农村扶贫计划的提出和实施

第八章　中印两国农村发展的战略
重点——扶贫计划

贫困和失业是广大第三世界各国人民面临的一项严重挑战。据华盛顿世界观察研究所的调查，世界处于贫困状态的人口已从80年代初的10亿增加到1989年的12亿。贫困人口占世界总人口的比重从1980年的22.3%上升到1989年的23.4%。贫困人口增长最快的是非洲以及亚洲的部分地区。^[1]与这一总趋势相反，第三世界中人口最多的两个国家中国和印度，在80年代的扶贫工作中却取得了可观的成就，贫困人口在两国总人口中所占的比重均有不同程度的下降。

由于历史、社会传统和政治经济等多方面的原因，中印两国都存在着相当严重的城乡差别，贫困人口主要分布在落后的农村地区。在印度一些城市中，也可见到相当数量的贫民。但这实际上是农村贫困向城市延伸的一种现象。本章主要讨论中印两国农村扶贫工作的政策和实践以及两国在这方面所取得的成就和经验。

第一节　农村扶贫计划的提出和实施

中印两国取得解放和独立后，都十分重视农村发展，但专门就扶贫工作提出计划则要晚得多。印度于60年代末开始实施扶贫计划，并正式提出“消除贫困”的口号。中国于80年代初才把扶贫计划作为农村发展的一个重点。目前，农村扶贫计划已成为两国发展国民经济的一项长期战略。1987年2月，中国副总理田纪云在一次扶贫工作会议上指出：“贫困地区的发展问题在我国经济和社会发展进程中，是一个需要特别重视的重大经济问题和社会问题。”^[2]印度前总理拉吉夫·甘地在《第七个五年计划（1985～1990）》序言中也写道：“减轻贫困是我们战略的一个重要组成部分。它在第七个五年计划中将得到扩展和加强。”^[3]下面介绍两国扶贫计划的提出和实施的过程。

一、中国农村扶贫

新中国在成立初期胜利地完成了土地改革，接着在1953～1957年间基本实现了农业合作化。这一时期农业生产和农民生活都得到了很大的提高。但是，从1957年开始的“左”的问题“使中国耽误了差不多20年”。1987年5月，邓小平在接见新加坡第一副总理吴作栋谈到这一问题时指出：“中国在这一段时期也有发展，但整个社会处于停滞状态。那段时期，农民年均收入60元，城市职工月均收入60元。在近20年的时间里没有变化，按照国际标准，一直处于贫困线以下。”^[4]1978年，在中国农村体制改革起步前夕，农村中年均收入低于200元（即低于贫困线）的人口高达82.6%，4年后，1982年这个比重仍达到26.8%。^[5]这就是说，在1982年农村总人口8.0387亿中，贫困人口达2.9995亿。这些农村贫困户大多分布在西北、华北、华中、西南和华南14个成片的贫困地区，其中包括内蒙古、河北、陕西、河南、安徽、江西、湖南、云南、贵州和广西等省和自治区。还有一部分贫困户分布在其他省区的小块地区。这些贫困地区有不少属于少数民族聚居区和革命时期的老根据地，它们大多处于远离大中城市的偏远地区，气候高寒，土地贫瘠，自然条件差，农业生产水平十分低下。这些地区一般都是底子薄、资金缺，基本上没有村办工业或乡办工业，交通困难，信息闭塞；文化教育落后，人才奇缺。这些农村贫困户中有相当一部分还没有解决温饱问题，他们在贫困户中又属于下层。如在全国最贫困的地区甘肃中部和宁夏西部，1983年有将近1000万人人均收入不到100元。1984年，人均收入低于120元的贫困户在广西有1350万人，占总人口的35%；在青海有100万人，占总人口的25%；在贵州有700万人，占总人口的25%。这些最贫困户比较普遍的情况是口粮不足，缺衣少穿，住房困难，有些户连人畜饮水也有困难。进入80年代以来，发达地区工农业生产发展速度加快，贫困地区与发达地区的差别进一步扩大。党中央和国务院为了加速贫困地区的开发，从1982年以来制定了一系列扶持和开发贫困地区的政策，并要求地方各级政府立即采取措施，认真执行。

1982年，国务院成立一个农村扶贫工作的特别小组，负责拟订一项十年扶贫计划，并设立一项20亿元的特别开发基金。这项计划提出的措施包括：在西北干旱地区推行大规模的种树种草，治沙固沙，修建蓄水工程，改进生态环境；发展小工业以及向土壤肥沃的地区移民开发等。^[6]1984 年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求地方各级政府立即采取切实可行的措施，扶持贫困地区的经济建设。为此，中共中央、国务院还划定了14片需要重点扶持的地区。1985年初，国务院又作出决定，国家在3年内从库存中拨出粮食500万吨、棉花200万担、棉布5亿米（折合人民币28亿元），在贫困地区实行“以工代赈”，修筑公路和改进农田水利设施。^[7]1985年5月，国务院颁布《关于扶持农村贫困户》的八条规定，其中包括：减免贫困户的农业税和企业税；给予信贷方面的优惠；在农产品收购和禽畜养殖方面给予优惠；对贫困户子女的入学和就业予以优先照顾以及把救灾款用于扶持贫困户发展生产等。^[8]

