区域经济政策的必要性

一、区域经济政策的产生与发展

区域经济政策产生于20世纪20年代，市场经济和计划经济两大经济体制国家所面临的是两种不同的经济发展问题及发展思路。

在计划经济体制国家，如当时的苏联和东欧社会主义国家，一方面，市场经济在理论上被认为是资本主义国家的“专利品”，在实践中被看做“洪水猛兽”;另一方面，计划经济覆盖整个社会的各个方面，因而在国民经济发展政策中就不可避免地要有专门针对区域经济发展的政策内容或专项政策，区域经济政策也就在这些国家应运而生。1920年，当时的苏俄(1924年成立苏联)制定了俄罗斯电气计划，把全俄罗斯分成八个区，作为国内各地区经济发展的基本框架，这是世界上第一个国民经济长远规划，也被认为是国家对区域发展进行干预的最早尝试。不过，区域问题，尤其是区域差异问题，并不是全俄电气化计划的主要内容，从某种程度上说，当时的苏联和东欧社会主义国家不是因为存在区域问题而有区域政策，而是因为实行计划经济才产生了与此相适应的区域经济政策。此后，苏联在经济区划、生产力布局方面做了大量的尝试，形成了由全苏生产力布局总纲要、各共和国地域计划、经济区域规划等构成的比较完整的区域政策计划体系和一整套复杂的区域计划方法。区域经济政策成为苏联在地理空间指导社会经济发展的行动准则、对策与计划。在这一政策体系中，区域计划的主要功能有:①通过生产力的合理布局，实现社会资源在空间上的有效配置和开发利用;②通过计划指标的区域分解，确保国民经济计划的完成;③通过区域社会经济生活的全面计划，指导区域发展方式;④确定国家发展重点，加快不发达地区的发展，逐步缩小区际差异。第二次世界大战后，新成立的社会主义国家大多借用了苏联的发展模式，对分布于全国各区域的资源、要素进行统一的调配和使用，并按照全国经济发展的总体要求，对各区域实行有计划的分工，以发挥它们在全国经济发展中的作用。1956年，毛泽东发表的《论十大关系》就可以看做我国区域政策的基本宣言，成为我国生产力布局和经济建设的指导原则之一。

在西方资本主义国家，1929—1933年的资本主义经济大危机是区域经济政策产生的转折点。这次经济危机之前，资本主义国家政府奉行的基本是“自由放任”政策，它们认为经济发展的区域分布是由市场条件决定的，任何试图改变这种分布的政府干预行为都是徒劳的。对于区际差异，在当时来，只是一种暂时性的现象，在市场机制的作用下，可以通过区域之间要素的充分、自由流动，自发消除区域之间的要素价格差，从而达到资源在区域之间配置的均衡。也就是说，从长期来看，区域之间的发展是一个由不均衡走向均衡的过程，市场机制将会使区际差异自动趋于缩小，不需要政府的干预即可消失。然而，爆发于1929—1932年的经济危机，打破了人们对仅仅依靠市场自发解决区域问题的幻想，凯恩斯提出国家干预的政策主张为西方大多数国家所接受。在凯恩斯“国家干预经济运行”理论的指导下，西方一些资本主义国家政府开始着手干预区域经济发展，从而一些旨在解决落后区域和萧条区域发展问题的区域经济政策应运而生。

