学习《中华人民共和国行政许可法》

学习《中华人民共和国行政许可法》

《中华人民共和国行政许可法》从起草到通过,历时7年,2003年8月27日第十届全国人大常委会第四次会议通过,2004年7月1日起施行。这是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。这部法律的颁布和施行,是我国社会主义民主与法制建设的一件大事,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督政府有效实施行政管理,从源头上预防和治理腐败,有着重要的意义。国务院对贯彻实施这部法律十分重视,专门下发了关于贯彻实施行政许可法的通知,2004年1月6日曾召开全国贯彻实施行政许可法工作会议,温家宝总理作了重要讲话。江西省委、省政府也非常重视这部法律在江西的实施,孟建柱书记主持省委常委会听取了全国实施行政许可法工作会议精神和贯彻意见的汇报。孟建柱同志强调:贯彻实施行政许可法,不仅是政府的事,也是各级党委、人大、政协的事,要切实抓紧抓好。省政府2004年2月专门召开全省贯彻实施行政许可法工作会议。省政府有关部门和一些市县政府也在学习、宣传、培训方面做了大量工作,为贯彻实施行政许可法作了认真准备。省人大法规清理小组组织20多位同志,用一个星期,对125件现行有效法规进行审查。从上到下,为贯彻实施一部法律做这么多工作,这是不多见,可见这部法律之重要。

讲3个问题:①为什么要制定出台行政许可法;②行政许可法的主要内容;③充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义,加强依法行政,建设法治政府。

一、为什么要制定出台行政许可法

行政许可法的制定可以说是适应了我国政府体制改革的需要。我国政府体制改革经历了三个阶段:第一阶段是1982年,政府主要进行机构人员的精简,当时国务院有90个部、委、局,不精简无法转变政府职能。第二阶段是1988年到1989年,政府主要进行物资分配改革和物价改革,物资分配由政府分配走向市场配置,产品价格由政府定价走向“双轨制”。第三个阶段是从1998年开始,政府进一步将部、委、局的数量减至40多个。经过三次政府改革,我们才认识到,政府权力走向了审批化——政府管了许多不该管,管不了,事实上也管不好的事。所以说,从宏观看,制定行政许可法是政府体制改革的需要,是政治体制改革的需要,是依法治国建设社会主义法治国家的需要。从微观来看,是针对政府权力审批化的问题,是为了解决行政审批,即行政许可过多过滥的问题。本来,行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督的一种重要手段,是不可缺少的。但有段时间行政审批即行政许可过多过滥。据2003年统计,国务院有关部门和单位的行政审批项目就超过4000项,地方还有众多的审批项目。在北京中关村设一个公司,审批的流程表有几米长;在深圳办一个高新技术企业,要经过20多个部门,盖50多个章,收30多次费;河南郑州生产馒头的企业要办许可证,办一个证市里收费1100元,区收费1600元;郑州物价局还出台了一个餐饮业明码标价实施办法,规定饭店的菜谱价格必须到物价局审批。如此等等。

为什么行政审批会过多过滥,使企业和社会不堪重负,主要原因:

一是在观念上,长期以来,受落后的管理模式的影响,认为“领导就是开会,管理就是收费”,行政管理就是“管、卡、压”,崇拜政府过度干预。

二是行政许可设定权不明确。行政审批随意设置,实质是国家权力部门化,部门权力个人化。有些行政机关内设机构在设,有些县政府、乡政府也在设(国务院经过三次清理,取消了1795项审批项目,已达国务院部门审批项目总数的近一半,地方也清理取消了一大批审批项目)。

三是设定行政事项不规范,范围不明确。

四是实施行政许可环节过多,手续繁琐,时限过长,暗箱操作,老百姓办事很难,多的跑几十个部门,盖200多个公章办一件事。

五是重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍,市场进入很难,一旦进入又缺乏监管。

行政许可过多过滥,危害很大。有些行政机关受利益驱动,利用行政许可乱收费。盖章就要收费,将许可、盖章、收费联系在一起,行政许可往往同部门利益挂钩。不少企业、个人为了取得行政许可,也要找关系,走后门,从而助长腐败现象的蔓延,行政许可在一定意义上可以说成了一个腐败源。行政机关实施行政许可,往往只有权力,没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制,发生了腐败也难于得到纠正。现行行政许可制度在一定意义上已成为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变、完善社会主义市场经济体制、从源头上预防和治理腐败的体制性障碍。

针对上述情况和问题,很有必要制定行政许可法。本法的立法宗旨和指导思想是什么?主要是通过规范行政许可的设定和实施,在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。具体来说是:

第一,规范行政许可的设定和实施,即设定权和实施权。首先是规范行政许可设定权。所谓行政许可设定权,就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动,需要事先经行政机关批准的权力。过去,行政许可的设定权不够明确,设定主体比较混乱,致使行政许可事项不断增加,阻碍了经济和社会的发展,妨碍了公民、法人或者其他组织的创造性和积极性。为了从源头上解决行政审批过多过滥的问题,本法在立法宗旨上,开宗明义,要规范行政许可的设定。本法在规范行政许可的设定上,主要从两个方面入手:一是规范行政许可的设定范围,明确了可以设定行政许可的主要事项;二是规范了设定行政许可的主体,严格限制和减少设定主体。根据本法的规定,享有行政许可设定权的,只有法律、行政法规(包括国务院的决定)、地方性法规以及省级人民政府规章。过去曾大量设定行政许可的部门规章,被取消了设定权;对省级人民政府设定行政许可,也作了严格的限制。除了法律、行政法规(包括国务院的决定)、地方性法规和省级人民政府规章外,其他规范性文件,一律不得设定行政许可。凡是设定了行政许可的,一律无效,并予以撤销。这对从源头上治理行政审批多过多滥的现象,具有重要意义。

