服务型政府下政府绩效审计的发展展望

时间：2022-11-17 理论教育版权反馈

【摘要】：GAO认为他们的使命是支持国会履行其宪法责任、帮助国会改善其绩效并确保问责制的联邦政府，以造福美国人民。目前GAO工作的范围包括了美国联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的所有行动。我们认为，服务型政府下我国的问责审计应主要涉及合规性审计、绩效审计和经济责任审计三部分内容。绩效审计既是合规性审计基础上的升华，也是实质业务的审计。

七、服务型政府下政府绩效审计的发展展望

(一)问责审计是政府绩效审计发展的新阶段(以美国为例)

2004年7月7日，美国审计总署(General Accounting Office)将其名称改为拥有同样缩写(GAO)的政府问责署(Government Accountability Office)。这一变化是美国审计总署近年来工作内容转变的结果，体现了美国政府问责署未来的发展方向，反映了美国议会和人民关注政府责任，致力于提高政府工作效能，增强政府决策科学性的强烈愿望。我们将这种审计称为问责审计，认为它是政府绩效审计发展的新阶段。

通过GAO的官方网站我们可以清晰地看到GAO的使命、核心价值和工作涉及领域^[21]。

1.GAO的使命

GAO认为他们的使命是支持国会履行其宪法责任、帮助国会改善其绩效并确保问责制的联邦政府，以造福美国人民。GAO应该能够及时地向国会提供信息，并保证这些信息是专业的、客观的、以事实为基础的、无政党倾向的、公平的。

2.GAO的核心价值

GAO的核心价值包括:责任、诚实和可靠性。主要体现在GAO的客观目标上:第一，在财政安全和健康运行方面为国会和政府提供及时准确的服务。比如:卫生健康的需求和财政资金;孩子的教育和保护;工作机会和工人保护;退休基金安全;有效的司法体系;融洽社区;自然资源使用和环境保护;基础设施建设。第二，在全球化和安全威胁方面为国会和政府提供及时准确的服务。如:军队能力和预备;紧急情况威胁;美国利益的前进;全球市场的竞争力。第三，转变政府角色和评估21世纪的商业挑战。如:完成政府目的的角色、政府转变、关键管理的挑战和系统风险、财政观点和政策。第四，作为一个现代的政府机构和世界一流的专业服务组织，在以下方面实现GAO的价值最大化:客户和顾客的满意度、领导能力、知识和经验、程序的改善、员工机会以及GAO的衡量指标:及时性、声明或证据。

3.GAO工作的涉及领域

目前GAO工作的范围包括了美国联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的所有行动。GAO尽管还是美国政府合并会计报表的主要审计师，但财务审计只占工作量的15%，其大部分工作则是业绩审核、项目评估、政策分析等，涉及广泛的政府项目和行动。GAO认为他们的工作是法律引导下的行为，通过改善政府的运作，为政府和纳税人节约资金。在这方面，公开报告是至关重要的，事实上每一份审计报告和议会证词都会于发生的当天在因特网上公布。报告除指出联邦政府的失误之外，还反映政府运作良好的项目和政策及发展情况。除了考核政府日常运作的效果，GAO经常向立法者和在促使政府更好工作方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的联邦项目。对于一些将会出现的虽然还没达到危机程度却具有全国性影响的问题，如社会保障、医疗卫生、反恐战争等GAO也会向政策制定者和公众作出警示。他们认为在这些问题上发表独立的看法是自己的责任。

通过上述对GAO的使命、核心价值和工作涉及领域的论述可知，GAO目前的工作不仅远远超出了一般的财政资金审计，也使绩效审计达到了新的高度。正如他们自己所说:“我们的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任。”

本章前文已述及服务型政府的标准之一是一个负责任的政府。在民主社会里，政府权力来自于人民的授权，人民的意愿是其合法性的唯一源泉，因此，政府必须对人民负责。新公共服务理论强调复合责任，认为公共责任并非是单一的，这种责任既有政治上的，也有法律上和道义上的，并强调必须有一套健全的行之有效的责任机制，而政府审计正是政府问责机制的重要组成部分。问责审计主要通过审计的手段达到问责的目的，是现代政治中政府责任监督的一种制度安排。

(二)我国的问责审计

问责审计对于政府审计而言并非一个新名词。从受托责任观的角度来看，审计的总目标就是在会计提供的各类受托责任报告的基础上，对受托人的受托责任的履行过程和结果进行重认定、重计量和重报告。我们认为，服务型政府下我国的问责审计应主要涉及合规性审计、绩效审计和经济责任审计三部分内容。

