学习《中华人民共和国香港特别行政区基本法》

学习《中华人民共和国香港特别行政区基本法》

香港已经顺利回归祖国,实现了平稳过渡,繁荣稳定。特首董建华说:香港回归后,最大的变化就是没有变化。当然变化还是有:查尔斯王储、布莱尔首相带着彭定康乘坐不列颠尼亚号皇家游艇沮丧地离开香港;五星红旗代替了米字旗;香港硬币上的英女王头像已被紫荆花代替;邮票、邮箱上的英女王像或者王室标志换成了一个大写的“P”(香港邮政标志);马会删去了“英王御准”几个字,恢复了“香港赛马会”。这些象征主权的地方变了,其他的都没有变,实现了平稳过渡。

香港顺利回归,有许多历史经验,其中很重要的一条,就是我们制订了一部很好的香港基本法。这是一部全国性的法律,全国人民都需要遵守,而不只是香港居民要遵守。1997年5月6日上午,中共中央在中南海怀仁堂举办《“一国两制”与香港基本法》法制讲座,江泽民同志主持并作了重要讲话。他说,“依法治港,是我们实施依法治国的重要组成部分。维护香港基本法的权威,就是维护国家法制的权威。这是全国人民的共同责任。”“要贯彻落实好香港基本法,首先要学习和了解香港基本法。全国人民都要认真学习香港基本法。”江泽民同志的讲话,对于我们学习、宣传、贯彻、落实好香港基本法,有重要指导意义。

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》是1990年4月4日七届全国人大三次会议通过的,同日国家主席杨尚昆以第26号主席令公布,自1997年7月1日起实施。

香港基本法参照宪法的某些结构,分为序言、9章、160条,还有3个附件。

下面讲讲香港基本法及有关的几个问题。一共讲5个问题:①香港问题的由来;②邓小平同志对解决香港问题的历史贡献;③香港基本法的起草经过;④香港基本法的主要内容;⑤香港基本法的重要意义及其对我国法制建设的影响。

一、香港问题的由来

基本法序言第1段,短短6句话,简要阐明了香港问题的由来和解决的历史背景。香港自古以来就是中国的领土。但英国作为老牌殖民主义国家,早就图谋占据中国的沿海岛屿,作为对华侵略的基地。1793年,英国全权大使马戛尔尼到承德会见乾隆皇帝时,要求割占舟山附近的一个小岛,遭到拒绝。19世纪中叶,英帝国主义以武力入侵我国,1840年发动鸦片战争,清朝战败,迫使清朝政府签定了3个不平等条约:1842年签定《南京条约》,是道光皇帝下令议和,“香港准其赏借”,“赏借”就是割让;1860年,咸丰皇帝在位,签定《北京条约》;1898年在清朝政府总理衙门谈判,签定了《展拓香港界址专条》,李鸿章表示,“如果展拓范围不大”,可以“同意”。这样,英国就强占了包括香港岛、九龙和“新界”在内的整个香港地区,面积1092平方公里,租期99年。清政府丢失香港地区有着深刻的社会根源,主要是内因在起作用。英国侵占香港的历史告诉我们:弱国无外交,落后就要挨打。

根据国际法原则,对于一个主权国家实行武装侵略是非法的,以侵略战争为手段强迫他国签定任何条约都是无效的。中国人民和辛亥革命以后的历届中国政府从来不承认这些不平等条约。国民党曾有两次收复香港的机会,但坐失良机。一次是1941年底,太平洋战争爆发,日本侵略军进攻香港,英国仅仅18天就弃甲而降。中国的抗战与各国盟国汇成一体,国际形势的变化有利于中国收复香港。但蒋介石对丘吉尔作了让步。第二次是1945年8月,日本无条件投降,收复香港的机会再次到来,由于蒋介石奉行“矛头对内、坚决反共”的错误政策,结果让英国又抢先占领了香港。宋子文作为中方首席代表,目光短浅,心理软弱,企图以妥协退让来换取与英国的“团结”,结果又坐失良机。

