的临时性和兼职性工作越多，越会削弱员工的工作责任感和追求卓越的动机。这一方面，弹性方法和参与方法刚好是对立的。更有甚者，临时性任用制度也使公务员制度的廉洁、忠诚、责任等价值观念难以实现。

3.政策制定

官僚结构的稳定在人事和政策方面可以说有利也有弊。有利的方面是，永久性的人事制度能够指引政策方向，同时给新的政策制定提供经验和知识基础。不利的方面是，稳定是创新的障碍。为了反对永久性的观念和支持现行政策的旧势力，一些学者提出更富实验性的政策概念。例如，坎贝尔(Donald T.Campbell，1984年)一直在提倡所谓的“实验社会”。在这个社会当中，政府必须勇于尝试创新的政策，而不只是知道应否去做。同时，也不能断言某一项计划就是解决问题的方法。同样，德偌尔(Yehezkel Dror，1986年，1992年)也提出了“政策博弈”的观点。他指出，政策制定者如能接受以下令人不快的事实，就能够做出比较令人满意的决策。这些事实是:他们并不完全了解制定政策所需要的全部情况和政策工具的特性。因此，只要他们将政策当作是一场赌赛，则不论他们的对手是活生生的人还是某些事物，其所作的决定将优于投入丰富的知识和结果控制的做法。

现实世界中的政治家也喜欢采用实验的方式来进行治理。例如，罗斯福总统在经济大萧条期间就曾要求官员们提出各种解决经济问题的方法，希望至少能从中找出一些会获得成功的方法。而且，基于他有关弹性化政府的主张，使得他在任职期间既设置也裁撤了几十个联邦组织。克林顿总统也主张，经济发达国家的政府应该就解决失业和就业不足等问题进行各种实验。他表示，没有一个政府对这些问题已经知道答案，进行实验也许是唯一能找到解决途径的方法。

预算过程是政策制定的重要部分之一，弹性化政府的观念对政府经费的分配也有着重要的意义。弹性的概念有助于克服预算分析人士所说的公共经费理性分配的障碍，很多预算改革的企图，如美国的计划预算(PPBS)、零基预算(ZBB)以及英国的公共支出调查、方案分析和检查，都证明它们有能力减少或消除既存组织对支出的顺序进行综合评估的偏好。

4.公共利益

弹性化政府因为雇用较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因为永久性程度的降低，也可以避免大型计划浪费经费。政府的花费越少，对社会越有利。即使政府服务的特定受惠对象因公共部门员工知识有限、责任心不强而处于不利地位，但较低的赋税可使公民受益。其次，公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。

(三)弹性化治理模式对政府绩效审计的影响

弹性化治理模式对政府绩效审计的影响集中体现在审计标准和审计程序两个方面。

1.弹性的政府绩效审计标准

所有的判断都是建立在标准之上的，绩效审计也不例外。政府绩效审计标准就是评价政府审计对象效益状况的判断尺度。标准的基本概念随着不同的对象而演变为具体的标准。就政府绩效审计标准而言，最高审计机关国际组织认为有三种:与健全的行政管理原则、实务和管理政策相一致的管理活动的经济性、效率性和效果性。事实上，“3E”并不能概括出政府绩效审计的本质，也无法包容所有审计对象的丰富内涵。因此，“3E”不是绩效审计的全部标准。绩效审计标准因审计对象不同而不同，它必须围绕审计对象的目标展开。绩效审计标准实际上是对审计对象目标的注解、转化和展开，使之变成可以进行取证与计量的各项质量、数量指标体系。

以北欧经济强国——瑞典为例。较之英、美等国，瑞典的国家审计制度独具特色。瑞典是西方国家中社会福利水平最高的国家之一，政治上采用议会内阁制，实行三权分立，由议会、内阁和法院分别行使立法权、行政权和司法权。由于其国家及历史传统等诸因素的影响，形成了独特的行政型政府审计制度。这一模式的典型特点是最高审计机构隶属于政府，受其领导，并对其负责，与司法型、立法型、独立型审计体制相比，地位偏低，其活动明显带有政府影响的烙印。但由于瑞典审计局虽隶属于内阁，但它并不审查内阁本身，而是审查内阁决策的执行部门——各级经办机构，故其独立性并不会受到太大影响。另外，瑞典在议会设有议会审计师，负责对议会和内阁各部的审计，这样就弥补了行政型审计体制的缺陷。瑞典审计局早在20世纪60年代就开始实施绩效审计，但审计标准却在不断变化。1996年出版的《绩效审计手册》明确表示“3E”是其核心标准。其中效率性更是其强调的重点，他们认为，绩效审计的目的就是找出效率中存在的问题，效法私营组织，提高公共部门的竞争力和生存能力。而近年来，瑞典审计局除了检查项目、规划和组织的效率效果外，对管理制度也很感兴趣，所以也运用其他标准，如内部控制是否存在缺陷、计划是否有问题等辅助进行审计。

英国在1983年颁布的《国家审计法》中提出过三个具体标准:经济性、效率性、效果性，并在其后制定的绩效审计指南中明确了“3E”的具体含义。实际上，除了“3E”标准外，英国政府绩效审计中还运用了其他一些标准，例如，有效管理。具体表现为单位是否进行预算规划，组织系统是否发挥实际作用等。

法国属于司法型审计，因而政府绩效审计标准大多来源于法律规范，其中有两条要特别提出:

