学习《中华人民共和国行政处罚法》

学习《中华人民共和国行政处罚法》

《中华人民共和国行政处罚法》是1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的一部基本法律,自1996年10月1日起施行。这部法律的制定、颁布和实施,对我国法制建设具有重大意义。

行政处罚法一共8章64条。我讲5个问题:①行政处罚法制定的过程;②行政处罚法制定的宗旨和依据;③行政处罚法的基本原则;④行政处罚法的适用范围;⑤行政处罚法的实施。

一、行政处罚法制定的过程

行政处罚法的制定列入了《八届全国人大常委会立法规划》。

国务院法制局从1990年就开始研究起草行政处罚条例,全国人大常委会法工委从1991年起进一步进行行政处罚法的调查研究并组织起草,多次就这个法律中的几个重要问题征求中央有关部门、地方人大和政府的意见,并邀请国务院公安、工商行政管理、卫生、建设、新闻出版等部门和北京市人大、政府的同志座谈,形成了行政处罚法草案。

1995年10月,第八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议。会后,根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见,对草案作了补充、修改,经第八届全国人大常委会第十八次会议再次审议,然后提请八届全国人大四次会议审议。

在八届全国人大四次会议上,曹志秘书长作了关于本法草案的说明,各代表团用了两天时间来审议行政处罚法草案和刑诉法修正案草案。代表们又提出了一些很好的意见,全国人大法律委员会根据代表的意见,对草案又作了一次修改,并经大会主席团通过,提请大会表决。

二、行政处罚法制定的宗旨和依据

为了说明这个问题,我们先要弄清几个概念:

“行政”:行政一词的涵义,在一般意义上,行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理等活动。按照这个理解,企业事业单位、社会团体、国家机关都有其组织管理活动,也都存在着“行政”。这里又可以分为两类,一类是国家基于公共利益对社会事务的组织与管理,称为公共行政;一类是其他社会组织对其内部事务的组织与管理,称为一般行政。我们今天讲的属于公共行政的范畴。

“行政职权”:行政职权是一种权力,即国家机关所具有的支配力量(命令力、强制力、执行力),而不仅仅是权利,就是说不仅仅是国家机关可以依法进行一定的作为或者不作为的资格。行政职权具有公益性、优先性、先定性、不可自由处置性等特征。

“行政处罚”:行政处罚是行政权的一项重要内容,包括行政制裁权(如拘留处罚)和行政强制执行权(如强迫履行义务)。如果要下一定义,可以说,行政处罚是行政机关依法对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序,尚未构成犯罪的违法行为给予的行政制裁,是行政机关依法行政的手段之一,是国家法律责任制度(包括刑事责任、民事责任、行政责任)的重要组成部分。行政处罚法就是规范行政处罚的一部重要的基本法律。

第一点:立法目的。行政处罚法的立法宗旨即目的是什么?根据总则第1条的规定,主要有4个:

第一个目的,是规范行政处罚的设定和实施,也就是从行政处罚的立法和执法两方面进行规范。包括规范行政处罚的种类(7种),有权设定行政处罚的法律、法规形式,明确除法律规定之外的其他规范性文件不得设定行政处罚;规范行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定和执行、法律责任等。

第二个目的,是保障和监督行政机关有效实施行政管理。这里的行政机关,就是公共行政的范畴,是指依法行使国家行政权,负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。行政管理是指行政机关依法行使国家行政管理权的一切行政行为,如税务行政管理、工商行政管理,治安行政管理等等。保障和监督行政机关有效实施行政管理,一方面是保障,是给行政机关权力,对必要的、合理的行政处罚予以确认,在行政处罚的设定,行政处罚的实施,行政处罚的管辖和适用,取证措施,行政处罚的决定和执行等方面,赋予了人民政府应有的职权,以保证政府的权威,保障行政机关依法进行有效的行政管理;另一方面是监督,是对行政机关行使行政处罚权从权限上、程序上进行必要的控制,以保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这两方面是辩证统一的。

第三个目的,是维护公共利益和社会秩序。法律作为统治阶级工具的最重要的职能之一,就是把各项社会活动控制在统治阶级利益许可的范围之内,保障现存的经济、政治关系和整个社会秩序。整个社会秩序的构架可以分为两部分,一部分是以国家与私人之间关系为基轴确立的,以管理与服从为基本特征的行政管理秩序,这种关系的确立,是调解公共利益与私人利益冲突的需要与产物。另一部分是以私人之间关系为基轴确立的,以平等、有偿为基本特征的民事秩序,这种秩序的确立,是为调解私人之间利益的冲突。行政处罚是与刑罚、民事制裁并行的一种法律制裁形式,它们各自从不同角度维护着社会秩序的稳定。社会主义法律总的立法宗旨,就是维护公共利益和社会秩序,维护最大多数人的利益。行政处罚法也不例外,这个法规范的行政处罚几乎涉及到行政管理的各个领域,涉及到整个社会,本法不仅在立法指导思想上,而且在具体的条款中,都体现了维护广大人民群众的利益即公共利益,体现了维护社会秩序的精神。

