建立科学有效的彩票管理体制

二、建立科学有效的彩票管理体制

科学有效的管理体制，是影响体育彩票发展的重要因素。国家体育总局局长袁伟民在2001年全国体育彩票工作会议上曾经指出：我国体育彩票事业要想持续发展，必须在管理体制和运作机制上积极地进行改革。

目前在我国，彩票发行机构是两家并存的局面，如果单单从产业组织理论的意义上看，因为有竞争就可能比一家机构完全垄断彩票发行更有市场绩效。其原因是双方垄断把竞争引入市场中，会降低生产成本，改进质量和技术，进一步完善服务功能，从而使消费者在双方竞争下由于产品价格下调或质量上升，以及服务的改善带来消费的好处。但事实上，由于彩票发行并不是一般意义上的产业，硬性套用产业组织理论是不妥当的。如果脱离了政府垄断而搞多头市场竞争，不仅败坏了彩票的声誉，而且也将彻底使彩票业失去生存的根基。这其中的问题既有增加政府监督成本的问题，又有可能带来腐败和资源浪费。从世界许多国家发展彩票的历史经验看，发行机构的独家垄断性是国际上最常用的一种市场结构形式。只是授权的部门各国略有差异，但其实质均是以独家垄断为前提的，由政府授权的独家发行彩票，但彩票的玩法或种类可以有多种多样。

同时我国彩票业这种分散的仿垂直管理系统也已经显示了它的先天不足，如体育彩票组织机构为：国家体彩中心—省体彩中心—市体彩中心。市体彩中心与省体彩中心这一环隶属关系不强，市体彩中心属于市体育局，省体彩中心属于省体育局，这种松散的结构，无形中给彩票管理工作增加了压力，不能灵活机动应对彩票市场反应。基础决定上层建筑，市体彩中心是体育彩票面对彩民的直接窗口，迫切需要采用一种全新的管理方式向企业化转变。根据以上讨论，我们可以对我国彩票管理体制做如下设计。

（一）成立国家彩票管理局或类似中国证监会和中国保监会以及行业协会这样的机构，实施对中国彩票业的统一监管

成立上述机构，具体来说，应包含三种方案，第一种方案是设立直属于国务院的彩票管理局或彩票管理办公室，这种方案符合世界上一些国家的做法，使募集到的资金没有部门化的倾向，可以由国家统筹安排，适当分配使用，但容易淡化彩票特有的社会形象，容易让人产生这仅仅是一种“筹钱”的普通机构。第二种方案是成立类似中国证监会和保监会这样的组织机构，这样的机构应该具备以下条件：一是超权威性。对全国的彩票进行统一发行、统一印制、统一管理、统一销售渠道、统一使用分配、统一监督，以最大限度地利用现有彩票发行网络体系达到规模经济性。二是它由国家来管理，由舆论来监督。确保其经营目标和经营成果体现出最高程度的公益性，避免发行管理费用的结余被非政府的利益集团所获取，从而动摇人们对彩票公正性、公益性的信念。三是它必须与政府部门完全脱钩，彻底实现政企分开，避免“一套机构，两块牌子”。行政机构进行管理，企业公司来具体运作，这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。四是对于彩票资金的筹集与使用，要打破部门界限，实行统一管理。这种方案兼顾了彩票业长远发展的需要，不必再另行成立跨部门的委员会，其立足点是将彩票业做大，证监会和保监会的成功经验可以借鉴，有助于在各部委办中协调，且不涉及其他部委办的矛盾，这是目前最可行的方案。但是，目前彩票业与金融业、保险业的市场份额和国民经济中所占的分量还有相当大的距离，有没有决心把博彩业做大，这是设置这个机构决策的前提。第三种方案是成立中国彩票行业协会，这种设置的前提是必须授权这个机构有相应的特殊权利和责任，只有这样，才有可能担负起主管的使命，否则仅是一般意义上的行业协会，难以发挥大的作用，更难以完成设定的目标。无论采取哪种机构的监管方案，都要从彩票业自身的特殊性考虑，必须实行独家垄断经营和政府管制。

（二）构建高度垄断的国有独资彩票总公司或彩票集团公司

发行中国体育彩票是为了给体育事业集资，这是一种政府行为，但为达到这一目的，必须借助于市场手段。作为特殊商品、特殊市场，彩票也要受到市场法则和市场经济的影响。因此，彩票的发行销售应按照市场固有的方式来运作。市场的运作是应该由商品经济活动的主体——企业来完成的，所以，经营彩票的机构应该是企业，但是，经营彩票的企业不能是一般的企业，而是一种在政府严格管理下的、高度垄断的、能够帮助彩票市场实行自控和他控的企业。这种企业的体制在目前中国的条件下，只能是国有独资公司，而且是一种较严格意义上的国有独资公司。

所谓国有独资公司，按我国公司法规定，是指国家授权投资的机构或国家授权投资的部门单独投资设立的有限责任公司。这是一种特殊的企业组织形式，适合于某些独特的行业，这些独特的行业包括那些生产经营不直接以盈利为目的，而以社会效益为主，兼顾经济效益的行业，毫无疑问，彩票正属于这一行业。

彩票市场的政策性和公益性决定了我国彩票机构的体制改革可能要向着这个方面迈进。国有独资公司便于垄断，国有独资公司本身便是一种垄断。这个垄断是双方面的：一方面是国家对彩票的垄断，国家垄断专营或委托某机构、某部门垄断专营彩票；另一方面，国家对经营彩票的企业实行垄断，在资本上，是国有独资，不允许社会上其他成分的资本介入，在组织上，国有独资的董事委派制便于对企业进行严格管理。我们对我国彩票总公司或集团公司可采取如下形式的设计：将原有各省、市、自治区下属彩票发行机构一起并入总公司名下，采取类似人民银行跨地域分行的形式组建跨地域的下属公司，由分公司具体操作彩票发行工作，但不是每个省都要组建分公司。在现有彩票品种基础上，可进一步挖掘潜力，统筹规划市场，发行品种更多的彩票，并将现代化技术引入彩票业。同时，鉴于上述两个机构的实情，新的机构要充分利用现有人力、物力，但市场规模、市场规划、技术投入等均要由新的中国彩票总公司或中国彩票集团公司统筹安排部署，以避免浪费资源，至于彩票种类可以根据发展需要采取多样化，但筹集到的资金一定不能有部门化倾向，需要根据国家的统一安排，做出适当的分配。

（三）对彩票的发行类型不再加以限制

我国彩票的类型近些年来已有很大的改观，从传统型、即开型到现在的乐透型和足球彩票。从前我们不允许发行乐透型彩票，认为乐透型或主动型彩票就是赌博，这种看法无论在理论上和实践上，都是没有根据的。我们应该加快发展步伐，进一步放开彩票的发行种类。如风行世界的六合彩、电视彩票、赛马彩票、宾戈彩票、凯诺彩票、多种多样的即开型彩票以及竞猜足球之外其他体育比赛的彩票我们都是空白。而且彩票的额度应该有意识地加快放开，取消额度管理并不会导致销售量无限制膨胀，因为市场潜力并不是无限的。销售量的增加也不会影响到金融秩序的稳定，因为彩票本身并不是一种金融行为。彩票头奖金额过高导致社会负面影响的问题，并不难解决，一方面随着彩票业的发展，社会承受能力将逐步增强，另一方面在彩票规则中还可以视情况对最高奖封顶。