1949年,中国人民解放军开到深圳河。毛泽东同志和周恩来同志面对当时严峻的国际和国内形势,审时度势,提出对香港要实行“长期打算,充分利用”的方针,即暂不考虑收复香港,充分利用香港的特殊地位,有利于打败帝国主义对中国的封锁。中华人民共和国成立后,我国政府曾多次阐明对香港问题的立场:香港是中国领土的一部分,中国不承认帝国主义强加给中国的3个不平等条约,在条件成熟的时候,将通过谈判解决香港问题。

解决香港问题,是中国的内政,不是一般的殖民地问题,因为香港的主权是中国的,香港不能套用其他殖民地非殖民化的模式。

1982年中英两国开始谈判,至1984年才签署了关于香港问题的联合声明,确认中国于1997年7月1日对香港恢复行使主权。中英谈判,耗时两年,英方步步为营,开始想“以主权换治权”,后来又想以“最高度的自治”代替我方提出的“高度自治”,都失败了。原国务院港澳办副主任、香港特别行政区基本法起草委员会秘书长李后作为中英谈判这一历史事件的参与者和见证人,写了一本书,叫《百年屈辱史的终结》,详尽记述了中英谈判的过程。

香港基本法序言现在这样反映历史的真实面目,没有纠缠历史旧帐,没有过多叙述鸦片战争史,是本着向前看的精神来写的,是实事求是的。在起草序言时,有人认为序言用“占领”二字,似乎有些刺激。这种看法是难以成立的。因为“占领”是历史事实,“占领”一词也是中性词,这里没有用“强占”、“掠夺”一类字眼,没有加任何形容词,用词是十分准确、恰当的。

二、邓小平同志对解决香港问题的历史贡献

香港基本法体现了“一个国家,两种制度”的精神。讲基本法,必然讲到“一国两制”;讲“一国两制”,首先要讲到邓小平同志对解决香港问题的历史贡献。

邓小平同志说:“一国两制”“就是在中华人民共和国内,大陆10亿人口实行社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。”

1979年港督麦理浩访问北京,投石问路,为香港土地批租问题试探我们对香港的态度。邓小平说,不管什么形式收回香港,都不会损害投资者的利益。1983年6月,邓小平会见美国新泽西州西东大学杨力宇教授谈话时讲到:“我们不赞成台湾‘完全自治’的提法。自治不能没有限度,既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’,而不是一个中国。制度可以不同,但在国际上代表中国的,只能是中华人民共和国。”这就是“一国两制”的最早的说法。“一国两制”的构想最初是邓小平同志为解决台湾问题提出来的。

但邓小平同志这一伟大构想,首先被用于解决香港问题。1984年12月,中英联合声明在北京正式签字,英国首相撒切尔夫人专程来京参加签字。邓小平同志会见了撒切尔夫人,话题集中在对这次中英会谈成功起了关键作用的“一国两制”问题上。当撒切尔夫人对邓小平说,会谈成功的奥秘就是他的“一国两制”的构想时,邓小平说:“如果‘一国两制’的构想是一个对国际上有意义的想法的话,那要归功于马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义,用毛泽东主席的话来讲就是实事求是。”邓小平说:“就香港问题而言,三方面都能接受的只能是‘一国两制’,允许香港继续实行资本主义,保留自由港和金融中心的地位,除此以外没有其他办法。”

邓小平同志在香港回归问题上,思路是非常明确的,原则问题上毫不动摇。1982年9月22日,英国首相撒切尔夫人到北京谈判,随行的有外交大臣杰弗里·豪和港督尤德。邓小平说:“我们对香港问题的基本立场是明确的,这里主要有3个问题。一个是主权问题;再一个问题,是1997年后中国采取什么方式来管理香港,继续保持香港繁荣;第3个问题,是中国和英国两国政府要妥善商谈如何使香港从现在到1997年的15年中不出现大的波动。”