第四个目的,是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。所谓公民,是具有一个国家的国籍,根据该国的宪法和法律规定,享有权利并承担义务的自然人。所谓法人,是有自己的财产或者经费,有自己的名称、组织机构和活动场所,依法成立,具有民事权利能力和民事行为能力,能够独立享有民事权利和承担民事责任的组织,包括在中国境内依法取得法人资格的所有企业事业单位、机关、社会团体。所谓其他组织,是设有代表人或者管理人但不具有法人资格的团体。行政处罚法从设定、程序和救济几个方面都作出了保护群众合法权益的规定。

在处罚设定方面:规定行政处罚基本上由法律、行政法规设定。其中,人身罚由于涉及公民的人身自由权,只能由法律设定。地方性法规可以在一定范围内设定行政处罚,作为补充。对规章设定行政处罚作了必要的限制。已经制定的法律、行政法规规定的行政处罚的种类中没有罚款的,地方性法规和规章不能增加规定罚款的行政处罚。除此之外,其他任何规范性文件不得设定行政处罚。实施机关:要由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。依法行使行政处罚权,包括授权处罚和委托处罚。不能乱设定、实施处罚,这些规定对保护公民、法人或者其他组织的合法权益是十分必要的。这里的有些规定,是采纳了全国人大代表意见制定的,如有些代表提出,对决定委托的权限应当从严掌握,同时为进一步防止乱委托的现象,应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或者个人实施行政处罚。第18条规定就是根据代表意见改定的,同时,在法律责任中作了相应的规定。

在处罚程序方面:规定行政机关在作出行政处罚决定之前,必须告知当事人其违法事实、给予行政处罚的理由和依据,并告知当事人依法享有的权利。当事人有权申辩包括依法要求听证,拒绝当事人申辩的,行政处罚无效。决定处罚的机关与收缴罚款的机构相分离。这些规定,程序上比较完善,有利于保护群众的合法权益。这里有些规定,也是根据代表意见改定的,如有的代表建议扩大允许听证的范围,更充分地保护当事人的权益,第42条就是根据代表意见规定的。

在处罚救济方面:规定当事人对行政处罚不服,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。

第二点:立法依据。制定行政处罚法的依据,主要有两条:

一条是宪法依据。就是说根据宪法的原则规定来制定本法。比如说行政处罚设定权,它的宪法渊源就是宪法规定的立法体制,全国人大常委会可以制定法律,国务院可以制定行政法规,地方人大及其常委会可以制定地方性法规,国务院部、委和地方政府可以制定规章。而行政处罚的实施权,其宪法根据是宪法赋予县级以上地方各级人民政府的依法行政权。保护公民、法人或者其他组织的合法权益,依据就是宪法对公民合法权益的保护。

二是事实依据。行政处罚法是按照实事求是的原则,在总结了我国建国以来尤其是改革开放以来行政处罚工作方面的经验,同时借鉴世界各国经验的基础上,从我国的国情和行政处罚的实际出发制定的。我国现行的法律、法规以及规章,大多数规定了行政处罚条款,实践的结果,成绩应当肯定,但问题确实不少。问题有两方面的:

一是行政处罚设定混乱。这里有5种情况:①行政处罚的设定主体混乱,享有立法权的国家机关设定了行政处罚条款,没有立法权的县、乡政府,甚至居(村)委会、企业事业单位、社会团体也制定了行政处罚性的文件。例子:有一个小贩在某企业门前摆摊卖早点,该企业以影响环境卫生、妨碍车辆进出为由,出动保安人员没收小贩的营业执照,并处以200元罚款。一个企业怎么可以没收营业执照并罚款呢?这个企业说是他们的厂规厂法,厂规厂法怎么能设定这种行政处罚呢?还有的外商企业老板,随意打骂工人,搜身验包,让有差错的工人到太阳下罚站,或者挂牌游厂,也说是他们的厂规。厂规怎么能对工人处以人身罚呢?②处罚权限规定模糊,创设了罚则而无处罚机关,有处罚形式但无幅度限制。有的地方性法规还创设了人身罚。③处罚种类繁多、混乱。④没有统一的处罚程序。⑤对行政处罚的设定权缺乏行之有效的监督手段。出现问题,不能及时纠正。