其次是规范行政许可的实施,行政许可的实施就是指行政机关按照法定的程序,批准或者不批准公民、法人或者其他组织的行政许可申请的活动以及对被许可人的监督和管理等。过去由于行政许可的实施程序没有统一立法,行政许可审批的办理,在不同地区、不同部门,有很大的差异,有些审批程序不公平、不公开、不公正,暗箱操作;有些审批程序非常繁琐,不利于老百姓办事。行政许可立法,一方面要减少行政审批,另一方面要简化行政审批程序。

第二,保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政权力侵犯公民权利是多种原因造成的一种无法回避的社会现象。国家行政机关是行使国家行政权的机构,在负责组织、领导和管理国家行政事务,行使国家行政管理权的过程中,根据宪法、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章的规定,可以采取行政措施,依职权作出各种具体行政行为。虽然行政机关的行政行为必须依据法律或者在法律规定的范围内作出,但国家行政机关在国家机构中是机关最大,工作人员最多,管理的范围和涉及的领域最广,同公民关系最为密切的机关,在行使职权时也最容易与相对人发生纠纷。就行政许可的实施而言,行政机关可以批准或者不批准行政许可申请人的申请,可以撤销、吊销、注销已经颁发的行政许可,可以对被许可人进行种种监管。这些权力运用不当,都有可能侵犯被许可人的合法权益。本法对行政许可设定和实施的规范,在设计有关制度和程序的时候,一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

第三,保障和监督行政机关有效实施行政管理。本法对行政机关的规定,包括两个方面,一是保障行政机关依法行使职权,二是监督行政机关依法履行职责。在行政法的发展历史上,先后有两种理论观点,一种强调管理,即行政法就是管理法,侧重于保障行政机关行使职权,赋予其充分的法律手段;另一种强调控制和抑制行政权,以保护公民的权利。现在,我国的行政法理论已基本形成了一种共识,即对行政机关,既要保障其依法行使职权,又要加强对其行使权力活动的监督,也就是所谓的“平衡论”。我国的行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等都体现了这一思想。行政许可法不例外,也体现了保障与监督并举的宗旨。

第四,维护公民利益和社会秩序。无论是维护公民、法人或者其他组织的合法权益,还是保障行政机关依法行使职权,两者的统一就是对公共利益最好的维护。公共利益和社会秩序并不脱离公民的权利和行政机关的管理而单独存在,而是通过它们体现出来。行政许可立法尽量在保护公民权利和保障行政机关有效实施行政管理方面,寻找最佳结合点。如行政机关实施行政许可,一方面要坚持公开、公平和公正的原则,接受公民、法人或者其他组织的监督;另一方面,行政机关要对被许可人从事许可活动实施有效监督,对违法从事许可活动的个人和组织,依法给予处理。这就把公民、法人或者其他组织的权利保护、行政机关的管理需要以及社会公共利益有机地结合起来了。

二、行政许可法的主要内容

行政许可法一共8章83条,内容很丰富。

(一)关于行政许可的设定

1、什么是行政许可?行政许可有什么特征?

行政法学中的行政许可的概念有广义和狭义之分:狭义的行政许可是指行政机关对一般禁止的行为,对于特定人或者特定事解除其禁止的行为,即“对禁止的解除”。广义的行政许可,不仅指对禁止的解除,还包括使管理相对人获得某种资格,行使某项权利等更为广泛的内容。行政许可法用的是广义的概念。第2条规定:本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。通常称它为“行政审批”。审批的形式多种多样,有的得到一个许可证,有的得到一本执照,有的盖上印章或者贴上许可标记。从行政许可的性质和功能看,可以分为5类,即普通许可(如爆炸品生产运输许可);特许(如排污许可);认可(如资格资质认定);核准(如消防验收);登记(如企业登记)。

根据本法规定,行政许可有以下五个特征:

第一,行政许可是依申请的行政行为。行政机关针对行政相对人的申请,依法采取相应的行政行为。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。行政相对人提出申请,是颁发行政许可证照的前提条件。但申请并不意味着必定得到行政机关的认可。

第二,行政许可是一种经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得,而要经过行政机关的依法审查。审查的结果,可能给予行政许可,也可能不给予行政许可。行政机关接到行政许可申请之后,首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围,材料齐全,符合法定形式的,予以受理。受理之后,根据法定条件和标准,按照法定程序,进行审查,决定是否准予当事人的申请。

第三,行政许可是一种授益性行政行为。行政行为按对相对人权益的影响为标准,可分为授益性行政行为和非利益性行政行为。授予行政相对人权利或者使相对人取得利益的行政行为是授益性行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或者要求行政相对人履行义务的行为是非利益性行政行为。行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同,后者是基于法律对行政相对人权益的一种剥夺和限制,是非利益性行政行为,前者是授益性行政行为。

第四,行政许可法律关系的主体是对外行使行政管理职权的行政机关和受行政机关管理权限约束的相对人,即公民、法人或者其他组织。这一点决定它区别于行政机关内部的审批行为和行政机关之间以及上下级行政机关的审批行为。也就是说,行政许可是一种外部行政行为,而不是内部行政行为。

第五,行政许可是要式行政行为。合同有要式合同、非要式合同,凡合同成立须依一定方式始为有效的,为要式合同,反之为非要式合同。行政行为以是否具有法定形式要求为标准,也可以分为要式行政行为和非要式行政行为。行政许可除了要遵循一定的法定程序,并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准。行政机关作出准予行政许可的决定,应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或者其他许可证书;资质证、资格证或者其他合格证书;批准文件或者证明文件等。因此,行政许可是一种要式行政行为。

2.哪些活动需要设行政许可?

