政府监管问题现状

5.2　政府监管问题现状

5.1.1　我国公共产品市场监管的主要问题

虽然这几年我国公用企业有了长足发展，改革也进入了较深的层次。但应当看到还有很多不尽人意的地方，集中表现在以下几个方面：

1.虽然国家与地方政府在政策、财政、价格、管理对公用企业给予了广泛的支持（这一切又都是在政府财政比较紧张、其他企业与群众生活还有困难的前提下进行的），使得在短期内我国的公用企业及所服务的领域都有了很大的发展，使很多长期短缺的市场在数量上基本适应了社会的需要（如电话、交通、电力的供应能力明显高于前些年），但公用企业由于缺少竞争与监督机制普遍存在着效率低、管理不善的现象。

2.人民群众在感受到公用企业发展所带来好处的同时，普遍对公用企业的服务质量与价格感到不尽人意。虽然公用企业也都把搞好服务作为企业的重要工作（如早就提出人民铁路为人民、人民邮电等），但这个问题始终没有从根本上解决好。特别是在个人、企业、社会、国家之间利益关系上没有更好的确定。

3.当前公用企业普遍存在着收入与效率挂钩不够紧密、工作人员收入分配不合理的现象。其中一些公用企业较高的收入主要是靠国家与政府的优惠政策及不合理的价格与结构收费增加收入，而不是靠企业真正的收支，特别是一些公共产品连基本的成本都不能准确测算（从电话、信件到水、煤气的成本都是如此），更谈不上合理、公开与透明。

4.公用企业的行业不正之风难以杜绝，很多企业还存在着利用行业之便优惠职工的现象，其实质是国有资产的一种流失。

5.企业之间的竞争与合作往往是不公平的，不正当竞争行为仍然存在。一些企业凭借垄断优势，强行提高网络价格、从技术到管理上层层设置屏障，反对与其他企业互联互通，使合作者难以承担经营费用。

6.市场准入不明确，市场竞争不规范。由于公用企业大多数带有高技术性及高收益性的特点，使得很多企业都想在公共产品领域进行发展，但由于政策、规章不健全，使得不少企业不知应当如何进入，就是勉强进入的企业也难以开展业务。

7.公共产品的市场管制的目标及内容不清。企业发展必须在合法的前提下，但很多领域的市场目标不明，使企业不利于进行长远的规划，不便于培育核心竞争力。

8.消费者的合法权益得不到正常的保证。多年来广大群众对公用企业的经营、管理、服务等各个方面提出过大量的意见，但真正及时得到解决的问题很少。

9.虽然公用企业大多数在进行企业改革及建立现代企业制度，但产权关系、政企关系、责权利关系在很多方面依然有不明确的地方，企业的改革方向并不明确。

10.行业的总体发展、经营方式、管理模式等多方面都缺少法律规范。2000年9月国务院发布实施了《电信条例》，加强了对电信服务质量的监督，突出了保护消费者合法权益的精神，但仍然不够具体，还缺乏正确协调与处理企业之间、政企之间、消费者与经营者之间利益关系的具体法律规范和管理机制，目前真正的《电信法》还没有出台。

11.面对我国加入WTO后的全球化竞争，公用企业所属各行业都缺少准备。

上述问题如不解决，将加重社会各方面的负担，影响社会经济的健康发展，同时也不利于公用企业自身的发展，因此上述不合理的地方必须通过深化改革来解决。

由此可见，加强对公用性企业的监控与管理对解决上述问题是十分必要的。目前，公用企业在经营、管理、实力及业务经营范围上各有特点，并存在较大的差别。因此对它们的改革与转变不能一刀切。对于一部分能够推向市场的企业或业务可以通过市场竞争来提高效率与服务水平，但政府要加强规范性管理以防止不公平的竞争。对于基础业务，在今后一段时期内还将属于少数企业的垄断经营。因此必须从微观与宏观、公用的企业外部与内部两个方面寻找解决问题的办法。

5.2.2　我国公用企业经营领域的管理职能与监管职能现状

在我国现行的体制下，国家与政府对各公用企业管理虽然比较严格，但在具体监管中还存在诸多问题。目前，电力业、民航业的监管机构已建立或正在建立之中，铁路部门的政企分开改革还在进行，地方性的公用企业监管问题基本由政府部门管理（如各市的公用局）。但新的体制才刚刚开始建立与运行，政府也在进行机构的调整与改革（目前政府的很多机构已进行了调整，如国家经贸委、体改委已合并到其他部门），很多地方还需要进一步的理顺。我国公用企业经营领域监管情况如表5-1所示。