1986年，中国的农村扶贫工作进入到一个新阶段。该年4月，全国人大六届四次会议在审议第七个五年计划时，提出要将扶持老少边穷地区尽快摆脱贫困落后状态作为一项重要内容，列入“七五”计划。紧接着国务院新成立的贫困地区经济开发领导小组于同年5月召开第一次全体会议。会议提出了开发贫困地区、争取在“七五”期间解决大多数贫困地区人民温饱问题的十点意见，并于6月初下达给各级地方政府。这十点意见的主要内容是：改变一般化的领导方式，实行特殊的政策和措施，重点解决集中连片的最贫困地区的问题。坚持因地制宜的原则，实事求是地确定贫困地区经济发展方针。加强智力开发，引进科学技术，提高贫困地区劳动者的素质，发挥科技治穷的巨大作用。积极兴办乡镇工业，发展农副产品加工。改善交通运输，活跃商品经济。积极发展贫困地区与发达地区的横向经济联系。改革国家扶助贫困地区资金的使用方式，有些地区可先将单纯用于救济的资金改为以工代赈，按项目使用，然后逐步做到有偿使用，循环投资。同时注意引进和利用外资。

1986年以来，中央和地方各级政府在上述方针指导下做了大量工作。国家用于扶持、开发贫困地区的资金每年达到30亿～40亿元。另外还发放各种扶贫专项贷款10多亿元（详见表8-4），并在税收等方面给予特殊照顾。1986年以后，各地政府纷纷摘下“扶贫办公室”的旧牌，取而代之的是一块“经济开发办公室”的新牌。这一变化正好说明了中国扶贫工作方针的重大转变。1986年12月，国家计委、国务院贫困地区经济开发领导小组召开工交、财贸、农林等有关部门会议，部署编制2000年贫困地区经济规划。这一重大决定表明，国家已把扶贫工作作为一项长期的战略性的工作，纳入全国的科技、经济、社会发展计划，以便有计划、有步骤地进行扶贫、脱贫工作。扶贫工作受到了各级政府的高度重视。国家领导人万里、田纪云等亲赴贫困地区进行考察和指导工作。各省和各自治区也派出大批干部和科技人员到贫困地区开展扶贫工作。

1986年4月，广西壮族自治区对贫困地区采取进一步减免税和重点扶持的措施，决定在5年内帮助48个贫困县脱贫，并具体规定凡属处于温饱线以下的农户和乡村，一概免征农业税，不下达粮油派购任务，对这些县内重点扶持的211个乡的乡镇企业继续免征所得税。“七五”期间，力争在这些贫困县安排一些能够充分利用当地资源的骨干项目，同时重点发展农副土特产品加工业、采矿业和建材业，相应发展小水电、运输业和第三产业。^[9]

1986年贵州省对处于贫困线以下的24个少数民族聚居的县采取一系列扶贫措施，其中包括：拨给扶贫资金平均每县512万元，调派3600名干部深入少数民族地区帮助工作，组织万名科技扶贫团到各贫困县开展科技咨询服务，计划在一年内短期培训农村技术人才100万人以上；此外并减免农业税和提供优惠贷款。^[10]

在宁夏南部和甘肃中部的“三西”地区（西海固、定西、河西），80年代初期广大干部群众坚决贯彻“种草种树，发展畜牧，改造山河，治穷致富”的方针，退耕还草和退耕还林。政府为此每年约拨款2亿元，作为财政补贴。从1982～1986年种草种树1718万亩，甘肃中部地区21%的水土流失面积初步得到控制，宁夏西海固地区森林覆盖率从2.5%上升到6.8%，水土流失综合治理面积新增2800多平方公里。与此同时，甘肃中部还修建了6座大型水利工程，可灌溉耕地18.4万公顷，并为最干旱地区的48万居民提供人畜饮水。由于生态环境得到改进，“三西”地区农业连年丰收，畜牧业得到较大发展，以农畜产品加工为主的乡镇企业发展很快。^[11]

其他地区也根据当地情况，制定各种扶贫措施。首先应该提到的是大别山老区的科技扶贫。大别山老区地跨鄂豫皖三省。1986年，由国家科委统筹，鄂豫皖三省政府组织力量，几千科技人员浩浩荡荡进山，带领农民改造传统农业，开拓新的生产领域，通过推广适用的先进科技成果，促进了生产力的迅速提高。据统计，从1986～1989年，鄂豫皖三省大别山区18个贫困县工农业总产值年增长率分别为77.6%、35.6%和48%。这18个县不得温饱的贫困户人口已从1986年的492.5万人减少到48万人。^[12]又如河北太行山区1980年有三分之一的社队人均收入只有50元左右，1981年后该区在一批农业科技专家的培训下造就了大批乡土科技人才，实施开发研究项目，对各种干鲜果品和家禽、家畜进行品种改良，仅在1981～1986年间就增产果品5.8亿斤，家禽、家畜5700万只，用710万元的投资取得了2.7亿元的增产效益，投资增产效益达38倍。^[13]再如，江西省南部的赣州地区利用当地丰富的有色金属矿产资源，制定《全区有色金属矿山管理办法》，鼓励贫困县的乡镇企业和农民采取各种形式办矿，1985年已有10万农民上山采矿，不少贫困县已开始摆脱贫穷落后面貌。其中大余县1985年群众办矿产值已达1100万元，占全县工业产值的37%。^[14]

