政府之手的调节监管作用

党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。两者的关系是什么？习近平总书记作出阐述：二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。习近平指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。李克强总理2014年在《求是》杂志题为《关于深化经济体制改革的若干问题》一文中指出，我国经济社会发展的诸多问题都与政府职能和管理方式密切相关。政府职能不转变，其他方面的改革就难以推动。政府是改革的组织者、推动者，也是改革的对象，必须对自身进行改革。

政府在市场经济中的作用是什么？习近平总书记、李克强总理指出，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。政府要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律。在社会经济活动中，自然资源、资本、劳动力、技术等要素资源具有稀缺性，其配置合理与否决定了能否实现资源的最优利用、获取最佳效益、实现社会福利最大化。配置资源的力量一是政府，二是市场，市场是配置资源最好、最有效的力量。完善社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，由生产者自由自主地决定生产经营活动，所有的生产者在市场自由、平等地竞争，由市场决定交易，由市场决定价格，价值随价格波动，由市场决定企业的盈亏和生死存亡。

由市场配置资源还是由政府配置资源是市场经济和计划经济的分水岭。凡是主要或基本或完全由市场配置资源的都属于市场经济，凡是主要或基本或完全由政府配置资源的都属于计划经济。中国的现状是主要或基本由市场配置资源，还没有完全由市场配置资源，所以说中国现在是一个以市场经济为主的国家，政府还控制着部分重要生产资料和行业的价格，还不是完全的市场经济国家。十八届三中全会的《决定》要求“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

在资源配置中，市场起决定作用，市场唱主角，就必然意味着政府起辅助作用，唱配角。由决定作用变成辅助作用，由主角变成配角，政府的作用主要定位于调节、监管和引导。这是我国经济发展到新阶段，政府角色的一个重大的、根本性的转变。这表明，中国社会主义市场经济由半完全的、半成熟的向完全的、成熟的市场经济在理论上迈出了关键一步，在实践上迈出了重大的一步。这一重大的转变，无论对市场，还是对政府都是一次重大的挑战。对市场来说，市场能否在资源配置中起决定作用，配置过程能否保证公开、公平、公正，能否做到自由竞争，能否做到有序的自由竞争，生产者和交易行为人能否自觉自发地遵守市场规则，能否自觉地维护市场规则。市场规则谁来制定，如果有人破坏这些规则怎么办？谁来维护市场秩序？对于政府来说，政府的角色如何转变，新的角色定位是什么，政府的权力如何行使，权力的边界在什么地方，政府如何行使立法权，如何行使执行权，行使错了怎么办，能否甘当市场经济的配角，能否在成为配角的情况下发挥好调节、监管和引导作用，能否促进社会主义市场经济发展，会不会走不通又回到政府起决定作用、唱主角的老路上，等等，一系列新问题、新挑战对政府提出了严峻的考验。

政府在市场中发挥调节监管作用有一个前提，这个前提就是政府自身改革。习近平总书记、李克强总理指出，更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能。如果政府安于现状不想改、畏首畏尾不敢改、左右观望等待改，自身就会成为改革的障碍。2014年本届政府开门办的第一件大事就是加快转变职能，简政放权、放管结合，其实质是政府的自我革命。今后要继续推进政府职能转变，完善管理体制和运行机制，理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，逐步建立各级政府的权力清单制度，推动政府全面正确地履行职能，建设法治政府、创新政府、廉洁政府。

总结30多年改革实践的经验教训，凡是按市场经济和现代社会的要求，实现了权力下放，政府管得少，生产者获得自由权利的地方和时期，改革就获得了成功；凡是按计划经济和行政命令，权力下放少，政府管得多，生产者没有自由权利的地方和时期，改革就出现了问题。农村改革之所以成功，就是因为农民拥有自由权利，实现了土地和生产资料、生产和经营的自由结合，产生了最大的生产效率。全民所有制企业的改革之所以走了许多弯路，出现了不少问题，至今仍在艰难探索中，根本原因就在于没有自由权利，没有完全的生产、经营的自由自主决定权，没有把全民所有资产的经营管理权力由政府转移到全民所有制经济组织手里。