2001年在电信业重组后，我国30个省市自治区的邮电管理局已分成各种邮电企业，在新体制下各省重新成立了通信管理局作为省级通信监管部门，其管理职能有了重大变化，主要职责如下：（1）贯彻执行国家关于电信行业管理的方针和法律、法规；研究拟订并组织实施通信管理的地方性政策、法规、规章制度；对全省（市或自治区）公用电信网、专用电信网实行统筹规划和行业管理。（2）监管本省（市或自治区）电信市场。负责受理、核发省内（市或自治区）电信业务经营许可证和电信设备进网管理，会同省（市或自治区）物价管理部门和质量技术监督部门监督、管理本地区的电信服务价格和服务质量。（3）保证公用电信网的互联互通和公平接入、协调电信企业之间的经济与业务关系。（4）根据授权，负责电信网码号及其他公用电信资源的分配与管理。（5）组织协调通信与信息安全、党政专用通信和战备应急通信工作。（6）负责待业统计及待业信息发布。（7）负责通信工程质量监督及相应资质管理。（8）负责邮电职业技能鉴定工作。在省级地区初步建立了新型的通信管理机制。

5.2.3　我国公用企业经营市场监管中存在的主要问题

虽然我国公用企业经营领域已基本开始实行政企分开，但由于一方面各监管部门正在建立，很多法律（如《电信法》还没出台）不能适应新形式的需要，法律建设相对滞后，就是新制定出来的各种法规也缺少理论与实践的检验；另一方面新体制正在完善之中，机构设置不合理、不配套的现象影响监管工作的正常开展，如我国的各监管机构与国外比人员数量少，又没有专业规范，很难对其职能进行有效的行使；同时，我国是一个刚刚从计划经济体制走出来的国家，监管体制与国际通行的监管做法还有一定的差距，需要我们进一步改革。事实上，当前公用企业经营领域所反映的各种问题都涉及到了深层次的改革，集中反映在以下几个方面：

1.关于普遍服务问题。企业从自身发展的角度不可能把对社会、对消费者的普遍服务建立在高投入低产出的基础上，而政府从国家及消费者的利益方面则希望企业能拿出更多的资金来承担社会的责任。显然这一矛盾只能在制定科学、公正、明确的法律规范后才有合理解决的可能。各类公用企业到底应当承担什么样的普遍服务责任、其经费应当如何解决等问题都需要进一步明确。如《电信条例》仅对电信普遍服务做了原则性的规定，而缺少详细规范，这就会使通信市场在收入高的领域或地区竞争激烈，在收入少的领域或地区没有企业提供服务；电力企业对边远山区的供电问题；列车载客流量少的地区是否设立停车站问题；邮政企业承担的对军人的免费寄信问题等都涉及到企业的利益与普遍服务关系的问题。

2.关于互联互通问题。这个问题通信企业比较明显，它反映的是市场竞争与合作，不但涉及现有通信企业之间的竞争与合作，还要涉及有线电视网及计算机网的共享互联问题。深层次地说，也是如何保证消费者利益的问题。一方面需要通过法律规定要求企业间必须向对方开放自己的网络，另一方面企业的互联互通也要有合理的网间利益分配，这就要求有专门从事监管的权威机构及专业人员参加协调、管理才能完成。实际上其他公用企业在今后的竞争中也会有网络的互联互通问题，如多家民航企业共用一个运输网络的问题，多个电力企业共用一个电网问题等。

3.关于现有公用企业改革问题。对下一步公用企业的改革与重组有多种方案，但问题是应当由谁通过什么样的程序来进行操作需要研究与规范。因为近年来我国已对通信、电力、民航等公用企业进行过多次重组改革，铁路改革方案也在研究中，应当说对各公用企业改革的方案很多，但是已改革的企业效果如何，还需要认真研究。很多行业的改组已影响了企业的正常投入与发展，因为处于动荡中的企业不可能把资金过多用于建设，改革的成本到底有多大及带来的收效如何都要进行客观的评价。

