区域经济政策的主要内容

在确定了区域经济政策目标以后，就应该针对各项区域经济政策目标，科学拟定相应的区域经济政策体系，运用合适的政策手段和工具，以确保区域经济政策目标的实现。由于区域经济政策目标是多重的，区域经济政策体系也是一个由各种政策手段和工具组合的复杂体系。从层次上讲，包括宏观和微观的政策体系;从性质上讲，包括支持性和限制性的政策体系;从手段上讲，包括经济手段、法律手段、行政手段等;从内容上讲，包括区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策、区域产业政策、区域就业政策以及特殊地区的特殊政策等;从实践中看，各种政策手段和工具常常相互交织在一起共同使用。

一、区域财政政策

区域财政政策是世界上大多数国家的中央政府，在多数情况下都要实行的一种国家区域经济政策，它是通过利用税收、政府支出和公债的运转，以预定的方式影响各个区域的经济活动，并通过干预公共部门和私人部门之间的资源配置及使用，以达到区域经济政策的目标。区域财政政策主要包括区域补偿政策和区域税收政策。

(一)区域补偿政策

区域补偿政策，又称区域转移支付政策，是国家为了实现区际社会经济的协调发展，解决由于中央和地方之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡而产生的某些区域、某些产业和某些人口的发展落后而采取的一项区域经济政策，主要涉及财政资金在不同区域政府间的再分配。政府间财政转移支付一般存在三种形式:中央财政与省级财政之间的财政转移支付、中央财政对贫困县的财政转移支付以及发达省区对欠发达省区的财政转移支付。其中，中央财政对省级财政的转移支付是区域补偿政策的重点，主要包括三个方面的内容:①缩小地区差距方面的转移支付;②基本公共服务设施建设方面的转移支付;③扶贫方面的转移支付。

在市场经济条件下，政府财政投资主要用于交通、通信、水利、卫生、教育等社会公共品的建设。对于经济较发达地区，政府财政可以满足社会公用设施建设要求，投资环境较好;而对于欠发达地区，由于政府财政入不敷出，导致社会公用设施建设严重不足，投资环境较差，经济发展落后。因此，在这一背景下，财政转移支付作为一种重要的援助手段，对于改善欠发达地区投资环境、促进区域经济发展、缩小区域发展差距具有重要意义。

(二)区域税收政策

区域税收政策主要是通过改变企业发展的外部环境，为特定区域的企业提供更多的发展机会，实现以企业发展带动区域进步，进而促进区域经济高速发展的政策措施，其核心内容是，在某些特定地区，尤其是政府大力支持发展的地区，通过对区域内部分企业的税收减免来促进区域经济发展。国家实施区域税收政策的重要手段是税收优惠，主要表现在两个方面:一是通过减免特定区域企业在特定时期的应缴纳的全部或部分所得税，提高该区域内企业的赢利水平，增加投资吸引力，促进区域经济发展;二是在某些特殊地区，除了减免区域内企业的所得税之外，对其部分或全部的进出口关税也实行减免政策，如出口加工区、自由贸易区、自由港等，通过对各项税收的减免，促进特定区域经济的开发和高速增长。

在正常情况下，企业发展有其自身的规律，需要一定的外部条件配合。一般而言，在外部条件更有利于企业发展的地区，通常经济发展得更快。而税收政策是外部条件中相当重要的一个外部条件，其对企业发展影响巨大，我国经济特区的企业发展就证明了这一点。

二、区域金融政策

区域金融政策主要是国家通过对区域间货币和资本的供给与流通状况进行调控，以此影响区域经济发展空间格局的一种区域经济政策，它常常用于“活化”问题区域，尤其是不发达地区的经济开发。在不发达地区，由于没有或者缺少足够的熟练劳动力和投资环境，导致该类地区缺少货币和资本的流入，区域金融政策就是为了弥补不发达地区的缺陷，通过一定的货币金融手段，为不发达地区的开发人为地创造出“吸引力”。具体措施包括如下几点。

(1)对不发达地区提供投资补助。

(2)对在不发达地区的人员提供就业补助。

(3)政策性投资。在许多发展中国家，由于政府已经认识到了银行对农村地区和小城镇发展的制约作用，纷纷建立了投资银行或发展银行等政策性投资，来支持不发达地区的发展，如非洲尼日利亚的农村银行系统、巴西农村信用社、印度地区银行、孟加拉的格雷敏银行等，其中孟加拉的格雷敏银行在孟加拉农村和小城镇发展中发挥了重要的作用。

(4)贷款优惠。在市场经济条件下，银行是一个独立经营、自负盈亏的市场主体，因而国家只有通过一定的政策鼓励商业银行将资金投放到国家需要的区域，这种贷款就是优惠贷款。优惠贷款一般由商业银行提供，政府向银行补偿优惠利率与市场利率之间的差额，并为贷款提供担保，有时资金也可由政府机构和政策性银行提供。

(5)培育区域资本市场。在发展中国家，资本市场不发达，因此通过在一些地区培育资本市场，进行内部积累、横向集中和社会化控制等资本运营，促进区域经济的发展。

三、区域投资政策

区域投资政策，是指中央政府通过投资决策权或一些经济调节手段、杠杆来调整区域投资、优化区域投资结构而实施的一项区域经济政策，它包括国家直接投资政策、国家间接投资政策。

国家直接投资政策是指国家利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展，其投资方式主要包括国家预算内投资、国内银行贷款以及国家可利用的外资等。一般来说，在发展中国家或计划经济国家，中央政府的投资决策权较强，因而常运用直接投资政策来促进特定区域的发展。一般来说，国家直接投资多用于交通、通信、能源等基础设施的建设上，以改善特定地区的投资环境，吸引国内外的投资。有时，中央政府也直接投资于某些重大工业项目的建设，以促进地区的经济发展。如我国在“一五”计划时期投资兴建的一些重大工业项目基本上是国家直接投资，它对于我国工业体系的建立和完善意义重大。