二是行政处罚实施既疲软又混乱。这其中有些是立法中的缺陷给执法带来的问题。所谓行政处罚“疲软”:①是违法现象日益增多,行政处罚手段不力,处罚给违法人带来的损失远远低于其违法所得。如有些制假、贩假的,一本万利,或者是无本生意,区区罚款,只不过是九牛一毛。今天罚了,明天再干。有的因为无法取证,还没有办法罚。②是执行处罚缺乏有力手段,有的放纵违法行为,有的非法干预和妨碍执法,这种现象也很严重。如写条子、打电话、找熟人、卖面子,甚至贿赂收买,使得你处罚不成。所谓“滥”,据当年统计,在全国治理“三乱”中,辽宁、江西等11个省共清理行政处理项目13000多条,其中属于乱处罚的占1200多项。这方面的问题很多,也有5种情况:①有的行政机关随意设卡,随意处罚,超出法定幅度处罚。设卡罚款泛滥成灾。前不久,中央电视台《焦点访谈》节目曾披露了湖北省咸宁市工商局乱设卡处罚收费的案例,很典型。公路设卡检查,公安、交通、林业三家有权,其他部门无权。各级政府均不得向有关部门下达收费罚款指标。要实现国道、省道基本无“三乱”。广西针对公路“三乱”屡禁不止,工商、税务、烟草、粮食、环保、矿产等部门纷纷上路罚款的情况,区党委提出:今后再出现公路“三乱”,首先追究当地行政首长的责任,决不含糊。②行政机关处罚管辖权不明确,多个机关行使一项处罚权,“互相打架”。如海关、公安、工商对走私的处罚。食品卫生与质量监督机构对食品卫生的管理。药品机构与工商对药品的管理。土地和城建对非法建筑的管理。水利、城建、地矿对水资源的管理。文化、广电、新闻出版对图书音像制品的管理等。造成几个部门争着处罚,或者一事几次罚,重复处罚。地域管辖也不规范,省里罚了市里罚,市里罚了县里罚,县里罚了乡镇罚。有这样一个报道,山西一辆拉煤车进北京超载,山西罚了河北罚,河北罚了北京罚,罚了7次之多。又如,有的地方对未办暂住证的外来人员规定每次罚50元——300元,但罚款后,并不补发暂住证,重复多次处罚。③有些单位钻法律的空子,在法律缺乏对罚款幅度规定或者规定幅度过宽,罚款上缴程序不严的情况下,显失公正处罚相对人。④行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则。有的强行超车,被罚款100元,你争辩几句,加罚100元,罚随口出,随心所欲。有的罚款不开收据,扣押财产不列清单,吊销证照不说明理由,处罚不告知诉权。⑤甚至有的截留私分罚没款,贪污腐败。为什么这么乱,原因有二:一方面某些地方部门的小团体利益作怪。某些地方对执法部门的罚款作了基数包干、超额部分全部奖励等规定。一些单位为了增加罚款收入,把任务分到科、队甚至人头,造成乱罚、滥罚。另一方面又缺乏监督和制约,尤其是法律规定的监督和制约。

总之,行政处罚法正是针对当前滥施处罚、乱施处罚,乱抓人、乱扣人、乱吊销、乱没收、乱罚款等社会弊端,根据客观实际需要制定的。

三、行政处罚法的基本原则

社会主义法律有共同性的基本原则,它体现在所有的法律之中。同时,每部法律调整的关系不同,又有体现自身特点的基本原则。这些基本原则是该法的精髓,是贯穿于该法的方针和基本的准则。行政处罚法的基本原则是指导行政处罚法律法规制定、实施、修改、废止的重要的指导性原则。这些原则主要是:

(一)保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益原则

这是本法首要的和最基本的原则,行政处罚的设定和实施,都要体现这个原则。这个原则要求,既要保障行政机关有效实施行政管理,又要监督行政机关正确实施行政管理,保护公民、法人或者其他组织的合法权益。只强调一个方面而忽视另一个方面,是不对的。

对行政机关和行政机关工作人员来说,一是要给手段,为行政机关对违法者给予必要的行政处罚,提供法律武器,即法律依据,以保障行政机关有效地依法进行行政管理,保障法律的贯彻执行。二是要防止权力的滥用,不得侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。三是要防止有些行政机关和行政机关工作人员放弃职责,避免对违法者应该给行政处罚而放弃行政处罚的现象。关于这一点,全国人大代表审议这个法律草案时,特别提出来了,有的代表说,本法不仅应当解决乱处罚的问题,还应当解决某些执法人员放弃职责,该管的不管,以致损害大多数人利益的问题。为此,法律责任中专门增加了一条,即第62条,对执法人员玩忽职守的处罚规定。

(二)法定原则

行政处罚的法定原则,是贯穿于行政处罚一切方面和全过程的原则,也是行政处罚最重要的原则。主要包括3个方面的内容:

第一,公民、法人或者其他组织的行为,只有法律明文规定应予行政处罚的,才受处罚,法律没有规定处罚的,不受处罚。我国刑法对刑事责任采取法定原则,即法无明文规定不为罪。行政处罚也采用这个原则,主要考虑,一是行政处罚虽然与刑罚不同,但也涉及公民的人身、财产等权益,有必要采取法定原则。二是目前乱处罚的情况在一些地方普遍存在,有的还相当严重,要解决乱处罚问题,也必须采取法定原则。

第二,行政处罚的设定,应由法律、行政法规以及本法规定的国家机关在职权范围内依法规定。行政处罚由有权设定行政处罚的国家机关在职权范围内设定,无权设定的不得设定,也不得越权设定。非法律文件,即除法律、行政法规、地方性法规和规章之外的一切规范性文件,行政机关的各类决定、命令、通知,包括省政府的,县、乡人民政府的,审判、检察机关的法律文书,社会团体、行业组织的章程等,都不得设定行政处罚。