在谈到主权问题时,邓小平说:“主权问题不是一个可以讨论的问题。现在时机已经成熟了,应该明确肯定:1997年中国将收回香港。”“如果中国在1997年,也就是中华人民共和国成立48年后还不把香港收回,任何一个中国领导人和政府都不能向中国人民交代,甚至也不能向世界人民交代。如果不收回,就意味着中国政府是晚清政府,中国领导人是李鸿章!”“如果15年后还不收回,人民就没有理由信任我们,任何中国政府都应该下野,自动退出政治舞台,没有别的选择。”讲得斩钉截铁,掷地有声。这次谈判结束,撒切尔夫人同邓小平走出人民大会堂时,不慎在台阶上跌倒,一些香港和英国报纸报道时,一语双关地说:“撒切尔夫人同邓小平会谈时摔了跤。”中英谈判遇到曲折,邓小平同志提出,到1984年9月谈不下来,我们就要宣布回归的方式了。英国顶不住了。谈判获得成功。关于香港的繁荣,有人说,香港从一个只有7450人的渔村,发展成为集金融、贸易、航运、信息中心为一体的国际大都市,是“殖民主义的光彩”。邓小平说:“香港过去的繁荣,主要是以中国人为主体的香港人干出来的。”事实也是这样,因为大不列颠无论在印度的达卡,还是埃及的开罗,都没有创造这种光彩。

香港问题能顺利解决,同邓小平同志的智慧、胆略是分不开的,我们应当永远铭记邓小平同志对香港回归的不朽功勋。

“一国两制”是史无前例的。香港基本法就“一国两制”规定的内容非常丰富,归纳起来,主要有4点:

一是坚持国家的统一,维护国家主权和领土完整,正确处理中央和地方的关系。

二是特别行政区实行高度自治。这里指的自治权,包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,但外交和国防属于中央人民政府管理。

三是在特别行政区原有的社会、经济制度不变;生活方式不变;法律基本不变。“马照跑,舞照跳,股照炒。”这里讲的不变是指中央不去改变。如香港原有法律基本保留。即香港的普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法基本保留。香港的普通法(即判例法)、衡平法(补充普通法的)是在英国法律的基础上形成的。从1905年起香港开始把经过选择的案例编辑为《香港判例汇报》,现在已有100多卷。香港的制定法包括条例和附属立法,条例共600多章,每章是一个条例,其后附有根据该章而制定的附属立法。香港还保留了一些以《大清律例》为主体的中国传统法律和习惯,如在“新界”保留了宗族土地和祭祀祖宗土地等权益。承认中国传统婚姻习惯,准许纳妾,不过1971年后,废除了这一清朝法律和习惯。

按基本法规定,有极少数法律不予保留:①同基本法抵触的法律,如属于殖民统治性质或者带殖民主义色彩的《英王制诰》、《王室训令》,必须废除。又如人权法凌驾于其他法律之上,其凌驾性条款要修改,只有基本法可凌驾。②还有一些由于实际情况变化也不能适用。

另外,有些英国制定的适用香港的制定法即成文法,如《最高法院条例》等,必须由香港特别行政区立法机关修改,使之本地化。这体现国家主权。

四是特别行政区的行政机关和立法机关由当地人组成,港人治港,北京不派人去治港。

这些都是邓小平同志“一国两制”思想在香港基本法里的具体体现。

三、香港基本法的起草经过

香港基本法是一个具有创造性的杰作,它的起草是一项浩大的工程。

1984年4月10日,第六届全国人大三次会议在批准《中英联合声明》的同时,通过了《关于成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定》,起草基本法的工作正式提上日程。

制定香港基本法是中国政府代表在中英谈判期间主动提出来的,香港人没有想到,英国人也没有想到。当时我国政府的考虑是,有些香港市民对前途不放心,担心中央政府对香港的政策发生改变,因此有必要把对香港的各项方针政策以法律的形式固定下来。