这也就是行政许可的范围。过去,我国立法与其他国家一样,采取“一事一定”的做法,比如卫生许可,在卫生法中规定;林木采伐许可,在林业法中规定。

行政许可法第12条从制度层面上对行政许可的范围作了规定。以抽象描述的方式,从六个方面规定了可以设定行政许可的事项:

①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项。比如,生产、运输、使用、销售易燃性、爆炸性、放射性、有毒性、腐蚀性等危险品,必须经过批准。

②有限自然资源的开发利用,公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项。如开发利用土地、矿产、森林、水等自然资源,必须经过审批,这些都是有限的自然资源。公共资源包括各种市政设施、道路、航线、无线电频率等,实行许可制度,目的是优化配置,提高利用率。

③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。如职业资源,有律师资格证,教师资格证,执业医师资格证,注册会计师证,证券从业资格证几种。

④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。如民用飞机上的设备的设计、生产、维修活动,如家用电器的检验,如屠宰生猪的检疫等。

⑤企业和其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项登记。如企业法人登记,社会组织登记(包括社会团体、事业单位、民办非企业单位登记等)。有些登记不属于行政许可,如房屋登记、房地产登记等。

⑥法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。这是兜底条款,怕列举不全。

行政许可法第12条从六个方面规定了行政许可事项的设定范围,第13条又从四个方面规定了不应设行政许可的范围,以防止行政许可过度干预经济和社会生活。这四个方面强调了按照市场优先、个人自治优先、自律机制优先、事后手段优先等原则来确定不设行政许可的问题,具体说:

①公民、法人或者其他组织有权自主决定的事项不设行政许可。公民、法人或者其他组织的有些权利可能对社会和他人造成利益侵害,但可以通过事后赔偿和承担其他民事责任方式予以补救,如订立合同、发表文章等,都不必经过行政许可。公民、法人或者其他组织的许多权利是对他人不造成负面后果的,更不必行政审批。

②市场竞争机制能够有效调节的不设行政许可。如商品定价,除极少数或因与国计民生关系重大、或因资源稀缺,才由政府定价,限价,其他的放开。如销售电器,要经许可;销售瓷器,不必许可。又如,招用电工,要有资质证明;招用搬运工,有力气就可以。

③行业组织或者中介机构能够自律管理的不设行政许可。如医师、律师、会计师、建筑师等行业组织,对业内从业人员资格、资质认定,发生问题的处理等,由这些组织自己承担。

④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的不设行政许可。如对版权纠纷、侵犯名誉权,就可以通过事后监督、处罚来解决,不必事先行政许可。

不适用本法的行政审批事项,本法作了规定,主要有两个方面的事项:一是有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批不属于行政许可。每一个行政机关通常都承担特定的社会管理职能,属于管理者;但同时它们也是被管理者,国家对行政机关的人、财、物等实行集中统一管理,由指定的行政机关负责审批、划拨和监督等项工作,以保障国家财政资金运转的效率,人事任用的公平。如,每个行政部门都有自己的预算,这些预算是本级预算的组成部分,只有经财政部门批复之后,才可以执行,但财政部门的批复不属于行政审批。又如行政部门开展外事交流活动,需要会商外事部门,但外事部门的审批不是一种社会管理职能,其对象是特定的行政机关,而不是非特定的公民、法人或者其他组织,因此,这些审批不属于行政许可。二是行政机关对直属事业单位有关事项的审批不属于行政许可。我国的事业单位不同于企业法人,通常不以营利为目的,致力于发展社会公益事业,如学校、医院、科研单位和文艺团体等,行政机关对这些单位进行管理,少不了对事业单位的各种事项进行审批,这种审批不属于行政许可,也不适用本法。另外还有一些行政行为也不适用本法,主要有:一是内部审批行为,即上级行政机关对下级行政机关有关内部事务请示报告事项的审批。二是处置财产权利的审批,如行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等项的审批。三是行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记。我国的登记有两类:一类是产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等确认登记,不属于行政许可;另一类是设立、开业登记,属于行政许可。四是知识产权的授予和注册登记,如专利申请、商标注册,不属于行政许可。

3、谁有权设定行政许可?

设定行政许可属于立法行为,应当符合立法法的立法体制和要求。

从权限讲,原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可,省、自治区、直辖市和较大市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可,国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。

从形式上看,设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的,有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。也就是说,只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可,地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。

行政许可法实施以后,许可的范围虽然从法律层面上受到严格限制,但仍然有很多行政许可事项被归类为“非行政许可的审批事项”或者“对民事权利的许可”、“内部行政许可”而保留下来,于是造成很多行政机关坚持自己实施的许可属于此类非许可而规避法律,影响了行政许可法的实施效果。

(二)关于行政许可的实施

1.实施机关,即谁有权实施行政许可?本法规定了一个主体,两个补充。一个主体就是行政机关,但不是所有的行政机关都可以办理行政许可。行政许可法第22条规定:“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。这些行政机关的特点:一是履行外部行政管理职能,即代表国家对公民、法人或者其他组织进行管理,如公安、工商、海关、民政、税务机关等;二是必须依法取得行政许可明确授权;三是必须在法定范围内实施,不得越权。

另外,法律通过授权和委托,补充了两种办理行政许可的机关和组织。由于受人员编制的限制和专业技术条件的限制,授权和委托是必要的。

所谓授权是指通过法定程序将行政职权的一部分或者全部,授予某个组织行使。被授权的组织必须是具有管理公共事务职能的组织,包括社会团体、事业单位,也包括其他一些组织。它可以以自己的名义办理许可,如果发生纠纷,要打官司、承担责任,它可以以自己的名义承担法律责任。

所谓委托,就是行政主体将其职权的一部分依法委托给其他行政部门行使。如烟草零售,有的县没有烟草专卖局,有的省市烟草专卖局就委托县工商局给这些零售点办理许可证。委托和授权不同的是,委托要以委托机关的名义实施许可,出了问题,也由委托机关承担法律责任。

2.实施程序——六个环节

①申请(第29条)

申请人提出申请,是行政许可的前提条件,是申请人从事某种特定行为之前必须履行的法定义务。行政许可是依申请的行政行为,行政机关遵循“不告不理”的原则,申请程序因相对人行使其申请权而开始。申请权是一种程序上的权利,无论申请人在实体法上是否符合获得许可的条件,在程序上都享有申请权。

