传统的政府统治与政府审计

一、传统的政府统治与政府审计

长期以来，“治理”和“统治”在西方社会是混用的，泛指控制和引导，主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”以不同于“统治”的新含义^[1]，并且成为欧美发达国家中的流行学术用语，西方公共管理研究也出现了“从统治到治理”的转变。“治理”作为一种政治管理过程，像统治一样需要权威和权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序。两者的区别表现为:

首先，治理与统治的实施主体不同，对政府作用的认识不同。统治的主体是社会公共机构，统治的权威是国家权威。治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作，治理的权威并不一定是公共机构。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代公司、大学到基层社区，如果要高效有序的运转，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。

其次，统治与治理过程中权力运行的向度不同。统治是政府运用政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，由科层官僚制组织对公共事务实行自上而下的单一向度的管理。治理则是主要通过政府与非政府组织的合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，这是一个上下互动、全方位互动的管理过程。治理的实质是建立在公共利益、共识和市场原则基础上的合作，它依据的不是政府的权威，而是合作网络的权威。

再次，统治与治理的管理手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段、法律手段，甚至是军事手段;治理还运用许多新的管理手段，如合同外包、内部市场、公民参与、社区管理等。

最后，统治与治理的管理客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了与统治一样要处理公共问题、管理公共资源外，还要解决涉及人群较少的集体事务，如公共泳池资源管理等。

本研究的政府统治是指从封建社会开始至后工业社会这段时期，这一历史长河中，与当时特定的社会历史背景相对应，政府的管理模式也有所区别。以下通过论述传统政府统治下政府管理模式的发展阶段及传统公共行政模式的特征，分析政府审计的特点。

(一)政府管理模式的发展阶段

从传统行政的发展历史来看，政府的管理模式大致经历了统治型、放任型和管制型三种发展模式和阶段，每一阶段的政府模式选择均对应着当时特定的社会历史背景^[2]。

1.统治型政府

统治型政府所对应的时代主要是封建社会，它依赖于传统农业文明和“家天下”的政治制度而存在。无论在西方还是东方，都曾经历过这种政府管理模式。在资本主义社会之前的整个古代社会，由于国家权力高度集中于君主一人身上，国家的行政职能难以独立地发挥作用，因此，整个社会公共事务的管理模式主要表现为国家管理而不是政府管理。这一管理模式的主要理念可以概括为三点:第一是家国观念，即家国同构，君主就是国家，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。第二是家长观念，即统治者、管理者就是天下国人理所当然的“父母”、“监护人”，被管理者则是理所当然的“子民”。第三是圣人观念，即统治者万能，先知先觉，是上帝派来管理黎民百姓的，被统治者理所当然要尊崇并听从统治者，倡导“忠君”思想。统治型政府的主要特征是:管理权力的来源是家族世袭或者通过暴力获取，一家或者一个家族统治一个国家是其典型状态，因此政府的权力没有广大民众共同认可的基础。政府管理权力的属性为完全私有化，既然是家族权力，自然也就是私权力。政治与行政高度一体化，行政成为政治的附庸，成为家长权力的扩展和延伸。管理权力的配置是高度集中与专权。政府管理和社会管理的主要目的是维持家长地位的稳固以及家族权力和家族利益的延续，而不是为了增进全社会公共利益。统治阶级与被统治阶级的关系是以利益为核心的根本对立，行政执行具有强制性、随意性和不可预见性等。

2.放任型政府

放任型政府大致始于18世纪资产阶级革命后，止于工业革命初期到工业社会成熟时期，这一政府模式主要存在于工业化初期的西方资本主义国家。由于这一时期西方各国的社会经济都处于自由发展的状态，政府的作用主要体现在消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略等极其有限的领域，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会需求的状态。这一管理模式的理论基础主要是“守夜警察”理论和“法治国家”理论。亚当·斯密于1776年提出政府的职能主要是:保护本国不受外来入侵的威胁，以严正的司法来保护社会成员不受他人欺侮，进行必要的公共设施建设和维持，从而界定了政府的“守夜警察”的角色。而“法治国家”理论主要源于美国于1787年制定与实施的第一部成文宪法和此后的一系列宪法修正案，这套宪政制度规定了人民权利的至上性和政府权力的有限性;规定了人民主权原则和政府限权原则;确立了法治政府原则和代议制政治体制;逐步确立了权力制衡的体制以及文官制度等。在此理论基础之上，这一管理模式的主要理念认为:只要遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地到达一种均衡状态，就可以实现“充分就业”，“管得最少的政府即是好政府”。放任型政府的主要特征是:政府管理权力来源于民主意愿与选举程序，从而确立了政府管理的公共属性;管理权力的配置中以“赢者统吃”和“政党分肥”为主;政治与行政仍然没有真正的职能划分，二者关系模糊不清，导致政府管理不能相对独立与稳定持久地运行;政府管理的目的是追求国民财富和国家力量的同步增长;政府角色是“守夜警察”，其职能比较单一;管理者与被管理者的关系是利益一致与平等交换关系;行政过程的特征是依法行政;政府行为成为可以预见和较为规范化的实践活动。