在“七五”计划前3年扶贫工作取得重大进展的基础上，国务院贫困地区经济开发领导小组协调中央农业、商业、财政、轻工各部和农业银行等单位，于1989年初实施一项“温饱工程”，责成各级农技推广部门组织实施。这项工程在四川、湖北、湖南、云南、贵州、山西、甘肃、陕西、宁夏等16个省区的贫困地区，采取资金、技术、地膜、化肥、良种综合输入的办法，大力推广杂交玉米地膜覆盖栽培技术，据实施这项工程的335个贫困县的不完全统计，447万亩采用新技术栽培的玉米平均单产提高161.8公斤，共增产玉米7.2亿公斤，仅这一项科技扶贫的办法就使全国553万农民当年解决了温饱问题。^[15]

二、印度农村扶贫

印度从独立到60年代中期，一直注重基础设施、重工业和基本工业的发展，在农村发展方面虽然实行过乡村发展计划、农业精耕县和农业精耕地区计划，但这些计划只注意一般的农村发展和农业生产，没有注意解决土地问题，而且往往把增产寄希望于农村富裕阶层，因此农村发展的成果只为少数富裕阶层所得，广大农民、特别是贱民、部落民长期处于贫困之中。在一些经济落后地区，农村贫困的状况更为严重。当时，国大党政府和社会上对这一问题没有引起足够的重视。进入60年代以后，印度国内就经济增长与社会公正的矛盾开展了一场激烈的讨论，贫困问题特别是农村贫困问题首先得到了社会各界的关注。1969年3月发表的印度第四个五年计划草案提出，经济计划的基本目标应该是尽快提高人民生活水平，而且应该着重提高那些处于社会底层的无权利的穷人的生活水平。在1971年国会中期选举中，英·甘地的国大党（执政派）把“消除贫困”（Garibi Hatao）作为自己的竞选口号并取得了大胜。从此，消除贫困便成了印度政界和学术界所普遍关心的问题。

关于贫困线的划法印度官方和学术界有各种不同的标准。这里仅根据印度政府关于最低生活标准（贫困线）的规定，即：农村居民每人每天摄取热量2400大卡，城市居民每人每天摄取热量2100大卡。如按印度第七个五年计划的基期（1984～1985年度）价格计算，要维持这种最低生活标准的农村家庭每年需要消费开支6400卢比，城市家庭每年需要消费开支7700卢比。凡农村家庭年收入低于6400卢比，城市家庭年收入低于7300卢比者即可划为低于贫困线。据估计，印度农村中低于贫困线的人口在总人口中所占的比重1956～1957年曾高达54%，1961～1962年降为39%，1966～1967年和1967～1968年回升至56.5%，70年代初大约在46%左右。印度城市中低于贫困线的人口在总人口中所占的比重1960～1961年为40%，1967～1968年曾达到47%的高峰。据印度官方发表的资料，80年代以来印度处于贫困线以下的人口及其在总人口中所占的比重见表8-1。

表8-1　印度贫困线以下的人口

说明：^[16]根据第32次全国抽样调查：关于1977～1978年度的消费开支分配。②③1985年11月28日印度计划部国务部长潘贾在国会联邦院中的答问。④根据第38次全国抽样调查：关于消费开支分配（初步数字）。
资料来源：印度政府计划委员会：《第七个五年计划1985～1990》，第1卷，第33页；《经济时报》，1985年11月29日。

印度城市贫民大多来自农村。正如印度B.S.明哈教授所指出的，“城市贫困的很大一部分属于农村贫困的延伸”。①印度农村贫困主要是由土地分配不合理和严重的失业所造成的，这两者又互相联系。印度农村中无地和少地的农民大约占农村人口的四分之三。而据印度第七个五年计划估计，1985年初印度农村失业人数达到1423万。^[17]在印度各邦中，贫困线以下居民在总人口中所占比重最高的要算奥里萨邦，达到66.4%，其次是中央邦和比哈尔邦，各占57.73%和57.49%，再次是西孟加拉邦和泰米尔纳杜邦，各占52.24%和52.12%。^[18]

进入70年代以来，印度政府针对严重的农村贫困问题，实施了一系列扶贫计划。印度第七个五年计划（1985～1990）更是明确提出：“总之，第七个五年计划的发展战略是为了对贫困、失业和地区间发展不平衡等问题发起直接的进攻。”^[19]总起来说，印度的扶贫工作经过了两个阶段。第一个阶段从70年代初到80年代初，第二个阶段从80年代初到1989年11月拉·甘地政府下台。现正进入到一个新的阶段。