第三,行政机关实施行政处罚,必须严格依法进行,包括有关实体和程序的规定都必须照办,以法律为准绳,严格遵守法定程序。行政诉讼法规定,行政机关的具体行政行为,如果适用法律、法规错误或者违反法定程序,人民法院将判决撤销。违反强制性程序,可以成为撤销处罚决定的法定理由。这里有6种情况:①未向当事人出示执法身份证件或者授权委托书。案例:王、李二人斗殴,公安派出所张某出面制止,由于身着便装,未亮证件,被劝告人王某不听,并对张某恶语相骂,据此,张某对王某实施行政拘留。这里,由于张某违反了法定程序,未亮明身份证件,法院可以撤销行政拘留决定,判公安机关重新作出行政处罚。②未向当事人说明给予行政处罚的原因和依据。③未告诉当事人行政救济途径及期限。④处罚程序颠倒,影响当事人的合法权益,如先处罚,后取证。对这一点,国外有些法官特别看重,有一次在某中院公开审理,日本法官旁听,庭审完了,他们提问,嫌疑犯还未审判定罪,你们为什么把他关在一个笼子里?还有,审判刚结束,判决书就出来了,是不是先定罪后审判?⑤在作出行政处罚之前,没有听取当事人的意见。如没有举行法律规定必须举行的听证会,或者没有给当事人申辩的机会。⑥违反回避制度。有上述情况之一的,法院可以判令撤销,重新作出处罚。

行政处罚法在坚持法定原则的同时,也赋予行政处罚一定的自由裁量权。依法自由裁量本身也是法定的。这里的自由裁量权,就是行政机关依法在一定情况下或者一定范围内,自行决定是否实施某一行为或者怎样实施某一行为的权力。按照法律、法规的规定,行政处罚的自由裁量权大致有3种情况:一是法律、法规规定“可以”处罚,而不是“得”或者“应当”处罚,行政机关拥有考虑是否处罚的权力。二是法律、法规规定了几种处罚形式由行政机关选择适用。三是法律、法规规定了何种违法行为适用何种形式的处罚,且有处罚幅度的规定,行政机关可以在处罚幅度内决定适用处罚。但行政机关在行使自由裁量权时,应当符合赋予此项权力的法律、法规的目的,不得利用此项权力追求不当利益。尤其是罚款、没收财物这类财产罚,行政机关在考虑罚与不罚,罚多罚少时,应当与立法的目的和精神相一致。同时,行政机关在行使自由裁量权时,执法人员应当避免成见、偏见、恶意,应当公正,在一定程度上保持裁量的连贯性和相对的可比性。

(三)坚持处罚与教育相结合的原则

行政处罚法坚持了说服教育与惩戒处罚相结合的原则。行政处罚的适用原则充分体现了处罚与教育相结合:①首先纠正违法行为,不能以罚代改,轻微的改了也可以免予处罚;②不予处罚的规定:“不予处罚”是“本可以给予处罚而不给”(如情节轻微又改了),“免予处罚”是“本不应当给予处罚而不给(如精神病患者)”。给予行政处罚,不单纯是为了惩罚,更重要的是教育。行政处罚的直接目的是纠正违法行为,对违法者进行教育。只有在教育无效的情况下,才把处罚作为行为对象履行义务的手段,最终目的还是教育,教育违法者,同时也教育广大公民自觉遵守法律、维护法律,增强法制观念。对不满14周岁的人的违法行为,不予行政处罚,责令监护人加以管教,这也体现了重在教育。目前,有些执法人员不宣传,不教育,等待公民违法,然后赶紧上前罚款,处罚时也不说明理由,这是有悖于处罚与教育相结合原则的。

(四)公开、公正原则

所谓公开,一是有关行政处罚的规定要公布,使公民事先知道。法律的这一规定,即第4条“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”这也是根据全国人大代表审议的意见增加的。二是对违法者依法给予行政处罚要公开,听证公开举行,这样便于人民群众进行监督,也有利于对广大公民进行教育。

所谓公正,就是说,行政处罚必须公正合理,做到事实清楚,证据确凿、充分,程序合法,适用法律、法规正确,不枉不纵。给什么处罚,要以法律为准绳,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,不得滥罚。执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避,以免影响公正。

显失公正的认定,是一个比较复杂的问题。适用显失公正认定,可以判决变更的,只限于警告、罚款、没收财物、责令停产停业、吊销许可证和执照、拘留等几类行政处罚行为。而侵犯经营管理自主权,不颁发许可证和执照,不履行保护人身权、财产权的法定职责,这些都不适用于变更,当然也就不适用认定其是否显失公正。行政处罚在法定的处罚幅度以内略有不同,是行政机关及其工作人员的自由裁量权,人民法院不能干涉,审判权不能侵犯行政权,也无需进行是否显失公正的认定。适用显失公正认定的只是畸轻畸重、很不合理的行政处罚。认定的方法,可以是适用法律比较,同案比较,异案比较等方法。看一看是否有:情况相同但处罚结果不同,或者情况不同但处罚结果相同,如果有这些情况,就可以认定为显失公正,就应当予以变更,以维护公正。