3.管制型政府

管制型政府起止于工业社会成熟时期到后工业社会时期，这种政府管理模式主要存在于西方发达国家。1929—1933年的资本主义经济危机直接导致了凯恩斯国家干预理论的兴起和福利国家的出现，政府公共管理职能的范围扩大到了人类生活的各个方面。管制型政府模式主要以凯恩斯的国家干预理论为基础，这一理论认为:导致周期性经济危机的根本原因是投资需求和消费需求的不足，而仅靠市场自发调节无法自动扩大这种需求，政府应该发现经济体系中的几个关键参数，对此加以控制或管理，以国家干预促进经济增长。管制型政府模式主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。这一政府管理模式的主要特征是:政府管理权力的属性是公共权力以及由此决定的公共行政性质;行政组织的特征是规范的、金字塔形的、层级节制的官僚制体系;政治与行政的关系是政治与行政二元化，政务官员与事务官员区分开来的文官制度已基本形成;政府行政的目的是将公共利益假定为政府组织和个人的唯一追求;政府组织内行政关系的特征，表现为工作人员与组织之间的契约关系，由于管理事务的对象性分化而形成了分工制度和行政人员的专业化;在组织的内部和外部管理中形成了标准化和程序化的组织行为和行政模式;政府的角色被定位为社会管理和公共服务的核心和唯一供给者，官僚行政的职能实际上已经事无巨细、无所不在。这一政府全面干预的管理模式在其经济恢复期确实起到过积极作用，但也直接导致了后来福利国家的失败。

(二)传统公共行政模式的基本特征

对传统公共行政模式^[3]的认知，理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面:

(1)政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法。

(2)政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。

(3)政治与行政能够分离，以确保责任性。

(4)认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚^[4]。

彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面:

(1)政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化;

(2)政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理;

(3)政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障;

(4)制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理;

(5)内部管制，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令;

(6)平等，尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务^[5]。

本书认为，传统公共行政模式具有如下四个基本特征^[6]:

第一，公共事务治理的单一行为主体。该领域的学者认为，所谓政府的“适当”任务，即凡公共事务应当由政府管理，其他社会组织不能承担;反之，政府统管一切社会事务，或应该由政府承担却又不管，均为“不适当”。另一些学者也认为，政府就是“公共服务的总体”。在此观念下，公共行政就是管理公共事务，体现着政府管理国家事务的艺术与科学。可见，由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务，就成为传统公共行政的首要特征。

第二，管制与执行的社会价值趋向。公共行政是为达到既定的政治目的而对人和物的组织与管理。因此，政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的相关事务，则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的理论基础，就是政治——行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员制度。

第三，内部取向的组织效率观。当把公共行政看做是价值中立的执行工具时，如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进，就成为传统公共行政努力的重点。该领域的学者认为，旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。因此，按照效率标准追求最佳的组织原理，就成为公共行政(学)的奋斗方向。他们同时认为，将效率放在至高无上的地位而没有考虑工作的性质，只能导致公共行政学研究的范围太狭窄、太局部化了。正如亨利所言，当公共行政忽视民主价值、公民参与、社会正义等价值时，只能导致“民主社会中的官僚制度，不为统治者服务，而是为被统治者服务”，即“有行政而无公共”。

第四，追求官僚制组织体系的不断完善。当传统公共模式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时，作为技术与理性工具的官僚制很好地胜任了这一使命。官僚制与政治——行政二分法、最佳的组织原则实现了最优的组合和默契，并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。因此，“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发展的”。非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事，就成为传统公共行政模式的金科玉律。

(三)公共行政模式下的政府审计

如上文所述，在传统的政治学和公共行政文献中，凡是涉及对社会强制性权力的合法垄断，所使用的英文词都是Government一词。Government可以译成“政府”或“统治”。无论政府还是统治，都至少有以下几层含义:第一，存在着一整套正式的组织机构即政府，它拥有对同一社会中的其他组织或团体的强制性权力;第二，在对公共事务的管理或处理方面，政府拥有决策权，同时也承担最终的责任;第三，虽然政府可以采用不同的行为方式，但这些行为的实质性效力取决于政府强制力的存在，政府活动的过程就是权力运用的过程。