在第一个阶段，印度政府根据全印农村信贷评估委员会1969年提出的一项建议，于1970～1971年度开始实施小农发展计划和边际农及农业劳工发展计划。这两项计划规定对一部分贫穷的小农以及边际农和农业劳工提供生产资料、安排水利设施、给予信贷优惠以及提供就业机会等。70年代中期又实施了“以工代赈计划”（全国农村就业计划）、“干旱地区发展计划”、“灌溉流域计划”和“沙漠开发计划”等。1978～1979年度“农村综合发展计划”开始实行。所有这些计划的主要目标都是为了农村扶贫。到70年代末，印度全国5004个发展区中，有3925个已经实施了这种或那种农村扶贫计划。^[20]印度政府为这些农村扶贫计划拨出了巨额资金。表8-2说明80年代初印度各种农村发展计划的实际开支和受到扶助农户的情况。

但是，第一阶段的扶贫工作收效不大。正如纳西姆·A.扎提所指出的，这些早期的农村发展计划之所以没有成功，其原因并不是由于缺乏资金，而是因为对于农村贫困的开发缺乏明确的计划方法，没有把开发这些地区及其资源看做一种内在的（自助）过程。^[21]这些计划的资金提供单位和管理体系各不相同，不能彼此配合。有的地区出现重叠现象，有的地区则完全被忽视。事实上，在整个70年代，印度处于贫困线以下的人口有增长的趋势，1979～1980年度这部分人在全国总人口中所占的比重达到了52%的高峰。

表8-2　印度主要农村发展计划

说明：①单位：粮食万公吨。②单位：创造就业机会万人/日
资料来源：印度农业部：《印度农业简览》，第19版，第104～107页。

扶贫工作的第二阶段是在国大党（英迪拉派）重新执政开始的。1980 年4月开始执行的第六个五年计划重新调整了各种农村扶贫计划，把提前推广农村综合发展计划作为主要的扶贫措施，另一项辅助性的扶贫措施是全国农村就业计划。农村综合发展计划的执行始于1978～1979年，其目标是减轻农村地区的失业问题，对农村贫困户提供资产（生产手段）和农业投入，使他们永远脱离贫困。1978～1979年有2300个发展区实施了这项计划，规定此后每年扩大300个发展区，原定到1988年可遍及全国。全国农村就业计划是在原来的“以工代赈”计划的基础上组织起来的，其宗旨是在农闲季节为贫苦农民创造临时性的就业机会，增加他们的收入。

调整后的农村综合发展计划于1980年10月2日在全国5011个发展区同时执行，这比原定计划差不多提前了8年。原来的小农发展计划被并入这项计划。一般情况下，印度每个发展区大约有20000户，其中10000～12000户处于贫困线之下。这项计划规定，在第六个五年计划期间（1980～1985），每一个发展区每年扶助600家最底层的贫困户，其中，400户通过农副业，100户通过农村工业，下余100户通过服务业。这样，在这5年内全国5011个发展区可扶助1500万个贫困户或7500万处于贫困线以下的农村贫民。在扶贫资金方面，第六个五年计划规定对农村综合发展计划拨款150亿卢比，由中央和各邦政府平均分摊，每一个发展区均可得到350万卢比的拨款，用以对选定的贫困户进行补贴。补贴的办法是，每一个受到扶助的贫困户在购置生产手段（如奶牛、抽水机等）时，可以得到一定比例的补贴，对于小农这个比例为25%，对于边际农为33%，对于农业劳工和农村工匠为50%。此外，还规定在第六个五年计划期间银行和金融机构对农村综合计划提供300亿卢比的信贷。^[22]实际执行结果表明，第六个五年计划期间农村综合发展计划的总开支达到166.17亿卢比，银行金融系统提供的信贷总额达310.16亿卢比。

印度第七个五年计划把扶贫工作放在十分突出的地位。印度计划委员会副主任曼莫罕·辛格指出：“消除贫困仍然是印度计划关注的中心。这个计划规定要扩大各项扶贫计划的范围。”^[23]第七个五年计划对各项扶贫计划的拨款从第六个五年计划的536.4卢比增加到第七个五年计划的907.4亿卢比。^[24]按计划规定的指标和远景目标，印度处于贫困线以下的人口在总人口中所占的比重将从1984～1985年度的36.9%下降到1989～1990年度的25.8%和1999～2000年度的5%。^[25]

第二节　成就、经验和问题

进入80年代以来，中印两国的扶贫工作取得了不同程度的成就。在中国，由于农业生产大幅度增长和乡镇工业的迅速发展，农民收入一般增长较快，加以各级政府的扶贫工作不断改进和深入，农村贫困地区经济面貌发生了深刻的变化，贫困线以下的农户明显减少。终于使“80年代成为中国历史上消除贫困最为显著的时期”。在印度，近年来农业生产一直保持在较高水平，农村处于贫困线以下的人口也在减少中。但是，由于印度农村贫富两极分化，政府推行的扶贫计划一直受到农村传统种姓社会的消极影响，以及扶贫工作本身存在不少弊病，农村贫困问题仍然相当严重。这些年来，两国在扶贫工作中有一些共同的经验和共同的问题。由于社会政治体制的差异，两国政府所取得的经验和面临的问题也有所不同。