(五)适当原则,即过罚相当原则

行政处罚适当原则,或者说过罚相当原则,既是行政处罚的立法原则,也是行政处罚的适用原则。所谓适当,或者说过罚相当,是指行政处罚作为国家的一种行政制裁手段,应当与违反行政法律义务,破坏行政管理秩序的程度,再犯的可能性以及行政处罚所要达到的目的相一致。设定和实施行政处罚都应当遵循这一原则。

在立法方面,应当注意:各层次的立法,在设定行政处罚时,要全面客观地分析违法行为的性质,社会危害程度,从而正确设定行政处罚,避免在不同性质和类型的立法中出现多头处罚、交叉处罚、重复处罚的规定。

在执法方面,执法人员在个案中应当注意做到处罚适当,尤其是在自由裁量那一部分。这里除了有有限的行政救济之外,主要靠执法人员提高自身的职业道德和业务素质,来保证适用法律、法规的适当。

适当原则还包括“一事不再罚”。

(六)保障当事人权利原则

行政处罚法对当事人的权利给予了充分的保障。在保障当事人的权利方面作了明确规定,主要是:

第一,有被告之的权利,即了解权。当事人有权知道行政机关给予行政处罚的违法事实、证据以及法律依据,有权知道自己享有什么权利(陈述、辩护权)。告知是行政机关执法人员的义务,是必须执行的行政处罚程序。

第二,有辩认执法人员身份的权利。即当事人有权确认对自己进行行政处罚的人员是否具备法定资格。执法人员表明执法身份,一种情况是出示执法身份证件,另一种是岗位已经表明了是执行公务,如交通民警穿警服上岗,无须再出示证件。被处罚款时,要出示省财政部门统一制发的罚款收据,这也是一种执法资格。

第三,规定了公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权和包括听证在内的申辩权。行政机关必须听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。而且,当事人不承担行政机关组织听证的费用。

第四,规定了申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。公民、法人或者其他组织对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼,都是行政处罚的救济手段。

行政复议是行政系统内部的救济手段,它要解决的主要问题之一是纠正违法行政处罚,恢复和补救相应的受损权益。行政复议通过审查引起争议的行政处罚行为,在查明事实、查清证据和法律依据的基础上,对行政处罚行为的合法性和适当性作出判断。凡处罚行为通过审查,确认有主要事实不清的;或者适用法律、法规等有错误的;或者违反法定程序影响复议申请人合法权益的;或者有滥用、超越职权的;或者行政处罚行为明显不当的,应当复议决定撤销、变更,责令被申请人限期重新作出行政处罚决定。

行政诉讼,是司法审查行政处罚行为合法性的制度。经过对主体、事实、证据、依据、程序,以及对是否滥用职权、处罚是否显失公正的审查,人民法院依法作出判决,对处罚的主要证据不足,或者认定其有适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权任一情形的,判决撤销。撤销又可以有部分撤销;全部撤销;判决撤销的同时判令被告重新作出新的处罚决定等三种情况。对行政处罚决定“显失公正”的,判决变更。

有了行政复议和行政诉讼的救济手段,就使行政相对人的人身权、财产权在因违法的行政处罚而受到损害时,可以得到补救。这也是对行政权力的一种监督和控制。没有对滥用职权行为的补救措施,行政权力就有可能变味,变得专横和武断,变得远离老百姓。

第五,规定了享有要求行政赔偿的权利。行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害,由国家对受害人予以赔偿的制度。本法第6条对此作了规定。

行政处罚法在保障当事人权利的同时,也要求当事人履行其应尽的义务。当事人的义务,主要是,行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内,予以履行。行政处罚实质上是对被处罚人的权利依法给予剥夺或者限制,使被处罚人承担新的第二次义务。公民、法人或者其他组织不履行法定的义务,而这种义务又非履行不可时,就会引起强制执行。有些行政强制,如强制服兵役;强制拆除火灾蔓延现场的建筑物;强制扣押,实行税收保全措施;强制核定计量器具,等等,这些并不是行政处罚法中的行政处罚。对不履行义务应当予以制裁,使之今后不再重犯时,就将引起行政处罚。交通罚款,就是对不遵守交通法规所设定的义务的制裁,它是违法人不履行交通义务而必须承担的金钱给付的义务。没有不履行行政义务的前提,就不会科以额外的义务以示惩戒。另外,在行政机关调查或者进行检查时,当事人应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。行政机关在收集证据期间,当事人不得销毁或者转移证据。

(七)监督、制约原则

刑事诉讼,侦查、起诉、审判是由公、检、法三机关分工负责,互相配合,互相制约,以保障准确有效地执行法律。民事诉讼,当事人起诉,由法院审理,实行二审终审制。而行政处罚,是由行政机关调查并决定的。当然,行政处罚不能象刑事诉讼那样由几家分工负责,但也要有监督、制约的机制。

行政处罚的制约有3个方面。一是行政机关内部的制约。例如,办案的与决定处罚的分开;决定罚款的机关与收缴罚款的机构分离;执法人员当场作出的行政处罚决定,必须向所属行政机关备案;县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督,行政机关对所作出的行政处罚的申诉或者检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当及时主动纠正,等等。二是行政系统上级对下级的制约,就是行政复议。三是司法方面的制约,就是行政诉讼。