传统政府审计是在公共行政模式下进行的。政府审计一般作为政府的一个职能部门，其社会职能定位为经济监督，内部实行自上而下的层级管理，直接通过法律或其他命令式的规章制度来施行公共审计计划。然而在规则的通用性不高的情况下，它无法确保对被审计对象处理的公平性和一致性，更难做到秉公运用财经法规。政府审计组织内部按经济行业来划分职能处(科)室，这些处(科)室一旦设置，一般被永久性承袭下来，或具有相当的稳定性。其任(聘)用的审计专业技术人员，作为公务员可以获得一定的收入以保障其职业的安全稳定，不管是领导还是一般的工作人员，内部基本上没有竞争机制可言，因为他们都被终身任(聘)用。当然也不存在随政府审计工作量要求来增加或裁减工作人员，除非有违法行为被查处，审计人员的工作业绩也无法清楚地测量出来，做多做少、做好做坏一个样。这种体制使得政府审计部门领导和工作人员不易发挥其专长和创新精神，抑制了创造力的发挥，在工作过程中产生很多问题。

在公共行政模式下，政府统治者更为关注其资产的安全性，关注公共资源的使用是否遵循立法程序。政府审计侧重于对受托方提供财务报表的完整性和准确性进行鉴证，间或涉及评价受托方对法律法规的遵循性。此阶段的政府审计为财务审计，即审计人员依据有关法律、法规和协议对被审单位的年度账目(财务报表)进行审计。

以英国为例，早期政府审计的工作重点，是对国库收支和支出账目进行监督。国库审计长负责国库公款的监督，未经国库审计长同意，财政部不得从国库支付公款，审计人员还要对国库领款人员的支出事项和账目进行监督。为提升审计监督的独立性，英国议会于1866年通过了《国库和审计部法案》(Exchequer and Audit Department Act)，该法案规定，政府的一切收支，应由代表议会、独立于政府的主计审计长实施审查，重点是监督国库和检查经费账目，其中主计工作主要监督国库发放既定费和岁定费程序是否准确，审计检查各部门提供报表的准确性和完整性。法案规定，主计审计长有权随时查阅会计部门的账簿和其他文件，可以要求有关部门定期或不定期地向他报送会计账簿，各部门在报送拨款年账时，应附上该年账的资产负债表，以说明在拨款结账时，该部门总账借贷双方的余额，以便主计审计长审核拨款年账的余额。在后来的修订中，该法进一步规定，主计审计长应检查政府拨款和赠款的使用是否符合议会的要求;支款程序是否符合授权权限;政府部门及其下级机构的商业、生产活动是否真实准确等。各部门收入账目和物品账目必须由主计审计长审查后呈报议会，各部门经营的造船业、制造业和工商业编制的收支决算报表，连同资产负债表和费用表，也必须报经主计审计长审核。

1921年美国《预算和会计法案》将审计总署的职能定位为“独立于执行部门复核、控制和审计政府账务，报告整个联邦政府的运行”，政府审计早期的目标是保证严格遵循法律、政府部门员工诚实性，以及遵守审计总署制定的会计格式和程序。法案规定，审计长有权调查所有与公共资源的收入、支出和运用有关的事务，并分别向总统和议会递交审计报告，提出立法建议;审计长有义务向国会报告任何联邦部门或政府机构的违法开支和签订合同的情况;审计长还应就各部门和机构对账目和债权进行检查的适当性，以及各部门对财务人员的机构账目进行调查的适当性，向国会提交报告。第一任审计长约翰·迈卡尔(1921—1936年)在任期间，审计总署的工作重点是集中的票据审计、对各项支出细目的详细审计，对公共资源使用合法性的判断。

加拿大审计长公署根据《审计长法》规定的审计职责，对加拿大政府和政府部门的财政财务收支进行审计，同时还要对《财政管理法》中所列政府财务报表和财政部长提交的其他财政报表进行审计，并对其公正性表示意见。加拿大审计长公署实施的财政收支审计的内容包括:审计财政收支记录的信息是否真实、保管是否妥当，或公共款项是否充分说明用途，或是否按法律规定缴入统一收入基金;审计财政收支所采用的规定和程序能否维护和控制公共财产，能否对财政收入的估价、收集和分配进行有效的检查，能否确保按规定的标准进行支出;审计是否按议会拨款的目的支付款项和是否考虑拨款的经济性和效率性;审计是否建立起切实可行的程序来保证财政预算的执行结果。