从实践背景看，区域发展差距的存在是导致区域经济政策的主要原因。英国是最老牌的资本主义国家，也是区域差距表现得最早和最充分的国家，因此，一般来讲，区域经济政策最早产生于英国，其积极的区域经济政策可追溯至1928年的《工业转移规划与青少年转移规划》和1934年的《特别地区(发展与改善)法》。当时，英国内部区际出现巨大的发展差距。从失业率方面看，伦敦与东南部的失业率接近14%，而在西北部、苏格兰和东北部，失业率超过了25%，威尔士则超过了36%。在这种背景下，英国政府通过上述立法将一部分地区划定为特别地区，实施特别援助，它标志着区域经济政策在英国的诞生。针对经济大危机带来的日趋严重的国内区域差距，美国总统罗斯福开始把扶持落后地区发展作为其“新政”的一个重要内容，所采取的主要措施是通过增加联邦政府的转移支付，将高收入地区的一部分收入转移到低收入地区。这一政策被以后历届美国政府延续下来，成为美国政府刺激落后地区发展、缩小地区差距的主要手段之一。此外，从20世纪30年代起，美国还开始了综合开发治理落后地区的尝试，其中具有代表性的是1933年5月通过的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》，并依法于1941年成立了田纳西河流域管理局，制定了完整的流域开发计划，目的在于对陷入困境的田纳西河流域进行多目标开发。通过几十年的综合开发治理，到1980年田纳西河流域的人均收入已经从不足全美平均水平的一半发展到接近全美的平均水平，成为世界上欠发达国家和地区摆脱贫困的一个成功范例。西欧大陆国家区域政策始于20世纪50年代，其产生与经济的大萧条、大危机是分不开的:经济危机带来的大萧条，使得失业及随之而来的贫困影响面扩大，尤其是在传统工业地区，这种影响更为严重，以至于形成一种政治意见，即在国家或区域内应尽量避免萧条重演。在反萧条观点的支持下，许多西欧国家开始流行“移工作就工人”的区域政策。意大利于1950年建立了南部开发银行，随后德国(1951年)、荷兰(1951—1952年)与爱尔兰(1952年)迅速仿效，法国在20世纪50年代中期开始实施相类似的区域政策，丹麦和比利时也于20世纪50年代末加入该行列。

20世纪50年代以后，发展中国家纷纷取得民族独立，迫切需要发展经济。但是，发展中国家市场机制不健全，政府对经济生活的干预较强，它们为了加快实现工业化，往往实行了一些倾斜性的区域政策，即通过制定区域政策，促进一些地区的优先发展。如新中国成立初期的均衡发展战略和改革开放以后的沿海开放政策、沿边开放政策等。

由此可见，不管是在市场经济体制国家和计划经济体制国家，都产生了以解决区域经济问题，促进区域经济协调发展，进而保障国民经济持续、稳定增长的区域经济政策。这是社会经济发展的必然产物。不过，从苏联、东欧等社会主义国家和西方资本主义国家区域经济政策起源比较来看，两者具有一定的区别。在计划经济体制下，区域经济政策是为了替代“市场机制”而出现的，覆盖了全部国土，亦即“所有区域”;而在西方国家，区域经济政策是为了纠正“市场缺陷”而出现的，一般仅覆盖部分国土，亦即“问题区域”。

二、区域经济政策产生的必然性

区域经济政策作为国家实现资源在空间优化配置和全社会共同富裕的重要的政策和政策体系，是社会经济发展的必然产物。具体而言，这种必然性主要体现在以下方面。

(一)“市场失灵”是导致区域经济政策产生的基本动因

所谓市场失灵，是指缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，它使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态。从空间角度看，由于在生产或分配上存在密切的前、后向联系，或在布局上有着相似指向性的产业布局与某个拥有特定优势的区域会形成集聚经济效应，而企业总是倾向于在这种地方集聚。在完全市场调节下，市场机制则会使这种集聚的趋势越来越明显，从而导致区域经济非均衡发展，形成明显的区际差距。按照经济自由主义者的说法，这种区际差距是可以通过市场机制再分配资源来促进区域均衡发展的。但实际上，一方面由于市场是通过调节产业经济活动来调节区域经济的，而现代产业经济的极化特征又会造成区域经济的更加不平衡;另一方面，由于市场本身存在对资源集中调动能力的不足，因此，单靠市场机制实现资源在区域间的倾斜配置或者集中资源开发重点区域根本行不通。因此，这种资源空间配置的市场失灵必须借助于政府干预才有可能避免或弥补，这就为区域经济政策的产生提供了现实的需求。