这种监督、制约的机制,有利于正确实施行政处罚,防止或者减少错误;也有利于防止执法人员徇私舞弊、滥用职权,侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。

四、行政处罚法的适用范围

法律的适用范围是指法律规定的效力所及的对象和领域,即调整哪些社会关系,在什么时间、哪些空间、对什么人或者组织发生效力的问题。行政处罚法总则第2条规定的适用范围是“行政处罚的设定和实施,适用本法。”设定主要指立法,而实施主要指执法。这一条规定了行政处罚法对哪些人和组织以及在空间方面的效力范围,时间上的适用范围在附则中作了规定。具体是:

(一)行政处罚法在空间上的适用范围

空间上的适用范围是指行政处罚法在哪些空间领域内发生效力。本法在法条中没有特别指明,但法律名称上已冠“中华人民共和国”,毫无疑问,这就表明本法空间适用范围是指我国境内的陆地、海域、水上、地下及天空。这也是我国国家主权原则的体现。

(二)行政处罚法适用对象的范围

本法的适用对象,也即本法的调整对象,主要有两个方面:

一方面是设定和实施处罚的主体。设定主体即有权设定行政处罚的机关,包括全国人大及其常委会,国务院,省级人大及其常委会,国务院的部、委员会和国务院授权的直属机构,省级人民政府和省级人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府。除此之外的任何其他机关、组织,都不是行政处罚设定的主体。实施行政处罚权的主体是行政机关,包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。按照法律规定,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定范围内实施。不是所有的行政机关都有行政处罚权,如计委,很重要,但无处罚权。哪些行政机关有行政处罚权,由法律和行政法规规定。同时,行政机关只能对自己主管的业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。各行政机关分别拥有何种行政处罚权,要由法律、法规规定。另外,法律、行政法规或者地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托其他符合本法规定条件的组织,在委托的范围内实施行政处罚。行政机关不得委托法律规定条件之外的其他组织或者个人实施行政处罚。行政机关工作人员、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织,均只能以该行政机关的名义实施处罚,并由该行政机关承担相应的法律责任。就是说,它以自己的名义行使行政处罚权,在行政复议中作为被申请人,在行政诉讼中作为被告,在行政赔偿中作为赔偿主体。这种行政处罚的主体资格是法定的。

关于行政处罚的管辖,行政处罚法第20条明确规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。”这里规定了4种管辖形式:一是地域管辖:即“违法行为发生地”管辖,(李某贩卖假药,制造在甲地,运输经乙地,销售在丙地,甲、乙、丙三地都可以是行为发生地,在哪里发现,哪里就是发生地。二是级别管辖:“县级以上地方人民政府”,一般情况由县级政府管辖,一些重大的或者法律法规规定县一级无权管辖的,应当由县以上政府管辖。三是职能管辖:就是有行政处罚权的行政机关,这是一种职能划分,有行政处罚权,而且要在自己的职权范围内,超越职权的无管辖权。四是管辖的特殊规定,即法律、行政法规另有规定的除外。

目前,我国拥有行政处罚权的行政机关和其他组织有50多种:如从国务院到县级以上人民政府,到乡镇人民政府(土地管理法);县级以上政府部门,公安、税务、工商行政管理、环保、资源、卫生、物价、交通、技术监督、审计、城建、林业、农业、海关、商检等部门;法律、法规、规章授权的其他组织和个人,如公益性、社会性强的管理事务,往往授予社会组织一定行政处罚权,如卫生防疫站(卫生管理);有的轻微的行政处罚可以授予个人,如列车员以卫生监督员身份,对乱吐痰、乱扔赃物和在不吸烟车厢吸烟的,可罚款5角钱。受委托的组织和个人不具有行政处罚主体资格,而法律、法规授权的组织和个人才具有行政处罚主体资格。

在执法主体中,有一个问题是值得注意的,就是综合执法机构问题。综合执法机构也称联合执法机构,即县级以上人民政府有两个以上行政机关分别或者共同实施某一项行政处罚的,经同级人民政府批准后,实施综合执法,共同行使处罚权并承担法律责任。如集贸市场管理。又如一些城市建立的巡逻制度,对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实行处罚。

对于这个问题,有不同认识,有的认为,实行综合执法是个发展方向,有利于精兵简政,可以避免每个行政机关都要建立自己的执法队伍,避免大盖帽满街跑,从行政管理科学化、效率化来看,这种机构有好处。也有的认为,综合执法只是一种临时性措施,由于这一机构的法律主体资格不明确,容易混淆各行政机关之间的权力分工,破坏法律确立的有关行政机关的设置制度。并没有改变老百姓对“大盖帽满天飞”的批评。更严重的是容易使这种机构变成有权无责的机关,因其随时、随势而设,没有合理的监督机构,没有规范的权限和程序,且与原来的各机关分工不明确,也不利于开展行政复议和行政诉讼工作。如有的地方的治安联防队,随便抓人打人,强吃强拿,形象不太好。