申请人提出行政许可申请,一般应以书面方式提出,而且应当符合一定的要求:首先,申请人提出申请,必须有真实、明确的意思表示,不得含糊其辞,必须有包括请求准许的要求,是否符合条件和标准的信息;其次,法律、法规规定有申请期限的许可,申请应当在法定期限内提出,没有期限规定的,申请人可以随时提出申请。申请人除用传统的书面方式申请之外,还可以通过电报、电传、电子数据交换和电子邮件等方式提交申请。

申请人提出申请可以委托代理人提出,但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的,申请人不得委托代理人,委托无效。如根据收养法的规定,外国人在中华人民共和国收养子女,应当与送养人订立书面协议,亲自向民政部门登记,并到指定的公证处办理收养公证。

②受理

行政机关对申请人提出的行政许可申请,应当根据情况及时处理:

——凡申请事项依法不需要取得行政许可的,应当即时告知申请人不受理。

——申请事项不属于本行政机关职权范围的,应当即时作出不予受理的决定,并告知申请人向有关行政机关申请。这是一项新的规定,是一项便民措施。

——申请材料存在问题,可以当场更正错误的,应当允许当场更正;如果材料不齐全或者不符法定形式的,应当当场告知,或者在5日之内一次告知申请人需要补正的全部内容,不能反反复复要求申请人补正,不一次告知的,行政机关工作人员要受处分。

——凡申请事项属于本行政机关职权范围,申请材料齐全、符合法定形式,应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请,应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。行政许可法规定“收到之日起即为受理”,这样规定的目的是促进行政机关及时作出行政许可决定,保障公民请求权的实现。

③审查和决定

行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查,这样规定,主要是为了保证核查工作的公正性。

依法应当先经下级行政机关审查后上报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。比如《水生野生动物保护条例》规定“……需要在本省、自治区、直辖市捕捉国家二级保护水生野生动物的,必须附具申请人所在地的县级人民政府渔业行政主管部门签署的意见,向省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门申请特许捕捉证。”

行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。利害关系人享有知情权,申请人、利害关系人享有陈述权和申辩权。行政机关在申请人和利害关系人两者之间应当保持一种超然的态度和地位,不得偏袒或者歧视任何一方,应当作出公正的决定。

申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关作出不予行政许可决定,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。说明理由作为行政程序的一项制度,具有重要作用:有利于说服当事人,增强公众对政府的信任感;有利于对行政机关的自律,使行政机关慎重作决定,避免职业性草率;有利于保护行政相对人的合法权益。说明理由是行政机关作出不予行政许可决定时应当履行的法定义务,作出准予行政许可时没有必要解释。

行政机关颁发许可证的形式主要有四大类:(1)许可证、执照或者其他许可证书,如卫生许可证、采矿许可证、捕捞许可证;驾驶执照、营业执照;其他许可证书包括准许证——准生证、准印证,森林法规定的“木材运输证”,“持枪通行证”等。(2)资格证、资质证或者其他合格证书,如律师证、建筑师证。(3)行政机关的批准文件或者证明文件,如“开采黄金矿产批准书”。(4)法律、法规规定的其他行政许可证件,如对设备、设施、产品、物品进行检验、检测、检疫的,行政机关经检验、检测、检疫合格的,可以直接在设备、设施、产品、物品上加贴表示其合格的标签或者加盖印章。

④听证

行政机关作出行政许可决定,有下列情况之一的,应当举行听证:(1)行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项,如征地拆迁、环境污染、城市建设等;(2)行政许可直接涉及申请人与第三人之间重大利益关系的,许可权可能极大地影响公民的权利和自由,影响人的生计的;(3)法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项。有这三种情况之一的,应当举行听证会。在涉及申请人与他人之间重大利益关系时,行政机关在作出行政许可决定之前,有告知义务,即告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关负担听证费用。

⑤特别规定

(1)实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。采用招标、拍卖的方式,能有效防止行政许可过程中腐败现象的发生,如土地使用权的出让,采用招标、拍卖方式,能避免“暗箱操作”,权钱交易。

(2)实施赋予公民特定资格,依法应当举行国家考试的,行政机关应当根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。考试要公开举行,同时规定,不得组织强制性的资格考试的考前培训,不得指定教材或者其他助考材料。(考试由行政机关或者行业组织来实行)。

(3)对有数量限制的行政许可,两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的,行政机关应当根据受理申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。如出租车运营许可,按申请的先后顺序确定,也有的地方公开拍卖运营许可证。对于数量有限的行政许可,行政机关还可以依法采用择优或者在同等条件下适当照顾的原则来确定。

⑥统一集中办理的几项制度

行政许可法贯彻改革精神,按照精简、统一、效能的原则,规定了统一和集中办理的几项制度:

第一,“一个窗口对外”

行政许可法规定:“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。”这一规定既适用于一件申请需要行政机关内设的多个处(科)室审查,出具审查意见的情况,也适用于涉及几个行政机关的特殊情况。过去有些行政机关办理申请,让申请人逐个处(科)室去跑,都要去做工作,打通关节,甚至逐个送礼,加上处(科)室之间相互扯皮,使申请拖得很久,无形中使一个许可变成为多个许可。规定“一个窗口对外”,从制度上克服了内部程序外化,方便了申请人,也减少了执法人员腐败的机会。

第二,“并联审批”

行政许可法规定:“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。”这就是所谓的“并联审批”。它主要适用于需要前置审批的企业的设立登记,是以工商局为枢纽,对于依法要前置审批的项目,由相关部门同步审批的新型企业注册登记形式。基本的要求是“一家承办,转告相关,并联审批,限时完成”。并联审批的程序是:第一步,工商受理。申请人向工商局申请注册登记时,经营范围中涉及并联审批项目的,按要求如实填写统一格式的并联审批申请表,连同注册登记申请一并交工商局。第二步,抄告相关部门。工商局受理并联审批申请后,在两个工作日内将并联审批申请表传给相关审批部门。第三步,并联审批。相关部门接到并联审批申请表后,及时与申请人联系,原则上在5个工作日内提出审批意见。逾期未回复的,视为同意。第四步,限时办理。工商局对经审核符合注册登记条件的企业,在5个工作日内核发半年期的营业执照。取得半年期营业执照的企业可以从事生产经营活动,并在半年内到工商局和市相关部门领取正式的营业执照和许可证书。这就大大减少了审批手续、节约了时间,方便了申请人。