(二)问题区域的存在是区域经济政策产生的直接动因

所谓问题区域，也称为问题地区，是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以依靠自身力量自愈的区域。划分问题区域的标准和方法，各国不尽相同。克劳森曾运用全国收入增长率、区域收入增长率、全国收入水平、区域收入水平四个指标来划分“问题区域”。他划分了繁荣区域、发展中区域、潜在萧条区域和萧条区域共四个区域类型。具体标准是，一个区域的区域收入水平与全国收入水平之比及区域收入增长率与全国收入增长率之比均大于1，则为繁荣区域;如果区域收入水平与全国收入水平之比小于1，而区域收入增长率与全国收入增长率之比大于1，该区域为发展中区域;如果区域收入水平与全国收入水平之比大于1，而区域收入增长率与全国收入增长率之比小于1，则是潜在萧条区域;如果区域收入水平与全国收入水平之比及区域收入增长率与全国收入增长率之比均小于1，则为萧条区域。我国学者张可云认为，区域问题可分为落后病、萧条病与膨胀病三大类，相对应的也存在三类问题区域，即落后区域、萧条区域与膨胀区域。

虽然目前对问题区域的划分还没有一个统一的标准，但是问题区域的存在，则一定会引发或加剧许多社会经济问题，这是区域经济政策产生的直接动因，根据对落后区域、萧条区域与膨胀区域的分析就可以证明。

1．落后区域

落后区域是经济发展水平绝对落后的地区，它们从来就是落后的。在它们的经济结构中占主导地位的是那些初级产业部门，诸如农业、林业、渔业和矿业等。这类区域一般地域偏远，自然条件较差，人均收入低下，科学教育文化水平落后，劳动力素质差，区内失业率(包括显性失业、在职失业、潜在失业等)高于全国平均水平，贫困面大，基础设施极为薄弱，发展环境欠佳，地方财政拮据，政府无力支撑自立发展。这些落后地区不仅大量存在于发展中国家，如我国中西部的贫困地区，在发达国家内部也存在这样的区域，如从美国纽约州到密西西比河的阿巴拉契亚山地、加拿大的滨海诸省(指大西洋沿岸圣劳伦斯湾的新布伦瑞克、新斯科舍和爱德华太子岛三省，有时还包括纽芬兰省)、意大利的南部地区(大致指罗马所在纬度以南地区，包括撒丁岛和西西里岛)以及瑞典的北部地区等。目前人们正探讨能够成功地跨越工业化门槛、形成“自立型增长”的起飞路径。

2．萧条区域

萧条区域是经济发展水平相对落后的地区，它们过去曾是经济发达地区，有的甚至是高度发达地区。在它们的经济结构中占主导地位的是那些传统型的第二产业部门，诸如煤、钢、造船与纺织等。随着时代发展，这些行业都由创新阶段进入到衰退阶段。这种陈旧的经济结构给此类地区带来了主导产业衰败，企业开工严重不足，结构转换乏力，失业率高，地区经济与人均收入增长缓慢，人民生活水平逐步下降，人口大量外迁等一系列问题。因此，这类区域的表现是停滞不前与死气沉沉，它不仅存在于发达国家，也存在于发展中国家，我国东北和中西部的一些工矿业城市地区是比较典型的地区。在20世纪20年代，英国苏格兰南部、威尔士以及英格兰北部也先后衰落为萧条区。与贫困区域不同的是，这类地区人均收入与生产发展水平可能仍不低于全国平均水平，而且社会基础设施完备，科学文化比较发达。

