国外养老保险制度改革的基本取向

一、国外养老保险制度改革的基本取向

(一)关于养老保险现收现付制和基金积累制的争论

关于养老保险的经济理论，大致可以分为政治经济学派和新古典学派。^[1]

政治经济学派的代表人物有卡迈隆(1978)、韦斯(1979)、威廉姆森和潘培等，代表观点有社会民主论、新马克思主义、工业主义论、新多元主义论、国家中心论和“反商品化论”等。政治经济学派倾向于从社会公正的角度分析养老保险制度，把养老看作是公民的社会权利，强调政府在养老保障中的责任，反对养老保险私有化和市场化改革取向，并认为强调个人责任的个人账户制和与此相应的基金积累制有三个缺点:当收入增长不稳定时，基金也会不稳定;从现收现付制向基金积累制转轨会减少正处于转轨时期一代人的福利;即使采取基金积累制，也不足以提高国民储蓄。在政策方面，政治经济学派认为养老保险制度可以在现收现付制的框架内部调整，不同意以基金积累制部分或者全部取代现收现付制，反对养老基金的私人管理。体现政治经济学派观点的代表机构是国际劳工组织。

新古典学派注重从效率的角度研究养老保险制度，其理论基础源于弗里德曼、莫迪里亚尼、阿莱、萨缪尔森和戴蒙德的持久收入假说、生命周期理论和交叠世代模型。新古典学派认为个人追求的是一生的消费和储蓄的稳定，任何一个理性的个人都会把自己的毕生收入在其生命周期的消费支出中进行最优配置，把储蓄看成是为他们年老时消费做准备的结果。基于此，新古典经济学派认为养老保险制度应该建立在个人账户制以及基金积累制基础上。在新古典学派理论的影响下，许多国家纷纷开始改革现收现付制，建立追求个人长期平衡的个人账户基金，以便减轻国家的财政负担。

可见，建立个人账户、削减公共税收，采取基金积累、尝试私人管理，扩大市场竞争、提高养老保险制度对资本积累和经济增长的支持，是新古典学派的主要思想以及养老保险私有化和市场化改革的理论依据。

(二)关于养老基金的投资管理模式的争论

从国际经验看，养老基金的投资管理模式有两种，即公共管理模式和私人管理模式。公共管理模式是指由政府的专门机构对政府发起和设立的公共养老基金统一管理的模式，其特点是便于统一政策、统一制度和统一管理。新加坡的中央公积金制度就是这一模式的代表。私人管理模式是指由多个非政府机构竞争管理私人养老基金的模式，其特点是竞争性强、机制灵活、运营效率高。智利养老基金管理制度就是这一模式的代表。国外学者的实证研究显示，投资管理模式的不同会带来养老基金投资绩效的差异。Romano(1993，1995)发现私人养老基金的投资绩效优于政府管理的公共养老基金，政府管理的公共养老基金在进行投资决策时，往往更注重政治利益导向，而不重视投资风险。Amir和Benartzi(1998)、Clark(2000)的研究都发现，公共养老基金的投资保守，在股票投资、国际投资方面的比例显著低于私人养老基金。智利是世界上第一个实行完全基金积累的个人账户制的国家，Edwards(1998，2000)对智利经验的总结为，智利由私营的养老金公司运作个人账户基金的管理方式是成功的，并认为智利的养老保险制度改革在增加就业、减轻企业负担等方面发挥了很大的作用。Barr和Packard(2002)也对智利养老基金管理模式给予了高度评价。当然，也有学者有不同的研究结果。例如David Hess(2003)研究就认为公共养老基金没有被滥用，经验研究也未能支持公共管理模式对养老基金的投资绩效有负面影响。在实证研究的同时，国外学者也从理论研究的角度分析养老基金的投资管理制度。Holmstorom(1971)研究了养老基金受托人、投资管理人与托管人之间的委托代理关系，认为这种委托代理的制度安排可以使三者之间形成一种既相互合作又相互制衡、相互监督的关系，有效地限制作为代理人的受托人和投资管理人因信息优势而损害委托人利益的败德行为，从而提高养老基金投资运营的安全性。Orszag和Stiglitz(1999)经过研究认为，由专业的投资管理机构对养老基金进行投资运营，可能会带来较高的投资回报率。

伴随对养老基金投资管理模式研究的深入，国外学者也开始研究养老基金投资与资本市场的关系。Feldstein和Samwick(1999)对美国社保基金研究显示，如果从美国社会保障税中拿出一部分记入个人账户并把一定比例的养老基金投入资本市场，就能够逐步弥补社保基金赤字。但是，Geanakoplos、Mitchell和Zeldes(1998)却认为，投资于股市的私人管理的个人账户基金未必能够带来比现收现付更高的回报，主要原因是私营的个人账户基金忽视了原先缴纳社会保障税时对于纳税人的承诺，并低估了投资股票市场的风险。如果养老基金投资股票市场，有可能会为后代带来较高的回报率，但是却是以降低当期劳动者的回报率为代价的。Black(1992)认为20世纪70年代以来资本市场上各类创新品种的出现和成功，在很大程度上要归功于养老基金的投资。Vittas(1998，1999，2000)认为养老基金是资本市场创新的重要动力，有利于公司治理结构的完善。Walker(2002)认为养老基金从增加储蓄、减少企业融资成本、推动金融市场一体化、减少交易成本、降低证券价格的波动性、增加证券市场流动性、优化金融体系结构等方面促进了资本市场发展。Davis(2003)从养老基金影响资本市场结构、资产组合、投资绩效等方面入手，就养老基金与资本市场发展的关系进行了探讨。Brinsonetal(1986，1991)研究得出，养老基金在资本市场的资产组合能在90%以上的程度上反映资产回报率。Romano(1993)发现养老基金业绩与资产组合也是正相关。Useem和Mitchell(2000)实证检验显示资产组合对养老基金投资绩效的影响是正面的。

因此，国外改革经验显示，养老基金私人管理模式的投资绩效总体上优于公共管理模式。同时，养老基金投资于资本市场，一方面可以促进资本市场的规范化和市场创新，另一方面，其自身也可以通过资产组合提高投资绩效。但是，笔者认为，养老基金投资管理制度的构建是一项非常复杂的任务，与养老保险制度运作模式、金融体系结构、资本市场现状、经济发展阶段等许多方面存在密切的关系。因此，在参考国外养老基金投资管理模式的基础上，必须根据我国的情况做出合理的选择和调整。