为了发挥综合执法机构的长处,避免其弱点,要严格掌握组建条件:即组建机关是县级以上人民政府;联合的部门应有相似的职能;与原机构的职权分工和责任(包括法律责任)应予明确;要有监督管理制度;应报同级人大或其常委会批准,取得相应的法律地位。

此外,在社会生活中,还存在一些非行政处罚主体实施处罚的现象,如企业内部对其下属企业或者职工作出的处罚,居民委员会、村民委员会等自治组织作出的处罚(如对放到田里破坏农作物的猪打死不究——村民约定的,村规民约),学校对学生施以处罚,他们依据的是企业内部管理规则、乡规民约、校规校纪,而不是法律、法规授权或者行政机关委托作出的,这些处罚行为不是行政处罚法所要规范的,这些处罚主体也不是本法所要规范的处罚主体。

另一方面是受罚主体,这是适用对象范围的又一内容。受罚主体即受罚对象,包括违法的公民、法人或者其他组织。公民须是具有完全行为能力的人,年龄除本法的特殊规定外,从民法、刑法的规定;限制或者无行为能力人的侵权损害,应当由其监护人负民事赔偿责任。法人或者其他组织都可以成为行政处罚的适用对象。而且对法人或者其他组织的违法行为,可以适用“两罚”,即处罚违法的法人或者其他组织的同时,处罚法定代表人或者对违法行为负有直接责任的人员。法人能否成为行政处罚的对象,在理论上有过争议。当前,随着社会主义经济建设的发展,各种经济组织和社会团体的活动日益增多,法人违法的情况也日渐增多。如果对法人违法不予处罚,对国家、人民和社会都是不利的。本法这样规定是很有必要的。同时要注意:公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚,不得以罚代刑。

外国公民、无国籍人、外国组织在我国领域内违法的,同样可以而且应该作为行政处罚的适用对象。这也是国家主权和尊严的体现。

(三)行政处罚法在时间上的适用范围

时间上的适用范围是指行政处罚法生效和失效的时间问题。本法规定自1996年10月1日起施行,施行之日起即发生法律效力。本法公布前制定的行政法规、地方性法规以及国家部委和地方政府规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当依照本法规定予以修订。本法关于行政处罚的基本原则、实施处罚的程序等规定,在本法施行之日起,行政机关都必须执行。行政法规、地方性法规以及国家部委规章和地方政府规章中与本法不符合的规定,即使尚未修改,也不再执行,而应当以本法的规定为准。过去国家颁布了一大批行业分类处罚法规,如《违反外汇管理处罚施行细则》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》、《关于价格违法行为的处罚规定》,等等。行政处罚法生效以后,这些分类处罚法规的效力如何呢?不相抵触的,仍然可以继续执行;相抵触的,以行政处罚法的规定为准,尤其是行政处罚法对程序作的统一规定,必须以行政处罚法为准,要提醒各类执法人员注意。至于在本法实施后新设定行政处罚,必须按行政处罚法的规定执行。这是行政处罚法作为国家基本法的法律地位决定的,法律、行政法规、地方性法规和规章,都要服从基本法,都不得与基本法相抵触。

关于本法的施行时间,草案规定是“1997年1月1日”。在全国人大会议讨论时,有的代表提出,本法重要而且急需,施行时间应尽量提前,因此,根据代表意见修改为“1996年10月1日起施行”。

五、行政处罚法的实施

1、颁布实施的意义

行政处罚法的制定和颁布实施,是继行政诉讼法之后,我国行政法制建设中的一件大事,是我国法制建设史上的一个重要里程碑。我国的行政处罚法,是当今世界上继奥地利、意大利、德国等少数国家颁布行政处罚法典之后的又一部行政处罚法典。

制定和实施行政处罚法有什么重大意义呢?主要有以下几点:

首先,有利于我国法制的统一。近些年来,随意设定行政处罚的问题,严重影响了行政处罚的权威和人民政府的形象,人民群众很有意见。行政处罚设定混乱,处罚权限规定模糊,“十个大盖帽,管一顶小草帽”,处罚程序不明确,处罚机关滥用处罚权,这些问题的出现,原因是多方面的,其中一个重要原因是缺少一部行政处罚法典。本法的制定,对行政处罚种类、设定、实施机关、程序作了统一规定,只要认真实施,就有可能消除立法和执法中的混乱现象,实现法制的统一。

其次,有利于促进政府严格依法办事。以往法律法规中的处罚规范主要只是规定了行政相对人的义务而保障了行政机关的处罚权,而作为法典的行政处罚法的规定,则旨在同时规范并控制政府处罚权的行使,增加政府处罚行为的透明度。同时,由于本法确立的不少原则和制度,如行政处罚设定制度、行政处罚的主体资格制度、相对集中行使处罚权制度、罚款决定与罚款收缴相分离的制度、政府对行政处罚的监督制度等,这些制度的建立,对促进政府严格依法办事,对现行行政执法体制的改革、对行政机构改革、对政府职能的转变,都有深远影响。