3．膨胀区域

膨胀区域是经济发展水平绝对发达的地区，经济活动过于集中，产业布局高度拥挤。发达国家如英国以伦敦为中心的英格兰东南部地区、美国的纽约—费城地区、法国以巴黎为中心的中部地区，不发达国家如印度的孟买地区、缅甸的仰光地区，等等。这类地区历史上曾长期是国家经济发展的重心，第二、三产业特别发达。从表面上看，地区经济高度繁荣，就业率高，居民收入大大高于全国平均水平。但潜在的问题是，由于产业、人口过度集中，地区规模急剧膨胀，各种外部不经济现象开始出现，诸如向企业、居民提供同等水平的基础设施往往需要比其他地区投入更高的成本，而且因污染、噪声、犯罪等公害而造成的环境成本上升;因住房、交通、入学等紧张而造成的社会成本提高，致使当地居民遭受到生活开支加大和生活质量下降双重损失。目前，膨胀区域已经出现了第二产业“空心化”的趋势。

由上述可以看出，之所以出现问题区域，主要是因为这些区域经济结构落后、陈旧或臃肿、紊乱，导致区域企业竞争力下降，失业率较高，人民生活水平或质量处于下降的趋势，从而影响到社会的安定以及整个国民经济的协调发展，因而必须借助于区域经济政策来解决这些区域问题。

(三)促进社会和谐发展是区域经济政策产生的社会动机

社会因素有多种存在形态，其中就业因素和区域社会福利差异问题是影响区域经济政策的最主要的社会因素。从自由主义理论的角度看，实现区域的充分就业和缩小区域社会福利差异，应该可以通过市场机制的调节来实现，但现实中，在完全市场调节下，区际就业差异和社会福利差异很大。在贫困区域或萧条区域，失业率上升，人民生活和社会福利水平出现相对下降甚至绝对下降;相反，在发达区域，人们的收入和社会福利远远高于其他区域。长此以往，就不可避免地将引发或加剧发达区域与欠发达区域、衰退区域之间，城市与乡村之间的社会矛盾和冲突。事实证明，这种状况如果得不到及时、有效的解决，就会引起社会动荡，危害无穷。对于这种由经济原因而引起的社会问题，除了采取一些社会性措施去解决外，根本的办法是运用区域经济政策，合理调控各个区域的经济发展，特别是加快贫困区域和萧条区域的经济发展，提高人民的收入水平，公正分享发展所带来的经济好处，消除地区之间社会分配不公现象，促进社会的和谐发展。这既是其他经济政策所要求的，又是区域经济政策所关心的。

(四)政治需要是区域经济政策产生的政治动因

区域之间的经济、社会矛盾往往会在国家的政治生活中反映出来，而且还会因此而产生或强化以经济、社会利益为背景的区域性政治集团。例如美国，既有东部利益集团，又有西部利益集团;在当时苏联，既有欧洲部分集团，又有西伯利亚集团等。所以，在西方国家乃至一些当时的社会主义国家，为了平衡这些政治集团的势力，或者为了在竞选中获得更多选票，往往通过区域经济政策来反映和满足区域利益集团的要求，逐步缩小区域经济社会发展差距，以维护国家安定的政治环境或在政治上取得优势地位。

(五)实现区域的可持续发展是区域经济政策产生的环境动因

人是大自然的一部分，人类越是向前发展，需要层次不断升级，对自然环境的要求就越高。一部人类社会的发展史从某种意义上说是一部与环境的生存斗争史。然而，人类在经济发展的过程中，不断破坏自然环境的事件时有发生，人口、资源、环境严重失调，人地关系处于剧烈的对抗中。如何实现区域的可持续发展，协调人与自然的关系，已经成为区域经济科学研究的核心问题，同时也是区域经济政策实施的对象。通过区域经济政策的实施，国家可以调整区域的资源开发活动，保护和改善环境，协调区域间在资源利用、环境保护方面的行动，为区域和国家的可持续发展创造良好的条件。

需要指出的是，区域经济政策的产生是多种因素共同作用的产物。但是，在不同国家或者同一国家的不同经济发展阶段，各个因素在区域经济政策中所占的地位是不同的。例如，在西方发达国家，最初的区域经济政策在很大程度上是起因于社会因素而非经济因素，只是到了20世纪50年代末和60年代初，经济因素才在区域经济政策中发挥主导作用。