一、农村扶贫工作的成就

关于中印两国在扶贫工作中所取得的成就，由于能得到的有关资料很不一致，因此难以作出精确的比较。总的说来，中国这方面的资料比较完整，能够说明这些年来扶贫工作所取得的显著成就。印度这方面的资料则比较缺乏，官方过去在扶贫工作中所定的指标是否已经完成，也有一些争议。

据中国政府公布的资料，在“七五”计划前3年，即1986～1988年，全国农村人均纯收入在200元以下的贫困户人口已从1.1亿减少到5000万，平均每年减少2000万人。这些贫困户在农村总人口中所占的比重，已从1986年的11.3%下降到5.3%。^[26]1990年3月，国务院贫困地区开发小组在《关于90年代进一步加强扶贫开发工作的请示》中提到，1989年农村贫困户人口已进一步减少到4000万人，这表明贫困户在农村总人口中所占的比重已下降到4%左右。该请示报告写道，“按目前发展的速度，预计今年年底可以基本实现1986年国务院提出的‘七五’期间解决大多数贫困地区人民温饱问题的目标”。^[27]

中国扶贫工作取得显著成就的另一个标志是，贫困地区大幅度缩小。据国家统计局和国务院贫困地区经济开发领导小组于1989年8月8日联合发布的一项公报，在“七五”计划前3年，全国679个贫困县已有609个县人均纯收入超过200元，占全国贫困县总数的89.7%（如按1985年可比价格计算，则为534个县，占全部贫困县的78.6%）。^[28]

印度在扶贫工作中虽然投入了巨额的资金，但所取得的成果似乎并不明显。据印度计划实施部1988～1989年度报告，印度“七五”计划前4年3项主要扶贫计划的实施情况见表8-3。

按每户平均5人计算，农村综合发展计划在“七五”计划前4年共扶助了6700万贫困人口，而据印度储备银行、印度全国农业农村发展银行和农村发展局3家对农村综合发展计划实施情况所作的调查和评估，在该计划扶助的贫困户中，只有12%～13%能够超越贫困线。由此推算，该计划在这4年中仅仅使850万贫困人口超越了贫困线。至于两项农村就业计划所提供的劳动日，由于每天工资只有23卢比，即使一个贫困户能够因此增加就业200个劳动日也难以超越贫困线。可以想见这两项就业计划主要是属于赈济农村赤贫户的性质，很难使贫困户摆脱贫困。据估计，在印度“七五”计划前4年，能够超越贫困线的人口只有1000万左右。而印度“七五”计划原定的扶贫指标是要使农村贫困线以下的人口在农村总人口中所占的比重从37%下降到26%，即在5年内减少贫困人口6200万人。按目前的趋势估计，到“七五”计划期末，印度农村贫困人口占农村总人口的比重仍将高达35%，只是比“七五”计划初下降两个百分点。印度《金融快报》专栏作者N.库夏尔在评论这一点时写道：“反对贫困的这场战斗再一次被证明是西锡弗斯的斗争。”^[29]

表8-3　印度扶贫计划的成就

资料来源：《金融快报》，1989年5月24日。

二、农村扶贫工作的经验

近年来中印两国都把扶贫工作当做农村发展的一个重点，在这项工作中，两国有一些共同的或近似的经验。其中如：

1.强调要形成贫困地区的自我发展能力，打破低水平的自给经济，发展商品经济。首先要使扶持贫困户的措施切实有效，有利于形成贫困户的自我发展能力。近年来两国通过对贫困户提供生产性贷款和补贴，以及通过大规模的以工代赈计划，已经为在农村贫困地区形成自我发展能力以及加强当地农田水利、交通等基础设施起了重大的作用。

2.注重扶持农村最贫困户。在中国，扶贫重点首先是人均纯收入低于100元的温饱问题尚未解决的最贫困地区和最贫困户。扶贫工作分为两步走。第一步是在5年左右（即“七五”计划期间）的时间内解决大多数贫困地区的温饱问题。第二步是使贫困地区彻底摆脱贫困，走向富裕。在印度，根据各项扶贫计划规定，扶持重点应该是最贫困户，即“安妥达亚”（Antyodaya，意即最穷的穷人）。但在实际执行中不能很好得到贯彻。1985 年8月12日，印度前总理拉·甘地在考察了中央邦、奥里萨邦和拉贾斯坦邦贫困的部落民聚居区返回新德里后，在国会人民院中重申：扶贫计划的重点应该是“最穷的穷人”。^[30]

3.发挥农村信贷的作用。在中国，农村信贷在扶贫工作中所起的作用正在不断加强。如在“七五”计划期间，中国农业银行每年发放扶贫专项贴息贷款10亿元和牧区扶贫专项贴息贷款5000万元。中国人民银行每年发放老、少、边、穷开发贷款10亿元和贫困县县办企业贷款4亿元。中国工商银行和中国人民建设银行也各为贫困县县办企业每年贷款2亿元和1亿元。在印度，银行金融系统对农村贫困户提供的信贷在“六五”计划期间达到310亿卢比，几乎比政府拨款多1倍。在“七五”计划前两年，印度银行金融系统对农村贫困户提供的信贷也达到174.5亿卢比，相当于政府对农村贫困户提供的补贴105.45亿卢比的165.49%。^[31]