第三,有助于防止腐败。本法确立的罚款决定与罚款收缴相分离的制度,从根本上割断了行政处罚权与小团体利益之间的联系。长期以来,有些行政机关坐支或者变相坐支部分罚款以补充行政经费的不足,用罚款买汽车、盖房子、办福利、发奖金,甚至请客送礼,拉关系、走后门,助长了不正之风,滋生了腐败行为。行政处罚法的制定,为行政管理科学化、防止腐败,从根本上解决上述问题提供了法律保障。

福建从1992年开始实行处罚机关与收缴罚款的机构相分离,取得了好的效果,减少了罚款收入的流失,推动了廉政建设,受到社会欢迎。南昌市交警也已实行这一制度:1995年12月1日起,南昌市范围实行交通违章罚款由市交警支队委托市工商银行代收。市工商银行选择59个储蓄所作为交通违章罚款代收点,统一安装“交通违章罚款代收”铜牌,指定专柜办理,随到随办。每月月末,储蓄所打印代收交通违章罚款明细清单交管辖行储蓄科汇总后,定期送交警支队核帐,罚款全部上缴财政。交警执法,工行代收,增加了透明度,抑制了不正之风。有一个统计,1995年12月份,市工商银行收交通违章罚款金额74万元,而1994年同期仅10万元。处罚公正,执法严明,违章减少。1995年12月、1996年1月、2月,罚款额分别为74万、51万、32万,呈下降趋势,说明违章减少。被处罚人的反感、抵触情绪也减少了,由原来的骂骂咧咧,嘟嘟囔囔,到自自然然,气比较顺了。因为司机看到,你罚的款,是进银行,而不是进你自己的荷包。

第四,有利于保障公民的合法权益。本法从立法宗旨、立法原则,到具体条款,都体现了保护公民合法权益的精神,这就从整体上避免了对公民滥施处罚的情况发生。同时,法律规定了公民享有的包括诉讼权利在内的各项权利。在处罚程序上,强调公开、公正与公民参与,这对于保障被处罚人的正当权益同样具有重要意义。由于行政处罚涉及公民基本人权,世界各国普遍十分重视,从这个意义上看,本法的制定还具有人权保障意义。

可以这么说,行政处罚法的制定,不仅在国内有重大的现实意义和深远的历史意义,而且已经引起国际上的广泛关注。

2、认真实施好行政处罚法

法律出台之后的任务是要认真执行。“立法是基础,执法是关键。”“徒法不足以自行”。认真实施行政处罚法,严格依照法律规定办事,这是摆在我们面前的任务。

①要认真学习、宣传行政处罚法

首先是行政执法人员,各行政机关工作人员,特别是领导干部,要以积极的态度认真学习行政处罚法,充分认识实施行政处罚法的重要意义。国务院通知指出:行政处罚法的实施,是我国社会主义民主与法制建设的一件大事,对于规范行政机关行为,促进依法行政,改进行政管理工作,加强廉政建设,维护社会秩序和公共秩序,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,有重要意义。保证行政处罚法全面、正确地实施并以此促进各级政府和政府各部门严格依法行政,是各级行政机关的一项重要职责,也是政府法制建设的一项重要任务。各级行政机关工作人员、领导干部、执法人员都要认识到这一点。要抓紧对执法人员的培训,使行政执法人员掌握行政处罚法的规定。

同时,要采取各种有效方式,向人民群众宣传行政处罚法,形成学法、知法、守法和人民群众依法维护自己合法权益的舆论和环境。

②要认真贯彻执行行政处罚法,做好地方性法规、规章和其他规范性文件的清理工作,一定要按照行政处罚法的规定办事,除法律、法规或者规章之外,其他规范性文件一律不得设立行政处罚。从行政处罚法施行之日起,非法律、法规、规章设置的行政处罚,一律无效。各地方、各部门要抓紧清理地方性法规、规章和其他规范性文件,凡是与行政处罚法相抵触的,该修改的修改,该废止的废止。

③要继续清理现行各类行政执法机构。国务院通知,凡是行政机关内设机构以自己名义实施行政处罚的,或者法律、法规以外的其他规范性文件授权组织实施行政处罚的,或者没有法律、法规、规章依据行政机关自行委托实行行政处罚的,都要尽快予以纠正。要加强对执法人员资格、证件和着装管理,停止合同工、临时工、协管员从事行政处罚工作。而且要注意反弹、回潮。

④要加强对行政处罚的监督检查

县级以上地方人大和人民政府要把行政处罚的监督检查作为人大和政府工作的一项重要内容,切实抓紧、抓好,务必抓出成效。各有关部门要根据国务院、省政府的统一部署,具体组织、承担对行政处罚的监督检查工作。

⑤要坚持做好相对集中行政处罚权和罚款与收缴罚款相分离的工作,做好听证制度和调查取证与处罚决定分开制度的实施工作。

总之,要以学习、宣传、贯彻、执行行政处罚法为契机,把政府法制工作提高到一个新的水平,把民主法制建设提高到一个新的水平,把依法治国的工作提高到一个新的水平。