第三,联合办公,集中处理

也称“一站式”审批,它主要适用于投资项目的审批,由于涉及多个部门,需要多个许可,为提高效率,地方政府设立一站式服务中心或者审批大厅,组织各审批机关到服务中心或者审批大厅联合办公,集中办理行政许可。

第四,相对集中许可审批权

行政许可法规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个机关行使有关行政机关的行政许可权。”

相对集中行政许可权的规定是针对现实情况做出的。原因有三个:一是政府职能部门分工过细,职权划分又不尽科学合理,存在交叉。二是现行法律、法规往往把行政权授给部门,政府调整部门职能也有困难。三是有些许可往往要经过多个部门审查,如果让申请人再逐个部门跑,费时费力,成本过高。相对集中行政许可权的目的是为了减少行政许可,提高行政效率,降低行政成本,方便申请人。

根据这一规定,决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的权限在省级人民政府,但要经过国务院批准才能生效。这主要是由于在原有行政机关仍然存在的情况下,将法律、法规确定其实施的行政许可权,交给其他行政机关行使,涉及行政许可法和有关单行法的关系,涉及机构改革的深层次问题,应当慎重。这样规定,有利于行政许可的稳妥实施,也便于国务院统筹考虑机构改革方向。

(三)设定和实施行政许可应当遵循的几项原则

1、公开、公平、公正的原则

第5条规定,设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则。

公平、公正是行政行为所追求的目标。但在实际行政管理中,时常产生不公平、不公正的行政行为,究其原因,一个重要原因是这种行政行为是在不公开、缺乏透明度的情况下形成的。因此,在行政程序中,公开是一个基本的要求。

公开的的含义是什么?其基本含义是政府行为除依法应当保密的以外,应一律公开进行;行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布,允许相对人查阅、复制;有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应当允许新闻媒体依法采访、报道和评论,有些会议应当允许公众旁听。

设定和实施行政许可公开的要求,主要包括三个方面:一是设定过程要公开,要广泛征求意见,让公众参与行政许可的设定。二是实施行政许可的法定依据要公开,行政许可的实施机关、条件、程序、期限等规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。三是行政许可的实施过程和结果应当公开。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,应当向社会公告,并举行听证。行政许可事项涉及第三人的,应当告知第三人。行政机关作出的准予行政许可决定,应当予以公开,公众有权查阅。

不予公开的例外情况:当行政许可涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时,不适用公开原则。

公平、公正的基本精神是要求行政机关及其工作人员办事公道,不徇私情,合理考虑相关因素;要求行政机关及其工作人员平等对待相对人,即同样情况,同样对待,不因相对人的不同身份、民族、种族、性别或者不同宗教信仰而予以歧视。公平、公正,包括实体和程序两个方面的要求,在实体上要依法办事,在程序上要平等对待当事人。平等对待并不排除对弱势群体的照顾,对少数民族、女性或者残疾人的照顾。同时要合理考虑相关因素,所谓“相关因素”,包括法律、法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或者负面效果。公平、公正的程序要求是:第一,自己不作自己的法官,行政机关工作人员在处理涉及与自己利害关系的事务时,应当主动回避。第二,不单方接触。行政机关的行政行为同时涉及到两个或者两个以上相对人的利益时,不能在一方当事人不在场的情况下,单独与另一方当事人接触,听取其陈述,接受其证据。第三,对相对人做出不利的行政决定时应当事先通知相对人,并听取相对人的陈述和申辩意见。

设定行政许可,应当遵循公平、公正的原则,这是立法上的要求。具体讲,主要是:第一,设定许可的条件和标准要公平合理,与从事许可行为不相关的条件和标准,就不应当规定。第二,标准和条件要统一,不得因为当事人所在的地区、行业、所有制不同,就规定不同的条件和标准。第三,要规定和设计公平、公正的程序。这种程序既要保护申请人的合法权益,也要维护第三人的合法权益,同时还要便于行政机关工作,提高办事效率。

实施行政许可,也应当遵循公平和公正的原则,其要求是:第一,符合法定条件和标准的,申请人有依法获得行政许可的平等权利,行政机关不得实行歧视性待遇。有数量限制的行政许可,两个或者两个以上申请人的申请符合法定条件和标准的,除法律、行政法规对优先顺序另有规定的外,行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。第二,行政机关工作人员办理行政许可,不得与申请人进行私下接触,不得接受申请人的宴请、财物或者获取其他利益。有些行政机关及其工作人员把行政许可当成权力“寻租”的手段,不少企业、个人为了取得行政许可,要给好处、托关系。这些都是严重违反公平、公正原则的。第三,行政机关在审查行政许可申请的过程中,发现行政许可涉及第三人利益的,应当告知第三人。当事人要求听证的,应当举行听证,听取申请人、利害关系人的陈述和申辩。第四,行政机关作出不予许可的决定,应当说明理由、依据,并告知申请人有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

公开、公平和公正是相互联系的。公开是一种手段,公平、公正是目的,公开促进公平、公正的实现;公平、公正必然要求行政行为公开,不见阳光,“暗箱操作”是没有公平、公正可言的。

2.便民和效率原则

第6条是关于便民和效率原则的规定。

便民原则:行政机关的权力来源于人民,其工作是为人民服务,为人民谋福利。因此,本法把方便人民群众办事作为一项原则规定下来。具体规定有:一是方便公民、法人或者其他组织申请。除依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的外,申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据和电子邮件等方式提出。对行政许可申请还应当尽量做到当场受理、当场决定。申请人提交的申请材料存在可以当场更正的错误的,行政机关应当允许申请人当场更正,不得以此为由拒绝受理行政许可申请。二是公开办事程序和制度。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。三是推行集中受理和统一受理。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。实行“一个窗口”对外,防止多头受理、多头对外。依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可,本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。尽量减少“多头审批”。四是相对集中行政许可权。省级人民政府经国务院批准,可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中,由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

