行政处罚法的立法原义

三、将较大数额的“没收违法所得”纳入听证范围符合行政处罚听证制度的原意

《行政处罚法》在中国的行政法体系中第一次将现代行政程序的理念注入其中。该法第1条规定的立法目的是“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，所以，对行政处罚听证范围的理解，就不能仅仅拘泥于该法第42条的字面含义，而应当结合其立法的目的以及从该目的所体现的法定功能角度，理解其在实现功能方面的法律实质和立法精神。以本文所论及的没收较大数额的违法所得的案例为例，作为一种对行政相对人财产权利影响重大的行政处罚，其如果可以不经过听证就被作出甚至执行，至少在工商行政管理领域与被处以较大数额罚款的当事人比较(根据《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》，对公民处以5000元、对法人或者其他组织处以5万元以上的罚款，就应当告知当事人有要求举行听证的权利)，明显地存在着法律权利上的不公平。而这种不公平从表面上看，仅仅是程序上的一种不同对待而已，但相对人的程序权利具有双重价值:一是保障实体权利实现的价值;一是程序权利自身独立的价值。⁽¹⁴⁾如果因为程序权利的缺失，而导致当事人实体权利的无法实现，这样的没收违法所得的行政处罚将难以实现《行政处罚法》的法定目的和功能。

同样，笔者认为，理解一项制度，不能仅仅依靠某一个法律条文所传达的文字表述。要正确理解法律就不能限于具体条文，要探究条文之后的法理，追溯条文背后的法律精神。法律条文传递的仅仅是字面含义，是表面现象，潜藏在条文背后的法理、法律精神才是支撑法律条文的灵魂。法律条文是僵化的，单纯依靠条文很难应对日新月异的社会生活;而法理和法律精神则是灵动的，具有相当的普适性，能够应付纷繁复杂的社会现实。⁽¹⁵⁾正如应松年教授就苏州工商局一案接受记者访谈时所言:“《行政处罚法》只规定较大数额的罚款可以进行听证，但没有列举没收较大数额的违法所得可以进行听证，因此对被没收违法所得的人拒绝进行听证，从字面理解工商部门似乎并没有错。但是透过浩如烟海的法律条文，熠熠发光的是条文背后的法治思想。从《行政处罚法》的立法原义讲，作较大数额的罚款可以召开听证会，没收较大数额的违法所得在法律精神上理所应当也可以召开听证会。”⁽¹⁶⁾《行政处罚法》第42条所规定的听证制度，实际上传递了这样一种精神，即对于重大的行政处罚，当事人有权要求举行听证。因为重大的行政处罚有可能对当事人的权利产生重大影响，通过法定的听证程序，为行政机关和当事人之间就将要作出的相应行政处罚是否具备合法性要件，以对抗方式展开论证确定了可交涉的范围以及提供了交涉的法定方式。通过这样的程序，可以为最大限度地保护行政相对人的权益提供充分的法律保障。这正是法律为一部分对当事人权益影响重大的行政处罚设置听证程序的根本目的所在。有学者就非常明确地指出，行政处罚听证程序适用的首要条件就是“较重的行政处罚”，指出“对于某些重大的违法行为事实、行为人可能会受到较重的行政处罚的，则适用听证程序”。⁽¹⁷⁾从这一角度说，较大数额的“没收违法所得”理应成为行政处罚听证制度的适用范围。

当然，作为一项行政法制度，行政处罚听证制度的适用确实有一定的范围，也并不是说所有的行政处罚都必须适用听证。但是，我认为，《行政处罚法》之所以要规定听证制度，实际上是以一种程序的正当性理念来统率我们的行政执法实践。作为一部“体现出了现代行政法的民主法治精神”⁽¹⁸⁾的法律，其听证制度的建立，“改变了传统行政法上以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则”。⁽¹⁹⁾笔者认为，即使在《行政处罚法》立法之初，其听证程序适用范围的着眼点确实主要在于(但不是仅仅)责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款方面，因为可能从立法者当时的思路来说，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款确实属于对行政相对人权利影响重大的行政处罚的典型，所以将其明确列举在条文之中。但这一法律条文所蕴涵的立法原意即对重大的行政处罚可以要求举行听证的观念始终却没有改变，也为我们根据法治发展情况对这一范围作扩大化理解留下了一定的空间。法治是发展的，社会生活也是不断变化的。社会的不断发展和进步必然带来对法治更高的要求。因此，我们必须从行政处罚听证制度建立的宗旨角度去理解和探索其蕴涵在法律条文背后的法律精神、法律理念和法治思想，而且还应当以与时俱进的思路来理解法律和适用法律。从这一角度来说，较大数额的“没收违法所得”应当纳入听证范围就是行政处罚听证制度的应有之意了。