在中国，过去，政府是市场经济中的主角，它既是组织者，也是监管者；既是裁判员，也是运动员；既是规则的制定者，又是规则的执行者，同时又是规则的被执行对象。这种双重角色或多重角色造成了角色混乱，角色混乱必然在市场经济中产生越位、缺位和错位。

——越位。越位是指超越本组织的权限去做权限之外的事。越位是中国政府在经济活动中最常见、最突出的问题，主要表现为：直接干预生产者生产经营活动，生产经营活动本应由企业自主决定；决定企业投资审批事项，企业兴办和投资项目需要层层审批，需要各种手续，政府把关过多、层级过多、手续过繁；对企业进行各种检查，对企业的安全、环境、科技、劳保、工青妇等进行各种名目的检查，除了必要的、常规的检查和抽查之外，政府其他检查过多、过频；代替中介组织和行业协会职能，财务审计、行业标准、行业规则、资产评估等应由中介组织或行业协会管理，但却是政府来管理，而大量的中介组织特别是行业协会没有转变角色，拥有部分政府权力，是事实上的“二政府”；行政立法权过多、过大、过滥，发改委、国土、工商、税务等部门纷纷代表国家和地方政府制定行政法律法规，税收、规划、土地、治安等方面的重要法律法规应该由全国和地方人大立法，而不应该由政府立法；行政执政权过大、过滥、随意，地方行政法律法规都由地方政府制定，政府在制定过程中既考虑到执行问题，即易于政府执行，同时政府拥有对行政法的解释权和裁量权。

——缺位。缺位是指本组织的本职工作没有管、没有做、没有落实。缺位是中国政府在经济活动中较为常见、普遍的一种现象，主要表现为：检查把关缺位，质检、安检、环检（环境检查）等应该制度化、常规化，应该在重要的环节或关口进行检查，这些检查缺位，是导致假冒伪劣盛行的一个重要原因；服务缺位，社会管理和交通、文化、卫生、教育、体育等公共基础设施、公共产品短缺不足，服务差，农村短缺不足、服务差更为严重；边界、交叉、接壤等地带和地方工作缺位，这些地带或地方有好处的、易做的工作各部门争相前往，没有好处的、难做的工作各部门竞相推诿，比如城乡结合部的治安和社会服务、社会管理等，流通和销售环节的质量安全；执法缺位，规划混乱、建设混乱、治安混乱、假冒伪劣泛滥，等等，在这些地方缺少政府执法机关的身影。

——错位。错位是指对本组织的工作职能定位不准而实施的行为。错位是中国政府在经济活动中较为常见、容易发生的现象，主要表现为：管理错位，社会管理的许多方面要依靠社会组织如社区、中介、行业协会等自己管理，但政府却代替这些组织机构行使管理权限。如社区、行政村等应依靠自治组织来实施管理，但政府插手过多、干预过多；服务错位，同社会管理一样，社会服务的许多方面要依靠社会组织、民间机构和企业来提供，但政府却代替这些组织机构提供服务；以罚代法，行政执法中一个普遍的现象是以罚代法，即以经济处罚代替应受到的刑事、民事等法律处罚；息事宁人，大事化小，小事化了，出现了医疗纠纷、卫生安全事故纠纷、群体性上访等，一些地方政府采取和稀泥的办法，不分是非对错，不按法依规处理，而是以高价钱息事宁人。

尽管政府在发展经济中出现了越位、缺位、错位的问题，但在现阶段，市场不会自然地自发地起决定作用，它仍然需要政府的引领作用和奠基作用。市场经济需要一系列的制度，这些制度包括规则、法律、法规、政策等，市场经济自发形成的原则和规则必须形成文字，上升到法律、法规和政策的高度。这些制度必须是科学的健全的。只有科学的健全的制度才能保证市场经济的正常运行。市场制度必须由政府组织制定。制度只有执行，且公开、公平、公正地执行才有价值，否则就是一纸废文毫无价值。而政府就是制度的执行者和最终裁判者。制定制度、执行制度，维护市场经济的正常秩序，这就是政府的引领作用和奠基作用。在新的角色定位中，政府仍然大有可为，且要求更高，具体地说，政府在资源配置中要发挥三个作用，即引导性作用、规制性作用和补缺性作用。