效率原则:效率和公正一样,同样是行政工作的基本原则。效率原则的基本含义是:行政机关在行使其职能时,要力争以尽可能短的时间,尽可能少的人员,尽可能低的经济耗费,办尽可能多的事,取得尽可能大的社会、经济效益。具体要求是:一是严格程序,严守时效,否则就是违法。二是机构设置要精干,职权分工要明确。机构臃肿,人浮于事,职权不清,必然导致办事相互推诿、相互扯皮,效率低下。三是注重行政行为的成本。

行政机关实施行政许可,要贯彻效率原则,为相对人提供优质服务。最重要的是行政机关应当在法定的期限内作出行政许可决定。本法对行政许可的期限,作了专节规定,这是效率原则的具体体现。主要要点是:第一,行政机关审查决定行政许可,能够当场决定的,尽量当场决定;不能当场决定的,也要以尽快的时间完成。第二。除当场决定的行政许可外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定;20日内不能作出的,可以延长10日。第三,采取集中办理的、联合办理或者统一办理的,由于涉及多个部门和单位,办理时间可以相对放宽。办理的时间不超过45日,45日不能办结的,可以延长15日。第四,行政机关作出准予行政许可决定后,应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件,或者加贴标签,加盖检验、检测、检疫印章。过去在行政审批的实践中,有的由于没有时限上的要求,有的行政机关对申请人递交的行政许可申请,采取拖延战术,久拖不决或者是根本没有回音。既影响当事人的权益,也影响经济社会的发展,助长官僚主义作风。本法对期限的规定,是在认真调查研究的基础上作出的,是科学的。行政机关在法定期限内不能办结的,要承担违法的责任。对于某些行政许可,行政机关逾期不作答复的,就视为行政机关已经准予许可。

行政机关实施行政许可,不仅要便民,要高效,而且应当提供优质服务。优质服务既包括对便民和效率的要求,还包括了对行政机关工作人员工作作风和态度的要求,是一种更高层次的标准和要求。行政机关工作人员应当态度和蔼、亲切,工作细致周到、严肃认真,提供人性化服务。实施机关在建立和完善各种规章制度时,应当树立服务意识、以民为本,而不能只考虑方便管理、方便行政机关的工作。

3.监督与责任原则

行政许可是一种授益性行政行为,在实施过程中,行政机关有较大的自由裁量权,可以决定批准或者不批准当事人的申请,也可以对被许可人给予种种行政处罚。另外,由于需经许可才能从事的各种活动,直接涉及国家安全、公共安全与利益、人身健康、生命财产安全,被许可人未经许可或者不按规定的条件和程序从事被许可活动,都会给国家、社会或者他人造成损失。因此,在行政许可实施过程中,必须加强监督检查。本法第10条对这方面的规定,主要有两个方面,一是对行政机关自身实施行政许可活动的监督,二是对被许可人从事行政许可事项活动的监督,两者构成一个完整的监督体系。

对行政机关实施行政许可的监督:对行政机关行使权力的监督,按照监督的来源划分,可以分为外部监督和内部监督。外部监督是行政机关之外的机构、组织或者个人对行政机关开展的监督,在我国主要有,一是国家权力机关的监督。二是司法机关的监督,主要是通过受理公民、法人或者其他组织提出的行政诉讼,通过对行政机关行政行为合法性的审查,监督行政机关依法行政。三是社会对行政机关的监督,主要是新闻舆论的监督,政党、团体的监督以及公民个人提出批评意见和建议等进行的监督。内部监督是行政机关内部对行政机关及其工作人员的活动所进行的监督。在我国主要有:一是监察机关的监督。二是审计监督。三是上级行政机关对下级行政机关的监督,如行政复议。行政许可的实施,既涉及外部监督,又涉及内部监督。除了公民、法人或其他组织提出行政诉讼和行政复议外,行政许可的实施机关,对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告行政许可的设定机关,这就涉及国家权力机关的监督。对行政机关在实施行政许可过程中收费及所收费用使用情况的监督,涉及审计监督;对行政机关及其工作人员实施行政许可,是否违反了行政纪律,涉及行政监察监督。上级行政机关要加强对下级行政机关的监督,及时纠正行政许可实施中的违法行为。对依法应当许可而不予许可,对不应当许可而给予许可的,不依法履行监督责任或者监督不力的,直接负责的主管人员和其他责任人员都要承担相应的法律责任。

对被许可人的监督:审查批准了当事人的申请不是工作的结束,而是一系列监督工作的开始。被许可人取得行政许可后,有的为了追求最大利益,违法实施许可活动;有的不及时更新设备、设施,不能继续满足行政许可的条件和标准;有的借已取得的行政许可牟利,出借、出租、倒卖行政许可证件等,这些都需要加以取缔和纠正。本法为此作了一系列规定,如行政机关应当通过核查反映被许可人从事行政许可活动情况的有关材料,这些材料应当接受公众的查阅。又如,法律赋予行政机关有抽样检查、检测、检验和实地检查的权力。再如,行政机关应当采取措施,通过举报、投诉等渠道实施监督。行政机关对被许可活动的监督检查,不仅包括被许可人,而且包括其他的公民、法人或者其他组织。对被许可人来说,主要是监督其是否按照许可的条件和程序从事许可活动;对未被许可的其他人来说,主要是制止未经许可而从事许可活动。公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

行政许可一经作出,就具有法律效力,就具有确定力,未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或者改变;事后即使发现违法或者对政府不利,只要行为不是因相对人过错所造成,亦不得撤销、废止或者改变;行政行为作出后,如事后发现有较严重违法情形或者可能给国家、社会公共利益造成重大损失,必须撤销或者改变此种行为时,行政机关对相对人因此而造成的损失应给予补偿。行政补偿不同于行政赔偿,补偿是相对于合法行政行为而言的。

