关于地税系统全面推行执法全过程记录的思考

河北省地税局课题组

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治中国的建设绘就了新的蓝图，明确了全面推进依法治国的重大任务。其中在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中提出：“完善执法程序，建立执法全过程记录制度”，这就给地税部门严格规范公正文明执法提出了更高要求。本文拟结合地税实际就如何在全系统推行执法全过程记录工作进行探索思考。

一、全面推行执法全过程记录需要回答和解决好三个问题

建立执法全过程记录制度是强化行政执法监督、推进依法治税的有力措施，在地税工作中推广执法全过程记录面临着“记录谁”、“记录什么”、“怎么记录”的问题。

首先，关于执法全过程记录“记录谁”的问题。执法全过程记录的是执法行为，而执法行为的实施者必然是以执法人员为主体的。河北省地税系统实行垂直领导为主的管理体制，目前共有省局、市局、县局、分局四级地税机构1570个，干部职工2万多人，承担着80多万户纳税人，13项地方税种和7项规费的征收管理。可以说，管理这么一支庞大的执法队伍。责任非常重大。执法全过程记录的对象是执法人员个体，但每个个体的形成是以明确的岗责体系为前提的，也是税收管理科学化、精细化的必然要求。因此，需要省市县三级地税机关结合工作实际，通过推行税收执法责任制，进行定岗定责，做到制度、机构、岗位、人员有机结合，形成“齿轮传动式”的工作机制。这样，执法全过程记录就有了“执法人员”的记载载体。

其次，执法全过程记录“记录什么”的问题。没有规矩不成方圆，一笔税款谁来征、怎样的流程来征、怎样做好监督，都事关纳税人的权益，执法全过程记录就是记录这些执法过程的。但税收执法过程相对来说，是比较复杂的，虽然国家出台了《税收征收管理法》、《行政处罚法》等法律法规，但要想具有操作性，必须通过一定的手段，使之细化、流程化、标准化。这就需要我们必须对现有税收征管业务进行整理和归集，在确保全面、完整的基础上，理顺业务关系，细化梳理税收执法事项，并针对每一项具体税收业务，找出其政策依据源头，逐类逐项明确执法规定、时限、标准、程序及记录要求，分部门、分岗位逐条对照、逐项分析，确保各项税收业务于法有据。这样，执法全过程记录就有了“执法行为”的记载载体。

第三，执法全过程记录“怎么记录”的问题。地税工作80%人员在基层，80%业务在基层，面对138万户纳税人，要想实现执法全过程记录的全员参加、全面覆盖，必须注重信息化手段应用，综合运用多种手段实现执法全过程记录。从当前地税工作实际来看，不外乎以下四种：一是运用信息化工具，依托覆盖各级地税机关和全部业务流程的税收征管信息系统等软件系统，实现执法流程的记录。二是通过执法文书制定，强化执法结果记录。税务文书是税务机关规范征纳双方法律行为和法律责任，依法制制作的具有法律效力的专用凭证和书面证明，必须要抓住执法文书制作这个环节，实现执法结果的记录。三是通过视频监控系统，实现办税业务场景记录。随着纳税人法律意识和维权意识的增强，必须要抓好执法透明化建设，采取一系列措施强化执法全过程场景记录，记录好执法人员的执法行为。四是引入执法记录仪，实施现场执法行为记录。当前，在入户执法、账外证据调查等与纳税人直接接触的现场执法环节，执法过程记录工作尚有欠缺，而这些现场执法环节又是征纳双方易发生分歧乃至冲突的环节。因此，借鉴公安部门经验，引入执法记录仪，做好执法现场的记录。以上四种记录手段基本可以实现税务执法过程的全面覆盖。

二、全面推广执法全过程记录需要的工作基础和要件

在回答和解决了上述“记录谁”、“记录什么”、“怎么记录”问题后，推行执法全过程记录，还必须具备以下几个条件：一要建立完善的执法程序，这是建立执法全过程记录制度的重要基础，严格按照法定程序行使权力，程序公正保证执法公正；二要加强信息化建设，这是建立执法全过程记录制度的重要依托，“机器管人”、“信息管税”高效有效，事半功倍；三要有规范的执法文书制作和使用规定，这是执法全过程记录的重要载体，文书规范保证程序规范、体现执法规范；四要运用先进的技术手段，这是执法全过程记录的重要工具，即充分利用视频监控、执法记录仪等技术手段，减少争议和纠纷，增进客观公正。目前，我省地税系统推广执法全过程记录有制度层面的依据和现实层面的优势，具体说来，有以下几方面：

首先，在法律依据层面，推广执法全过程记录有明确的法律依据。《中华人民共和国税收征收管理法》第五十八条规定，税务机关调查税务违法案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。同时，为了保障这个执法权力的行使，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九十六条规定，纳税人、扣缴义务人拒绝或者阻止税务机关记录、录音、录像、照相和复制与案件有关的情况和资料的，依照税收征管法第七十条的规定处罚，即“纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下的罚款。”