4.在实行扶贫工作中，干部素质是一个决定性的因素。在这方面，中国具备较为有利的条件。中央和地方各级党委和政府普遍重视这项工作，近年来都派遣大批干部和科技人员去贫困地区培训干部和蹲点工作。全国贫困地区干部培训中心还在沿海经济发达地区、特别是乡镇企业发展较快的地区如苏州、无锡和常州等地举办为期2个月的短期训练班，训练对象是贫困县的领导干部，帮助他们提高经济开发的意识和领导能力。仅在1987年和1988年就为22个省（区）的383个贫困县培训了2036名县级干部和3000多名乡（镇）级干部。^[32]在印度，50年代中期在实行乡村发展计划和建立开发区和村自治机构（村潘查雅特）时，曾经培养了大批区级干部和村级干部。这为扶贫计划准备了干部条件。但是，由于农村综合发展计划在短短几年内推广到全国，干部配备严重不足。而且由于60年代中期以后，乡村发展计划不再实行，村自治机构20多年没有改选，农村干部队伍更不能适应需要。因此在选择贫困户扶持对象时，往往不是最贫户，甚至根本不是贫困户，致使扶贫工作受到很大的影响。

中国在扶贫工作中还有两条值得一提的成功经验。一是由单项资金投入转向智力开发，即依靠科技扶贫。二是由独家扶贫转向全社会扶贫。中国于1985年就提出“脱贫要走科技之路”。各级政府十分重视智力开发和培训当地科技人才。科研机构和大专院校纷纷响应，派出大批专业人员到贫困地区工作。如中国科学院16个研究所派出130多名科技人员奔赴黄淮海平原的23个贫困县建立综合治理和开发技术试验的网络。国家科委于1986年组成贫困地区经济开发工作团到地跨鄂豫皖三省的大别山贫困地区工作，近4年来协助该地区各贫困县举办各种科技培训班620多期，培训人员达8万余人次。智力开发和科技扶贫使大别山18个贫困县除个别县外，都超越了人均收入200元的温饱线，取得了“历史性的进步”。^[33]近年来随着农村扶贫工作的不断深入，大批国家机关、群众团体、民主党派、科研单位、人民解放军等社会各界采取多形式、多渠道地进行扶贫。他们各自发挥本系统的优势，为贫困地区办实事，取得了可观的成就。如地质矿产部发挥本系统十几万科技人员和技术资料库的作用，对296个贫困县进行对口支援。两年来已提供可开发的矿产地481处；打井1563眼，缓解了300多万人口以及牲畜的用水问题。中国有色金属总公司把贫困地区的开发与本身业务发展结合起来，于1987年和1988年在甘肃、云南和广西等省和自治区的贫困地区投资13.37亿元，开办各种矿产项目，估计这些项目投产后年产值将达24.95元，利税9.25亿元，势将成为这些贫困地区经济发展的推动力和财政支柱。^[34]

三、存在的问题

中印两国在扶贫工作中存在着这种或那种问题。其中如所选择的扶贫对象不符合规定、扶贫款项被侵占或挪用可以说是两国共同的问题，但是在程度上差别很大，在中国这类问题属于少数或个别，在印度则比较普遍，因此所造成的后果也有所不同。据中国审计署提供的资料，1987年各级审计机关在对全国近千个县1985～1986年扶贫、支农资金使用情况所作的审计中发现，违反财经纪律的金额达1.78亿元，占审计金额的5.9%，还查出损失浪费金额2200万元，占审计金额的0.7%。^[35]1989年10 月20日《经济日报》记者在一篇题为《山西扶贫资金透视》中揭露，“虽然山西每年都要投放约两亿元的扶贫资金，但有23%的资金收不到效果或被挪用”。在印度，由于扶贫机构往往受到农村高级种姓和上层分子的操纵或影响，因此扶贫资金真正用到贫困户的仅占一小部分。1989年10月13日《商业旗报》在一篇题为《欠思考的民粹主义》的社论中批评政府的扶贫计划，指出：“经验表明，这是消除贫困最无效的方法。首先，这些计划的资金流失太大。连拉吉夫·甘地本人也承认，中央政府开支的每一个卢比中只有15个派司（按1卢比等于100个派司）用到真正的扶贫对象身上。”据M.V.瓦尔玛对比哈尔邦农村综合发展计划执行情况所作的调查表明，真正应该受到扶助的贫困户并不知道该计划能够提供的优惠。大批被选定的扶助对象属于本村富裕户而不是贫困户。因为“农村上层分子用各种假名目分散土地和财产，于是宣称他们是贫困户而受到这项计划的扶助”。^[36]