可以撤销的几种情况:

一是行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的,这些行为不受法律保护,可以由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关予以撤销。

二是超越法定职权作出行政许可决定的,作出准予行政许可决定的行政机关及其上级行政机关都可以依法撤销行政许可。

三是违反法定程序,作出准予行政许可决定的。本法对普通行政许可实施中的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续程序,对行政许可特别程序中的适用规则、特许程序、认可程序、核准程序、登记程序以及相关的特别规定等等,都不得违反。其他的有关法律、行政法规对一些专门行业的行政许可程序也作了专门规定,这些规定也不得违反。

四是对不具备申请资格或者不符合行政许可条件的申请人予以行政许可的。该行政许可无效,应予撤销。

五是依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当予以撤销。

4.合法信赖保护原则

其基本含义是政府实施行政许可必须诚实信用。行政机关作出许可行为后,不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化,为了公共利益的需要必须撤销或者废止某一许可行为时,行政机关必须对老百姓受到的损失给予补偿。信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任,不仅政府要讲信用,公民法人与政府打交道过程中也必须讲信用。政府不能以政策变化、工作失误或者经验不足为由,随意收回或者变更撤销已经作出的行政许可;同样,行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或者行贿的方式骗取行政许可或者某种利益,也不能在明知政府某一行为违法或者因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。

三、充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义,加强依法行政,建设法治政府

各国对行政许可的规范基本上都是通过单个法律在漫长的时间里逐个实现的,没有一个发达国家制定过统一的行政许可法,对所有的行政许可进行统一规范,可以说,我国的行政许可法是一个创举。

国务院在1999年发布了《关于全面推进依法行政的决定》, 2004年3月22日又发布了《全面推进依法行政实施纲要》,行政许可是其中的重要内容。行政许可法的颁布,是我国行政管理更加制度化、规范化、法制化的重要标志,它所确立的基本原则和一系列制度、措施,不仅是对行政许可本身的规范和重大改革,更重要的是对整个政府工作的进一步规范,将对政府的管理理念、管理体制、管理职能、管理方式以及政府工作人员的管理行为产生重大而深远的影响。其意义主要表现在以下四个方面:

1.贯彻实施行政许可法,将有力地促进政府工作坚持执政为民,自觉实现和维护人民群众的根本利益。行政许可涉及的事项,与公民、法人和其他组织的切身利益直接相关。行政许可法的立法宗旨的一个重要方面,是保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序。从行政权的来源分析,政府的权力来自于人民的授予,因此,政府是为人民服务,而不是施恩、施惠,这是行政管理理念问题。行政许可法的各章规定自始至终贯穿、体现着这一立法宗旨。各级政府和政府各部门要深刻理解、准确把握这一立法宗旨,不断提高政府工作质量,提高办事效率,为人民群众提供方便、快捷、高效的服务,以求真务实的态度,以实实在在的行动,做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,努力维护最广大人民群众的根本利益。

2.贯彻实施行政许可法,将有力地促进行政权力的规范运行和法治政府的建设。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法行政是依法治国的基本要求,其核心是规范行政权力,使政府成为法治政府。坚持依法行政,必须做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。它要求政府行使行政权力必须有法律依据,并按照法律规定的权限范围、程序来行使行政权力,如果没有法律依据,或者超越法律的授权,或者违反法定程序行使权力,就是违法行政。行政违法同样要承担责任,受到法律的追究。

行政许可法从行政许可的主体、内容、程序等方面,对行政许可作出了全面系统的规定,确立了一系列保障政府公平、公正、诚实地实施行政许可的规则和制度;对行政机关违法、越权以及不遵守法定程序实施行政许可,规定了严格的法律责任。这些规定,对于解决行政许可中存在的问题,保证行政机关权力与责任相统一,强化政府责任,促进行政权力的规范运行,加强法治政府建设,大大提高依法行政的整体水平,将发挥重要作用。

3.贯彻实施行政许可法,将有力地促进行政管理体制改革和政府职能的根本性转变。党的十六大指出,深化行政管理体制改革的目标,是进一步转变政府职能,改进管理方式,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。应该看到,近年来,我们在行政审批制度改革、转变政府职能、提高行政管理水平等方面,取得了很大进展,也积累了一些经验,但是离完善的社会主义市场经济的要求和行政许可法的规定还有不小差距。政府职能转变还没有到位,政府管理角色“错位”、“越位”、“缺位”的现象仍然不同程度地存在。

在社会主义市场经济条件下,政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在政府经济调节和市场监管职能的发挥上,核心内容是要正确处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。行政许可法明确规定,行政机关在对经济、社会事务的管理方面,凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或者中介机构能够自律的,以及事后监督能够解决的事项,就不要实行行政许可。行政许可法的这些规定,对推进政府职能转变是一个很好的契机。

这里需要特别强调的是,政府的工作应该重视经济调节和市场监管,但不能因此忽视政府的社会管理和公共服务职能,而这恰恰是当前政府工作中的薄弱环节。必须强化政府的社会管理和公共服务职能,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。各级政府必须对此给予足够的重视,要坚持以人为本,树立和落实全面、协调、可持续发展的科学发展观,把更多的精力和注意力放在推进社会发展和解决民生问题上,把更多的财力物力等公共资源投入到社会管理和公共服务上,为老百姓创造安居乐业的社会环境和生活环境。当前,要加快建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力,妥善处理各种突发事件;要完善劳动、就业、社会保障和社会救助制度;要高度重视农村社会事业发展,健全公共服务系统,强化公共服务意识,努力实现经济社会协调发展。

4.贯彻实施行政许可法,将有力地促进廉政建设,防止公权力滥用。不受制约和监督的权力必然导致腐败。过去行政审批缺乏必要的制约和监督机制,这是滋生腐败的重要因素。近年来查处的行政机关工作人员的腐败案件,相当部分与滥用审批权有关。对腐败分子必须依法严惩,但关键是要关口前移,堵塞制度上的漏洞。预防比事后惩办更重要。