国家间接投资政策是中央政府综合运用经济杠杆，通过制定若干政策和采取相应措施来引导、调节、规范和补救各种利益主体的投资行为，促进区域投资结构的优化。在市场经济国家，由于政府的投资决策权相对较小，生产性项目投资一般来自于私人机构，基础设施建设资金来自财政支出的也只占很少一部分，因而较少运用直接投资政策，更多的是利用间接投资政策，来促使资金进入问题区域，以促进这些区域的经济发展。完善国家间接投资政策包括三个方面的内容:一是促进投资的财政金融政策，如前所述的税收优惠、优惠贷款等;二是积极发展共同投资基金;三是建立和完善相关的金融管理机构，统一使用地区开发资金。

四、区域产业政策

区域产业政策是指政府根据区域分工和整个国民经济发展的要求所制定的调节和控制区域产业结构和产业空间配置的相关政策的总和，其目的是根据区际经济差异和区域经济优势，确定主导产业部门，形成各具特色的区域产业结构，实现区际产业分工、产业结构的有机耦合。区域产业政策从影响内容上划分，可分为区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策及区域产业布局政策四个方面。

(一)区域产业结构政策

区域产业结构政策是以促进区域产业结构合理化和高级化为目标的政策，其政策设计的重点是区域产业选择，即通过区域主导产业的选择来改变区域产业结构不合理的状态，推进区域产业结构的升级或高级化、现代化。一般来说，区域主导产业的选择应综合考虑区域发展能力、产业的规模经济效益、产业创新能力、需求收入弹性、产业关联度、生产上升率等指标，充分发挥区域优势和企业创造力，促进区域产业结构的合理化和高级化。

(二) 区域产业组织政策

产业组织政策是指调控一个产业内的资源配置结构的一种经济政策。对于区域而言，不仅要求每一个区域规划各产业内部企业的合理规模，使其充分发挥规模经济效益，而且还要保证区域产业内部企业的一定数量，使企业间能够展开平等竞争。从世界各国的实践看，传统区域产业组织政策的重点就是推行大规模生产，建立以大型企业带动区域发展的产业组织形式，这种政策虽然有利于规模经济效益的发挥，但对于避免垄断效果不佳，一定程度的垄断则限制了欠发达地区的经济发展。因此，为适应区域经济发展需要，现代区域产业组织政策的重点转变为:①反对垄断，创造合理竞争的政策环境;②扶持和促进中小企业的创建和成长;③推动企业按经济规模生产，实施专业化协作。

(三)区域产业技术政策

技术进步是区域经济进步的主要源泉，也是区域产业结构升级的主动因。因此，有效的区域产业技术政策对实现区域产业结构合理化、推动产业技术进步具有重要意义。区域产业技术政策的设计包括两方面内容:①根据区域的经济发展条件和产业的技术特点，综合考虑不同层次技术的资源特征、经济效果、社会效果、与相关系统的相容性及发展前景，确定产业适用技术及发展方向;②按照选定的技术，通过开发或引进等方式，推动技术的实施。

(四)区域产业布局政策

由于经济的极化效应，生产要素往往会选择在某一优势空间集聚，形成区域化经济，但在取得集聚规模效益的同时，会导致区域经济非均衡发展，形成明显的区际差距。区域产业布局政策就是国家调整资源在地理空间配置结构的一种经济政策，其目标是既要提高区域经济的整体效益，又要缩小区域间经济发展的水平差距。区域产业布局政策主要包括两个方面的内容:①在产业建设上，因地制宜，充分发挥各区域的比较优势，充分调动各区域经济的内在活力，实现区域经济综合效益的优化;②在产业的空间布局上，要统筹规划、突出重点，坚持重点开发与协调发展相结合，促进区域间的合理分工和城乡间的相互支持，以形成区域间优势互补、良性互动的区域协调发展机制。

五、区域就业政策

区域经济政策的主要目标之一就是缩小失业率的地区差异，实现充分就业。区域就业政策主要指政府为有效调节区域间的劳动存量，合理配置劳动力资源，最大限度减少失业，实现区域充分就业而制定的相关性政策法规。由于问题区域及区域问题在不同国家和地区的存在形式不同，区域就业政策在不同的国家侧重点也有所不同，纵览各国区域就业政策，其主要内容包括如下方面。

(1)以持续增长的经济活力创造就业机会。通过优化区域产业结构，改造传统产业，大力发展高附加值产业，积极扶植中小企业，大力发展服务业等措施在保持经济持续增长中拓展就业空间。

(2)建立健全的失业保障制度。建立健全的失业保障制度是就业政策的一个重要方面，它是对失业者提供的保护和激励措施，在实现失业人员再就业中起到了一定的作用。完善的失业保障制度必须建立在完备的立法之上，以法律为依托，以健全的政府职能为保证，严谨、协调地贯彻实施。

(3)加强对劳动者的培训和再培训，提高劳动者素质和就业能力，减少结构性失业。

(4)以促进劳动力市场灵活化为目标，完善劳务市场机制，促进劳务市场和劳动组织的现代化，使之适应经济发展的要求。

六、区域法律政策

许多国家通过立法手段，使区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策等的实施有法可依，特别是在市场经济发达国家。如英国于1934年的《特别地区(发展与改善)法》，被认为是第一部针对区域问题的立法，旨在解决巨大的事业差距。美国则于20世纪60年代颁布了一系列法案，如《地区再开发法案》《公共工程区域经济开发法案》《阿拉巴契亚区域开发法案》等，以促进问题区域的经济发展。