由于中国和印度农村社会结构的不同，因此两国在扶贫工作中面临的问题也不一样。在中国，扶贫工作的问题主要是如何使政策更加符合实际、改进行政管理和提高工作效率。在印度，主要是由于土地问题没有解决，属于贱民和低级种姓的农民在社会经济上处于不平等和无权的地位。他们当中有许多人身无立锥之地，甚至连被扶助的起码条件也不具备。因此，在印度大部分地区，扶贫工作中首先要解决的是农村社会结构——土地关系的变革问题。在这个问题上可以就印度本身举出一个有趣的例子。华盛顿世界观察研究所在对各国扶贫工作做了一番研究后提出一份报告，报告中提出，发展中国家可以向印度喀拉拉邦和西孟加拉邦的“草根”（民众参与）扶贫战略学习，认为喀拉拉邦为群众参与扶贫计划提供了一个模范。关于西孟加拉邦，报告指出，该邦属于落后阶层的农民从邦政府那里分到了一小块不毛之地，种起了树木，然后使他们能够从在外地主手中买进一小块耕地，这既帮助了他们自己，也改善了环境。^[37]事实说明，喀拉拉邦和西孟加拉邦所以在农村扶贫工作中取得了引人注目的成就，主要是这两个邦在印度共产党（马克思主义）领导下实施了有限有度的土地改革，并对这两个邦的村潘查雅特进行了民主改造，使村民群众在扶贫工作中起了积极的作用。

第三节　前　景

在跨入90年代的时刻，中印两国都在制定新的扶贫计划。

中国在80年代的扶贫工作中取得了显著的成就，贫困面大幅度缩小，但进一步的扶贫工作难度却在加大。这是因为，贫困地区温饱问题的解决还不平衡、不稳定，而且所达到的标准（人均纯收入200元以上）很低；贫困地区生活条件很差，落后面貌没有根本改变，全国仍有1300万人和800万头大牲畜饮水有困难；这些地区文盲、半文盲率高达35%。还有，近几年来贫困地区与全国平均发展水平的差距仍在扩大。^[38]特别是现今尚未解决温饱的贫困人口主要集中在自然条件恶劣、社会发育程度较低的少数民族地区、深山区、多灾区和人畜饮水有困难的地区。国务院贫困地区经济开发领导小组在一份关于90年代进一步加强扶贫开发工作的文件中写道：“在今后10年，贫困地区要更好地坚持发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神，进行开发式的生产建设，为改变本地区的贫穷落后面貌努力奋斗。”文件提出了5项具体措施，其中包括：有计划、有重点地安排一些能够开发当地资源，带动区域经济发展的项目。继续增加扶贫资金和物资的投入，“七五”计划期间已有的各项扶贫资金、物资规模不变。制定促进贫困地区发展的区域性特殊政策。继续动员国家机关和社会各界开展扶贫活动。进一步加强对扶贫工作的领导，健全和稳定扶贫机构。^[39]国务院贫困地区经济开发领导小组组长陈俊生谈到今后10年的扶贫工作时强调指出：“‘七五’重点是解决温饱问题，‘八五’、‘九五’要不失时机地转入以脱贫致富为主要目标的经济开发新阶段，要实现这个目标，最终还要靠贫困地区的内在力量，贫困地区要进一步发扬自力更生、艰苦创业的精神。”^[40]

在进入90年代前夕，印度于1989年11月下旬进行了第九届大选。国大党（英）拉·甘地政府为全国阵线维·普·辛格政府所取代。在国大党（英）执政的最后一年，拉·甘地承认在扶贫工作中存在着不少弊病，表示要加以改进。1989年4月28日，当竞选活动正进入高潮之际，拉·甘地在国会人民院提出一项“贾瓦哈（尼赫鲁的名字）就业计划”（Jawahar Rozgar Yojana），用以取代正在实行中的两项全国性农村扶贫计划：全国农村就业计划和农村无地农民就业保证计划。中央政府并表示，此后中央的扶贫资金将越过各邦政府而直接拨给村潘查雅特，声称这是要发挥民选的村潘查雅特体制的作用。这项决定当时就引起了反对党和舆论界的激烈反应，认为这是中央政府侵犯了由宪法规定的邦政府自主权。有的学者还进一步指出：“除了少数邦如西孟加拉和卡纳塔卡外，其他各邦的潘查雅特体制已经破烂不堪。这一体制已经多年没有进行改选，而且即使那些已经改选了的，也由于这些地区半封建性质的社会经济势力的影响，潘查雅特完全被地主、高利贷者和商人所控制。把‘贾瓦哈就业计划’的资金交给这些人手中，决不可能产生预期的效果。”^[41]