行政许可法通过规定设定和实施行政许可的公开原则,增加透明度,有利于防止行政许可过程中的暗箱操作;通过规定实施行政许可原则上不收费,实施行政许可不得索取、收受他人财物或者谋取其他利益,确保权力与利益脱钩;通过对设定和实施行政许可全过程各个环节的严格监控,有利于预防和制止行政机关利用行政许可“设租”、“寻租”,防止权力滥用和权钱交易,从源头上预防和治理腐败。

贯彻实施行政许可法意义重大,对政府工作影响深远,对我国法制建设影响深远,是深化行政管理体制改革、加快政府职能转变的一场攻坚战,是对各级行政机关工作人员特别是领导干部的一次新的考验。我们要从实践“三个代表”重要思想、坚持科学发展观、坚持执政为民、全面推进依法行政的政治高度,从加快行政管理体制改革、实现政府职能转变、完善社会主义市场经济体制的战略高度,充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义。

行政许可法对政府工作的影响是深远的,意义是重大的。政府应当如何贯彻行政许可法呢?

各级政府以及政府各部门的工作人员特别是领导干部,要准确把握行政许可法对政府工作的新要求,确保全面贯彻实施这部法律,做到八个字:即“有限、亲民、诚信、责任”:

①要按照职权法定的要求,建设有限政府。第一,行政许可的设定权是法定的:在地方,只有省人大及其常委会、省政府有权设定,而且省政府只有一年的临时性行政许可设定权,省政府各部门、各设区市、县(市、区)政府都没有设定权。此外,对上位法已经设定的行政许可事项,下位法只能在其规定的范围内就实施该行政许可作出具体规定。第二,行政许可的实施主体及其实施范围是法定的。按照行政许可法的规定,行政许可一般只能由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。具有管理公共事务职能的组织实施行政许可,必须得到法律、法规的授权,并且不得超越法定的授权范围。行政机关委托其他行政机关实施行政许可的,要有法律、法规、规章依据;受委托机关在实施时,必须以委托机关的名义并且不得超越委托的范围。行政许可法的这些规定,其核心就是强调政府的行政许可行为必须遵守职权法定原则。这就要求我们各级政府工作人员必须牢固树立政府的职能不是万能的而是有限的观念,政府的权限是法定的而不是任意的观念。对法律不允许和无法律依据的行政许可事项、规定和实施主体,要坚决予以取消。

②要按照便民、快捷、高效的要求,建设亲民政府。行政许可法从便民、亲民的角度,从行政许可机关提高办事效率,提供优质服务的角度,设计了一系列方便公民、法人或者其他组织快速、经济地申办行政许可的制度。在行政许可的实施机制方面,规定了相对集中行政许可权制度,“一个窗口对外”制度,统一办理、联合办理、集中办理制度等;在行政许可的实施程序方面,有关行政许可的申请、受理、审查、决定和时限的规定,以及向申请人提供申请书格式文本不得收费的规定等,都充分体现了方便申请人申请,确保行政机关及时、公正办理的精神。

行政许可法的这些规定归结到一点,就是要求各级政府、各有关部门的工作人员,必须牢记为人民服务的宗旨,大兴亲民之风,使我们的政府成为亲民政府。以往一些行政机关在实施行政许可过程中,让行政许可申请人“跑断腿、磨破嘴”的情况,“门难进、脸难看、事难办”的现象,必须改变。

③要按照信赖保护的要求,建设诚信政府。社会信用制度,是建设现代市场体系的必要条件,也是规范市场经济秩序的治本之策。诚信是政府的行政之基。只有诚信的政府才能取信于民。如果行政机关实施行政许可不讲诚信,必然会降低政府的公信力,背离政府管理目标,最终损害行政效率和长远的信誉,影响政府的权威和形象。相对于市场信用而言,政府信用是一种建立在信用方和信任方权力非对等基础上的特殊信用。市场失信只损及消费者权益,政府失信将在社会整体层面上产生更为严重的影响——对政府不信任。

行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则,明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,要求行政机关实施行政许可行为必须诚实守信,对作出的行政许可决定要保持稳定,不得擅自撤销和变更,给老百姓以明确的预期。如果作出行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化,行政机关为了维护公共利益,改变行政许可,给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,要依法予以补偿。因行政机关及其工作人员违法实施行政许可导致行政许可被撤销,使被许可人的合法权益受到损害的,行政机关要依法给予赔偿。这些规定对增强行政机关的信用,密切政府和人民群众的关系,具有重要意义。

④要按照权责统一的要求,建设责任政府。针对一些行政机关重许可轻监管、只许可不监管,不该准予许可的乱许可或者该许可的又不许可等问题,行政许可法确立了行政许可的监督与责任制度。行政许可法按照“谁许可、谁负责、谁监督”的原则,对行政许可的监督检查作了明确规定。行政许可机关应当建立健全监督制度,加强对被许可人的监督。这就意味着政府对行政许可的设定和实施不能再像过去那样一设了事或者一批了事了。行政许可法限制了政府的行政审批,并不意味着政府可以撂挑子、甩责任;相反,需要盖公章的事项少了,政府的责任更大了。政府必须对行政许可的全过程负责,依法履行监督检查职责。行政许可法按照权责一致的原则,对行政机关设定和实施行政许可的行为规定了严格的法律责任。没有设定权的机关乱设许可,对符合法定条件的申请不予受理或者不予许可,不在法定期限内作出行政许可决定,不依法履行公开义务和告知义务,依法应当听证而不听证,以及滥发许可、擅自收费等行为,都必须承担相应的法律责任。行政许可法的这些规定归结到一点,就是要求我们政府必须是负责任的政府,要对保障公民、法人或者其他组织的合法权益负责,对维护公共利益和社会秩序负责,对自己履行职责的行为负责。