其次，在基础制度层面，建立了完善的岗责体系和业务规范。按照执法责任制的要求，出台了《税收执法岗位职责暂行规定》、《各单位部门职责岗位任职资格和标准》等制度文件，2012年又结合机关标准化工作，组织力量对地税岗责体系进行了再梳理、再细化，将地税执法岗位划分为征收、管理、稽查、税政、征管、法规、计统等岗位，使制度、机构、岗位、人员有机结合，岗位、职责实现了统一规范、职责明晰，为实行执法全过程记录“记录谁”提供了依据。同时，编印下发了《河北省地方税收业务工作规程》和配套的税务文书，并进行了4次较大的修改完善。随着征管改革发展的要求，2015年在规程基础上编制完成了《税收征管规范（河北地税版）》，共10章30万字，于2015年6月下发全系统执行。征管规范的“一把尺子”，使各级地税机关按照一个标准办理税收业务，执法统一规范，办税方便快捷，回答了执法全过程“记录什么”的问题，为全面实施执法全过程记录打下了基础。同时，印发了《税收征管规范表单证书》，共有税务文书11类1087种，分为纳税人填报、税务机关开具、内部流转使用，涵盖了税收执法的各个具体环节，税务登记、申报征收、定额核定、减免税优惠、行政审批、纳税评估、税源监控、税务稽查等所有环节执法事项都通过制作文书进行流转。同时，详细规定了每种文书的发起、流转、审批、时限等程序，统一规范了填写要求，能够满足执法全过程记录执法结果的要求。

第三，在信息化硬件软件层面，以征管系统为核心的信息化建设支撑作用日益显现。一是信息化软硬件建设突飞猛进。硬件上，实现了省局、市局、县局、税务分局四级联网和省级的数据集中；软件上，建立了覆盖各级地税机关、各个工作岗位和全部业务流程的税收征管信息系统，所有纳税申报、征收、入库、核算等涉税事项办理都通过征管系统流转。2015年以来，又成功完成了金税三期硬件环境准备、业务比对、数据迁移、人员培训等工作，于9月8日圆满完成了全系统金税三期软件的上线和推广工作。以征管系统为核心的应用软件提供的流程控制和统一的业务处理规则，为执法流程记录提供了保障。二是执法透明化取得新进展。在办税服务厅，利用征纳同屏在每个办税窗口设置内外两台显示器，同步显示办税业务操作全程，实时提示纳税人进行信息输入、核对、纠正和确认等操作。加强视频设备安装配备，目前全系统170个县区局机关门口、168个征收大厅已安装摄像头1271个。部分单位还建立了数字化稽查询问室、税务行政复议（听证）室，实现对稽查询问过程、采集证人证言及征纳双方交换意见、税务听证复议全过程“无死角”的监控，起到了双向监督的作用。三是积极探索引进高科技记录手段。2015年上半年以来，河北省地税局选取邢台市地税局开展了应用执法记录仪试点。邢台市局制定了《关于推广应用税务执法记录仪的实施意见》和《税务执法记录仪管理办法》，梳理了税收执法过程中可能产生风险或争议的45个重点现场执法环节，按照确定类、入户类、约谈类、场景类4个类别，逐类逐项明确开始记录时间、记录内容、结束记录时间等操作规范，对税务执法记录仪“什么时候用”、“怎么用”进行了规定。同时，定制了具有税徽标识、双向加密、安全传输、严密保存的执法记录设备，保障执法记录仪在使用、管理、查阅、复制等环节上有效应用。建立了执法记录仪工作站，实施“硬件握手”、指纹验证、CA认证等多层加密、闭环式执法记录管理流程，确保了执法记录真实齐全、记录传输严密准确、记录客观公正的反映执法现场，应用执法记录仪工作达到了预期效果。

三、全面推行执法全过程记录需要扎实细化的若干工作

2015年8月份，河北省政府下发了《河北省行政执法全过程记录实施办法》，就推进行政执法全过程记录制度建设，明确了“文字”、“音像”两种记录方式，并规定了程序启动、调查取证、审查决定、送达执行的记录程序，提出了执法记录的管理与使用的要求。落实省政府的办法，在地税执法中推行全过程执法记录制度，在打好基础，具备以上要件的同时，还要具体抓好以下工作：

一是细化记录的内容。要对《税收征管规范（河北地税版）》、《纳税服务规范》等业务规范逐条进行梳理，细化记录内容，可以按执法类型分为依申请执法事项记录、依职权执法事项的记录、现场执法事项记录和特定执法事项记录，并对记录重点、记录过程进行明确，逐项明确执法类别、执法事项、启动方式、记录依据、记录载体、记录资料、办结时限、存储方式、责任部门及责任人等要求。

二是明确记录要求。针对纸质资料、信息管理系统、税务执法记录仪和监控设备四种记录方式，对每种方式的记录要求进行明确、细化，使之具有可操作性。

三是明确记录信息的管理要求。要对纸质资料、信息管理系统、税务执法记录仪和监控设备四种记录方式的记录结果保存提出要求和细化，明确保存期限、要求及借阅规定等，明确保管责任。

四是规定考核要求。要建立税收执法全过程记录考核评价制度，明确了省局、市局的监督考核范围、方式和追责规定。对违反执法全过程记录规定，造成严重后果的进行责任追究。

课题组成员：孙智英　马志华　张会平　周建国　艾立峰

　　　　　　赵轶秋　李子龙　安然

　　　　　　李胜良（H）