1.财政财务收支审计的问责

一直以来，合规性审计重点关注的是财政财务收支活动的真实性和合规性，针对的是政府的财务责任。在服务型政府框架下，政府在财政资金的安排上除了要继续促进社会、国有企事业单位经济的发展，还要在履行提供公共品、环境保护、社会保障、保护人类文化遗产、保护公民权责任等方面投入大量资金，政府审计也就必须监督这些资金在使用过程中的真实性、合法性，若不真实不合法，就要进一步问清责任。

2.绩效审计的问责

绩效审计既是合规性审计基础上的升华，也是实质业务的审计。绩效审计关注的是公共资源，包括人力资源、财力资源和其他资源的经济性、效率性和效果性，针对的是政府的绩效责任。合规性审计强调的是过程的合法性，而绩效审计注重的是结果，即对预期目标的实现程度。公共资源使用的真实、合法是政府的责任，公共资源使用的经济、效率、效果、公平、环保等更是政府的责任。今后一个相当长的历史时期，问责审计的内容必将主要定位为绩效审计和绩效审计后的问责。从这个意义上看，问责审计又是绩效审计的延伸和发展。

3.经济责任审计的问责

自1999年党政领导干部经济责任审计在我国出现以来，近年来，该项审计逐步发展和升级。2006年修订后的审计法明确了经济责任审计的法律地位;2007年，党的十七大将健全经济责任审计制度写进报告。但长期以来，政府审计主要关注被审计人的财务责任，把经济责任审计看作政府财务责任的“人格化”。我们认为，经济责任审计是我国公有制为主体的经济结构中最具中国特色的审计类别，也是最能发挥问责审计作用的环节。目前经济责任审计只是问责审计的初级形式，基本上处于查清责任的阶段。今后，经济责任审计应该把问清责任(通过合规审计和绩效审计)和追究责任(通过绩效评估并与其他部门配合)结合起来，真正落实问责的功能，并以责任的追究为重点。

综上所述，问责审计要与审计目标相结合:对合规审计中不真实、不合法的责任;绩效审计中绩效差，未达到预期目标的责任;经济责任审计中领导人应负的责任等都应实施问责，并将查出的问题公告于众，以促进民主政治和服务型政府的健康发展。

【注释】

[1]以下关于审计职能、管理方法、评价标准、服务对象的转变参考了赵伟江，《公共审计服务治理理念与政府审计机制创新》，《审计研究》，2004(3)。

[2]［美］罗伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特:《新公共服务:服务而非掌舵》，中国行政管理，2002(10)。

[3]以下关于公共服务模式的论述参见唐铁汉主编《中国公共管理的重大理论与实践创新》，北京大学出版社，2007年版，第128～130页。

[4]引自张志超等著:《美国政府绩效预算的理论与实践》，中国财政经济出版社，2006年版，第4页。

[5]参见彭华彰等著:《政府效益审计论》，中国时代经济出版社，2006年版，第21页。

[6]引自王光远著:《管理审计概论》，中国人民大学出版社，1996年版，第156页。

[7]引自彭华彰等著:《政府效益审计论》，中国时代经济出版社，2006年版，第23页和第30页。

[8]Carmicheal D.R.and J.J.Willingham.The evolution of audit reporting，perspectives in auditing.4th edtion，1985:46-57．

[9]引自迈克尔·查特菲尔德著，文硕、董晓柏译:《会计思想史》，中国商业出版社，1989年版，第189页。

[10]James Q.Wilson.Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why They do It，NewYork:Basic Books，1989年版，第132页。

[11]我国一些省市已开始将社会力量引入政府绩效审计，参见“服务型政府下的政府绩效审计主体”相关论述。

[12]引自邢俊芳著:《效益审计中国模式探索》(上卷)，中国财政经济出版社，2005年版，第33页。

[13]引自蔡春、刘学华等著:《绩效审计论》，中国时代经济出版社，2006年版，第28页。

[14]此事件参考了陈亮、李建新等著:《析英国、美国和澳大利亚政府绩效审计的内容和评价标准》。载《审计与经济研究》，2007年第22卷第4期，第11～16页。

[15]参见罗美富著:《英国绩效审计》，中国时代经济出版社，2005年版，第237页。

[16]引自鲍国明著:《国外绩效审计方法与案例》，中国时代经济出版社，2004年版，第123页。

[17]关于定量指标计算的说明:表中的定量指标可分为两大类，一类是成本效益比，反映投入产出的效率。如:部门预算执行的成本效益比=某一时期可用货币衡量的政府部门财务效益÷同时期该部门的预算拨款。另一类是比例数指标，可采用如下计算公式:或。其中:y_i指第i项指标比例数，z_i指财政收入或财政支出总额，x'i指第i项指标预算数(收入或支出)，x_i指第i项指标实际值。前一个公式适用于某一部分占总体的比例，如预算内(外)资金占财政收入的比重=预算内(外)资金/当期财政收入总额;后一公式适用于增长率或降低率，如政府采购成本降低率=政府采购的实际支出－当期预算支出÷当期预算支出。