第一，引导性作用。市场配置资源具有一定的盲目性，这是市场经济自身固有的弊端，市场不能完全科学合理地解决社会化大生产所要求的社会总供给和社会总需求平衡以及产业结构合理化之间的矛盾，经济周期性波动和区域性、系统性经济风险容易发生，地区经济发展的过度不平衡难以协调。而解决这些问题的能力正是政府的长处，政府可以通过发挥引导性作用来间接影响资源配置。引导性作用主要是通过制定和实施中长期经济发展战略、产业规划、市场准入标准等，引导一定资源向某些产业、区域流动；以财政政策、货币政策、信贷政策、产业政策等为主要手段，实现对经济活动的宏观调控，平抑经济波动，促进经济均衡可持续发展。

第二，规制性作用。自发的市场机制追求的是利润的最大化，对利润的贪婪必然会损害公平和公共利益。社会不仅要追求效率、利润，同时还要追求公平。政府要为市场制定公开、公平、公正的制度，为市场发展奠定好基础，建设统一开放、竞争有序的市场体系，制约各种形式的垄断，反对市场封锁和不正当竞争；实施市场监管，维护市场秩序，惩处不法行为，维护自由和平等竞争，保护消费者权益；促进和规范中介组织发展；保护劳动者权益；建立健全社会征信体系；完善企业破产制度等。

第三，补缺性作用。市场机制能够自发地调整市场各要素和资源的合理流动，但也存在着阶段性、局部性信息失灵，从而导致资源的错配。市场在追求利润最大化的原始冲动中，自然而然地会放弃利润小或无利润的社会公共品的生产供给，轻视社会弱势群体（低收入人群）的产品生产供给。在市场不能有效地提供社会公共产品生产供给、弱势群体产品生产供给的情况下，作为一个完整的追求公平的社会，这种产品的有效生产供给是必不可少的。这就需要政府发挥补缺性作用，通过提供公共产品、公共服务、特殊产品和服务（针对社会特别困难人群），促进共同富裕、社会公平正义。在公共产品、公共服务、特殊产品和服务上，政府是最主要的供给主体，也是管理者，应该承担必要的责任，建设公共服务型政府。同时，政府在公共服务供给中应注意发挥市场的作用，使公共服务的提供与生产适当分离，在生产环节善于运用市场力量，引入竞争机制。在收入分配方面，市场配置资源的机制能够提高效率，但也容易造成收入差距过大，影响社会公平和稳定。这就需要政府发挥作用，在保持合理的初次分配格局基础上，通过二次分配和三次分配为低收入群体提供必要生活保障所需要的收入。

政府在经济活动中的角色发生重大转变，要学会运用市场的办法管理市场，其中一个重要的途径是发展中介组织、行业协会等社会组织。党的十八大报告在论及“社会建设”时，有这样一段话：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”之所以强调“政社分开”，是因为社会具有自我管理、自我服务、自我发展、自我完善的功能，社会要健康有序的发展，其主要动力应该来自社会内部，即社会的需求，如果凡事政府都要介入，都要用行政手段去干预，容易造成越位、缺位和错位，效果适得其反。政府要大力发展中介组织、行业协会等社会服务组织，调动和引导社会组织的力量管理社会。

未来的中国政府应该是服务型政府。2007年中共十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。把服务型政府的建设作为我国行政体制改革的一个重要目标。服务型政府是公民本位的参与式政府，公民与政府的良性互动是服务型政府建设的基础。这种活动必须依赖一定的组织载体即社会组织来发挥中介桥梁作用。党的十七大报告中提出要重视社会组织建设和管理。社会组织在狭义上指的是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体和一些新型的社会组织形式。这里所说的社会组织，即政府和企业之外面向社会提供专门领域公共服务的法人实体。社会组织是指依照法律、法规或根据政府委托在民间设立的参与社会公共管理和公共服务，从事社会公益和互益活动的各类组织，与政治组织和经济组织相对应。社会组织不仅可提供一定的社会公共服务、维护一定群体的利益、推进民主政治，而且还能分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会的和谐与稳定。