(1)保证公共资金的良好使用。

(2)保证公营企业的良好管理。“资金的良好使用”和“良好管理”都是非常一般性和灵活性的标准，需要根据具体的审计对象转化成具体的标准，例如，对于政府部门，“良好管理”是指是否达到既定目标;而对于公营企业，“良好管理”可以理解为营利性和稳定性的问题。

荷兰也是围绕着审计对象的目标开展绩效审计，并且不同的审计对象，审计的关注点不同。荷兰《国家会计法》第47条要求审计局关注三个方面:

(1)以目标为导向的国家管理——审计财务制度、合同和保证各项支出经济性的制度;

(2)公共服务组织——审计组织的经济性和效率性;

(3)公共服务功能——审计政策的效果性。实践中，荷兰早期关注较多的是程序和制度，对结果不是很重视。当时认为正确的程序和可信赖的制度是效率的基础和先决条件，现在荷兰审计院越来越重视效率和效果的研究。

荷兰鹿特丹Erasmus大学公共管理学教授Pollitt等人，受英国经济和社会研究局的资助，曾调查欧洲五国(英国、法国、荷兰、瑞典和芬兰)最高审计机关在1993—1995年开展绩效审计的状况，其中包括对政府绩效审计标准的研究，他们把绩效审计标准分为:经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)、良好管理实践(Good management practice)、良好治理(Good governance)、服务质量(Quality of service)、完成目标(Goal attainment)、其他(Other)。根据这个分类，Pollitt等人通过对各国政府绩效审计报告的分析(分别包括1985年到1987年的审计报告和1993年到1995年的审计报告)，得到各国对绩效审计标准的使用情况，结果如表4-3和表4-4所示。

表4-3　欧洲两国绩效审计标准使用情况表(1985—1987)

资料来源:Christopher Pollitt，Xavier Girre，Jeremy Lonsdate，Robetr Mul，Hikka Summa，MaritWaerness，Performance or Compliance?—Performance Audit and Public Management in Five Countries［M］，Oxford University Press，1999.作者根据原始数据进行了综合．

表4-4　欧洲四国绩效审计标准使用情况表(1993—1995)

续表

资料来源:Christopher Pollitt，Xavier Girre，Jeremy Lonsdate，Robetr Mul，Hikka Summa，MaritWaerness，Performance or Compliance?—Performance Audit and Public Management in Five Countries［M］，Oxford University Press，1999.作者根据原始数据进行了综合．

由于法国公开的审计报告数量有限，所以不能像其他几个国家一样进行数据分析。而瑞典、芬兰的审计报告只包括1993年到1995年的。

比较1985年到1987年及1993年到1995年这两个时期各国对绩效审计标准的使用情况，可以明显看出绩效审计标准的变化。例如英国，“良好管理”和“经济性”是英国国家审计署最常用的标准，随着效果审计在90年代显著增加，效果性标准运用的次数频繁。值得注意的是，英国对“服务质量”标准的应用，不但从无到有，而且发展迅猛，这和英国绩效审计环境的改变有很大关系。1991年英国实施了《公民宪章》，1992年又采取了其他提高质量的措施，这一系列公共管理改革与政府绩效审计紧密结合起来，体现了政府治理理念对绩效审计的影响。另外，英国国家审计署的许多报告都涉及“完成目标”标准，这清楚地表明了英国国家审计署肩负着公共经管责任的传统角色。

另外，各国绩效审计标准的一个共同特征是:各国对绩效审计标准的表述非常抽象，具有一般化特点。各国最高审计机关所运用的标准大部分都是观念上的，其次是顺序型的，数量型标准只占一小部分。这样做的好处是为各国最高审计机关留出广阔的空间以便在实践中发展更加具体的标准。同时，其缺点也显然易见——模糊的标准让审计人员感到难以鉴别、解释和使用。所以，选择和使用绩效审计标准需要审计人员做出合理的判断。

2.灵活的政府绩效审计程序

与传统的财务审计相比，绩效审计不仅要对被审计单位经济活动的真实、合法进行评价，而且还要对其经济性、效率性、效果性做出评价。如何高质量和有效地完成绩效审计工作，不仅要求绩效审计人员具备较强的综合业务素质，还要求其选择适合绩效审计特点的审计程序与方法。审计程序与方法是连接审计主体和客体的桥梁，也是实现审计目标的手段，对于完善审计理论和指导审计实践有着极其重要的意义。

以英国为例，英国国家审计署并不对绩效审计程序、步骤等进行过多的硬性规定，而是倡导灵活和创新原则，要求审计师根据审计项目的类型和特点选择适当的方法、程序和报告方式。在此原则下，英国按照审计循环的顺序，将绩效审计程序大体分为:调查分析确定审计项目计划、调查分析问题、提出报告等三个步骤，提出报告阶段又可以细分为起草报告、交换意见、发布审计报告、提交议会、政府答复、跟踪检查六个环节。英国国家审计署每年根据议会及公共账目委员会关注的重点领域或问题，以及公众关注的社会热点、焦点及难点等问题确定审计项目，在广泛收集资料的情况下，对项目选题进行成本效益分析，确定出绩效审计的内容;经过精心制订审计计划，实施现场审计，收集相关的审计证据，起草审计报告;与各方交换意见并达到一致后提交审计报告，并向议会报告审计工作;政府针对审计提出的意见和建议进行答复后，审计师再跟踪审计，检查审计建议的贯彻落实情况。