全国阵线政府执政后，全面改组了计划委员会，表示要把今后的发展重点转向农村。新的计划委员会在1990年2月底发表的《“八五”计划设想报告》中关于农村发展一节指出，现有各项农村发展计划的缺点可以通过把制定大部分计划的责任以及资金转移给民选的地方机构来解决。这个报告认为，包括卡纳塔卡和西孟加拉在内的一些邦的经验表明，民主的权力下放对于调动农村地区的力量具有很大的潜力。今后中央对各邦有关扶贫计划的拨款将通过邦政府不折不扣地转交给民选的潘查雅特机构。至于那些迄今尚不存在民选的潘查雅特机构的地区，须在不超过一年的时间内通过选举予以建立。^[42]由此可见，印度新政府在防止扶贫资金泄漏方面，基本采取了上届政府的方针，但它做了两点修正和补充，即一是通过邦政府实行扶贫计划的权力下放，二是试图在各邦改选那些不适应需要的潘查雅特体制。

全国阵线政府于1990年3月19日提出它的第一个财政预算，预算规定1990～1991年度，即“八五”计划第一年的计划开支为3932.9亿卢比，比上年度增加14.2%；其中对农村发展的拨款达到311.5亿卢比，比上年度增加41.5%，比总的计划开支增长幅度几乎高出两倍。可见新政府对包括扶贫计划在内的农村发展是足够重视的。

但是，由于印度农村贫困面大，扶贫计划又平均普及全国，在资金投放方面无疑比较分散。虽然印度为农村扶贫提供的拨款和信贷每年在300亿卢比以上（相当于20多亿美元），约比我国高出一倍。但迄今收效不明显。曾经对印度农村扶贫计划做过长期调查研究的学者N．J．库里安在谈到印度主要的扶贫计划（农村综合发展计划）时写道：“既然重新分配现有农村主要财产——土地——的范围极其有限，那么对穷人提供新创造的资产的想法是值得欢迎的。问题是在现今发展水平上对所有地区实行这样的计划是否可行。问题的答案也许是‘否’。”^[43]这位印度学者无疑点到了印度扶贫计划的一个要害之处。

中国和印度在90年代的农村扶贫工作中均将面临严重的挑战。总的趋势是两国都在总结过去的经验，改进今后的工作。相信在今后10年内这两个世界人口最多的国家将为扫除世界农村贫困作出新的贡献。

表8-4　中国政府对贫困地区投放的资金和物资

资料来源：《贫困地区经济开发专页》，载《经济日报》，1990年1月30日。

【注释】

[1]《商业旗报》，1989年11月24日。

[2]《人民日报》，1987年2月11日。

[3]印度计划委员会：《第七个五年计划1985～1990年》，第1卷，序言，第Ⅵ页。

[4]《人民日报》，1987年5月30日。

[5]据国家统计局农民家庭收支抽样调查资料，载该局出版的《1984年中国统计年鉴》，第471页。

[6]《中国日报》（英文版），1986年4月10日。

[7]《农民日报》，北京，1985年1月8日。

[8]《农业文摘报》，北京，1985年8月10日。

[9]《人民日报》，1986年1月25日。

[10]《经济参考》，1986年4月24日。

[11]《经济日报》，1986年10月25日。

[12]《经济日报》，1990年1月9日。

[13]《人民日报》，1986年2月18日。

[14]《经济参考》，1986年2月19日。

[15]《经济日报》，1990年1月9日。

[16]B．S．明哈：《计划与穷人》，载《经济时报》，1985年11月28日。

[17]印度政府：《第七个五年计划，1985～1990》，第2卷，第113页。

[18]《计划》双周刊，1981年12月16～31日。

[19]印度政府：《第七个五年计划，1985～1990》，第1卷，第25页。

[20]印度政府：《1980年印度参考年鉴》，第251页。

[21]《计划》双周刊，1985年10月1～15日。

[22]印度政府：《1983年印度参考年鉴》，第268～269页。

[23]《印度与国外评论》，新德里，1986年1月31日。

[24]《经济时报》，1986年6月26日。

[25]印度计划委员会：《第七个五年计划，1985～1990》，第1卷，第22页。

[26]国家统计局：《1989年中国统计年鉴》，第742页。

[27]《人民日报》，1990年3月16日。

[28]《经济日报》，1989年8月10日

[29]《金融快报》，1989年5月24日。西锡弗斯（Sisyphus），希腊神话中的古希腊国王，因生时作恶多端，死后堕入地狱，被罚推石上山，但推上又滚下，永远如此，劳苦无已。

[30]《商业旗报》，1985年8月13日。

[31]印度计划委员会：《第七个五年计划，1985～1990，期中报告》，第36页。

[32]《经济参考》，1989年12月12日。

[33]《经济日报》，1989年12月12日。

[34]《经济参考》，1989年6月2日。

[35]《人民日报》，1988年3月30日。

[36]《经济时报》，1987年1月16日。

[37]《商业旗报》，1989年11月25日。

[38]从1985～1988年，国家重点扶持的328个贫困县农村人均社会总产值由402.3元上升到663.6元，但与全国平均水平相比，差距每年扩大6.3%。从1985～1988年的3年间，全国贫困县人均纯收入与全国平均水平相比，平均每年以20元的差距在扩大。

[39]《人民日报》，1990年3月16日。

[40]《人民日报》，1990年3月16日。

[41]《商业旗报》，1989年10月21日。

[42]《商业旗报》，1990年3月1日。

[43]《经济和政治周刊》，1989年3月25日，第A14页。