在国际上，拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家和谐程度的重要标志。自20世纪90年代以来，伴随着中国改革开放的历史进程和全球结社浪潮，中国社会涌现出以社会民间力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式，并以迅猛之势快速发展起来。但总体上社会组织还是少，目前我国最短缺的组织就是服务于市场的社会组织。一是这类社会组织过少，远远不能满足市场经济的需求；二是这类组织受到政府的严格管理，以服务政府为上，而不是以服务市场为上，沦为“二政府”；三是部分这类组织能力弱、水平低、职业操守差，权威性和公信力低。

必须尽快破解制约社会组织的陈规旧律：一是法律法规滞后为社会组织广泛参与设置了门槛。我国非营利组织（包括一些服务型组织）的登记成立，不仅要得到中央和地方民政部门的许可，还必须找到一个与自身业务相关的业务主管单位，这种双重管理原则的设定也为很多的非营利组织设置了相当高的门槛，使得大批活跃在民间的非营利组织被拒之于合法登记的门槛之外。二是社会组织相关的法律层级低，无法起到普遍的规范作用。目前我国关于非营利组织的法规还不健全，只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。这些行政法规立法层次不高且数量少，可操作性差，无法有效管理日益发展的社会组织。法律地位的不稳定性一直是悬在社会组织头上的利剑，使得我国社会组织的发展活动短期行为明显。

在政府角色发生历史性转变的关头，必须采取切实的措施，大力推进社会组织建设、促进社会治理。一是修改完善相关法律法规，为服务型社会组织的发展奠定制度基础。制定专门的服务型社会组织管理的法律法规迫在眉睫。在我国，有必要出台一部服务型社会组织法，来解决宪法和行政法之间立法缺位的问题。通过立法明确政府与服务型组织之间的平等合作关系。二是制定和完善有利于社会组织生存壮大的政策措施。政府职能转变和社会组织发展互为条件，相互促进。因此，要积极推进政府职能转变，通过政府职能转变，政府主动把一些不该管或不需要管的事，转移给社会组织，从而为社会组织的发展壮大提供更为广阔的发展空间。借鉴发达国家经验，建立有利于社会组织开展社会服务的公共财政政策，采取政府委托经营、政府购买服务、政府补贴服务等措施，扶植、壮大社会组织。三是放宽登记管理制度，实行登记制与备案制相结合。改革服务型组织登记管理体制，把是否登记作为能否取得法人资格的标准，采取登记制和备案制相结合的管理制度。备案制就是对那些不符合法律规定登记条件，但是政治上没有问题，同时又有益于社会的服务型组织进行备案，赋予它们一个合法的身份，便于它们为市场经济服务。

政府在转变角色、转变职能、制定市场规则、维护市场秩序、提供公共产品和服务等过程中，要着力破解中国政府独特的两重身份的困扰。有专家学者指出，社会主义中国与西方国家不同，政府不仅是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业，全民所有制企业，实际是政府所有制企业，政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份，同时履行两种不同职能，使得政府既不能成为真正的公共服务者，也不能成为国有资产的有效所有者。由于兼有两重身份，各地政府不仅为本地区提供公共产品与服务，而且热衷于投资竞争性行业，运用手中掌握的政治资源和经济资源，大力兴建各种产业基地和开发园区。双重身份使得政府在国有企业改革中经常错位，要么所有者缺位，要么政府越俎代庖。双重身份必然使政府在资源配置中不会袖手旁观，而将决定部分资源的配置，使其向国有企业倾斜。这势必与市场在资源配置中的决定性作用发生冲突。双重身份还使得政府的不同职能相互打架。全面深化改革必须破解政府双重身份与双重职能这一难题，只有把作为“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，政府才能充分履行“政治实体”的身份与职能，成为公共服务型政府。