4.关于公共产品的价格水平与价格结构问题。近年来我国公用企业大部分产品的价格水平与结构在不断调整。但企业与消费者都对其有较多的意见，并且决定公用企业产品价格到底是或应当是多少？应当通过什么样的程序实现价格调整尚需要明确，如民航机票的价格到底能不能打折？企业对此有没有权？

5.关于加入WTO后外资及中小企业的进入问题。虽然大部分公用企业已实现了政企分开，但在这些领域参与竞争的几乎全部是国有企业，政府的管理部门能否给予外企与中小企业真正的“国民待遇”，需要从管理体制上研究。

6.入世后对于涉及国家主权与安全的公共产品的经营问题，它可能要关系到国家的长久发展。在开放竞争中如何通过合理、合法的制度与手段来保证它们是比较困难的。

7.部分产权私有化后带来的网络所有权问题。比如商品房的各种管线问题。当前在城市中大多数的住房都已卖给了个人，与住房相配套的各种网线很多也是计入商品房成本的，因此这部分网线的产权到底属于谁也是个问题，因为目前很多利益集团都想从中分取利益，如小区管理者、用户、公用企业，他们的收益权与责任如何界定都需要解决。但由于这一问题涉及到管线的质量、产权问题、小区公用产品的经营权等多个复杂问题，使上述问题在大多数城市难以解决。

8.政府管理问题。我们一直相信政府对行业的管理是必要的。但政府的有些行为与企业的利益相矛盾时应当如何解决？比如，有的地方政府的“形象工程”、重要场所都需要高水平的通信建设，但它是否产生经济效益就没有人来过问了，企业应当如何面对政府的这类管理，目前还没有好的办法。

总之，这些问题都涉及到监管效果的问题，从我国的监管现状看以下问题具有普遍性：

1.政监不分，重政轻管。监管与政府的行政管理是不一样的。监管应当在更多的情况下充当竞争中的监督员，看经营者在经营中是否违反了国家的法律规定。如果企业是在依法经营，那么监管者应当尽可能少地去直接干预企业的内部事务。而行政管理的重点是对管理的领域与内容制定规则，并用行政的手段来维持这种规则。一旦企业经营中出现了不符合其要求的地方，多以行政权力加以解决。企业在这里缺少平等性。监管与行政管理的不同点是监管是公平的代表，而行政管理是以政府目标为中心的，这两点有时是不相同的。还有一个不同的地方是对公用企业的监管有很多时候是要运用技术方法依靠行业专家，而行政管理主要是运用行政管理手段与方法。

我国对公用企业的监管机构与模式这几年才刚刚开始提出与建立，有的行业监管机构还在组建之中。总之，时间太短，缺少经验。监管人员与机构都是从原来的政府行政管理中划分出来的，因此在监管中经常会出现政监不分、重政轻管的现象。

2.以政代法，监管法规不健全。对公用企业的监管应当依法进行。但我国的公用企业监管体系才刚刚建立，很多法律法规还没有建立（如国家电信法还没有出台）。就是已经建立了法律法规的行业也存在基于时代的发展其法律法规需要修改的问题。这些都会使监管者在工作中以政代法及监管法规不健全等问题的出现。

3.技术管理不到位。对公用企业的监管是有其行业特殊性的。这些特殊性很多反映在技术管理方面。保证公共产品的质量与安全性是需要有很多必要的技术规定与要求的。但公用企业有时为其自身的发展需要会按自己的利益作出技术规定，比如煤气公司要求用户必需使用他们提供的某些产品，电力、电信企业对消费者与产品生产者的一些要求也都有相类似的情况。对此，监管部门应当有更权威性的规定。但这些问题的处理往往是不及时、不能使人满意。

4.监管职能分散，责任不清。引入竞争之后，公用企业经营领域出现了一些经营过乱的现象。如通信市场的小灵通经营是否合法问题、移动与联通公司的恶性竞争问题、电信新业务互联互通问题、民航机场费问题，水、电及其他公用产品的价格问题都是公众反映比较多的而且经常出现问题。但监管依然不到位，问题的责任也不清。

5.监管内容与方式不符合市场发展要求。消费者反映的问题难以尽快、准确地处理。消费者的利益难以保证。甚至竞争中的经营者也存在同样的问题。这就使竞争者之间的合作缺少公正、科学、权威的约束，消费者与经营者不能在平等的基础上进行谈判。

以上这些都从客观上提出了公用企业改革必须与监管改革同步，它说明了改革与改善行业监管是公用企业改革一个重要方面。