1985年6月18日,第六届全国人大常委会第十一次会议通过了基本法起草委员会名单。起草委员会由59人组成,内地委员36人,香港委员23人,主任委员是姬鹏飞,副主任委员由安子介、王汉斌等8人担任。

1985年7月,起草委员会在北京举行第一次全体会议,决定由在港委员发起筹组一个民间的基本法咨询委员会。这个委员会由安子介为主任委员,180名成员组成。

1986年4月,起草委员会在北京举行第二次会议,决定设立5个专题小组,负责各专题条文内容的考察、讨论、起草工作。

1989年1月,起草委员会在广州举行第八次全会。讨论了主任委员扩大会议提交的基本法草稿征求意见稿修改稿,提出58个修正案,其中12个提案获得全体委员2/3多数赞成,被纳入该稿。最后,又以无记名投票方式,对该稿条文和附件逐条逐件进行表决。会议还对区旗、区徽图案作了评选,但由于没有一件图案获得多数通过,主任委员会决定交评选委员会再作研究。评委会在应征的7147件图案中,集体修改出3套区旗、区徽图案。

1990年4月4日,七届全国人大三次会议通过了基本法。起草工作划上了一个完满的句号。

基本法起草委员会自1985年7月成立,到1990年2月草案通过,历时4年零8个月。在此期间,起草委员会秘书处派出了一个13人调查组到香港调查一个多月,开了110次座谈会,会见香港各界人士1100多人次。起草委员会共举行9次全体会议,25次主任委员会议,2次主任委员扩大会议,3次总体工作小组会议, 73次专题小组会议,咨询委员会举行会议8次,区旗、区徽委员会举行会议5次,还先后两次就基本法(草案)征求意见稿和基本法(草案)广泛征求意见。起草工作在发扬民主协商精神、集中群众智慧、接受舆论监督等方面,都做得很成功。香港基本法是集体智慧的结晶。

香港基本法,可以说是中、英、香港三方面都是满意的。1990年2月17日,邓小平在会见基本法起草委员会全体委员时说:“你们经过将近5年的辛勤劳动,写出了一部具有历史意义和国际意义的法律著作。说它具有历史意义,不只是过去、现在,而且包括将来,说国际意义,不只是第三世界,而且对全人类都具有长远意义。这是一个具有创造性的杰作。”可见,邓小平同志的评价是很高的。从英国的反映来看对基本法草案是满意的,英国外相杰弗里·豪1989年3月在出席英国国会下议院外交事务委员会聆讯会上,评论基本法时说:“我们在这方面所得到的,几乎是英国法制的翻版,我们能在这份中国宪法文件中获得95%我们熟知的法例,可算是奇迹。”香港舆论也有好评。1990年2月18日《明报》社论说:“总体说来,草案内容符合中英联合声明,努力企图建立一国两制的构想,……应当是可以满意的。”2月17日《天天日报》的社论说:“修订过的香港政制方案,中英港三方面都同意。”“比1988年政制白皮书更是向民主迈开大步。”可见,各方面对基本法都表示满意。

四、香港基本法的主要内容

香港基本法的核心内容,可以概括为三句话:一是坚持一个国家,体现国家主权;二是坚持两种制度,保障高度自治;三是坚持基本不变,保障稳定繁荣。我们从下面几个方面来看:

(一)中央与香港特别行政区的关系及特区的法律地位

妥善处理中央与香港特别行政区之间的关系,从法律上正确划分中央最高国家机关与香港特别行政区地方国家机关之间的职权,是基本法首先着重要解决的一个重大问题。

基本法对中央与香港特别行政区之间的关系在第2章作了专门规定,在第1、6、7、8章及其他一些条文中也作了许多规定。概括起来,主要有4个方面的内容:

1.明确规定了香港特别行政区的法律地位。基本法第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这就是香港特别行政区的法律地位。包含的内容:香港特别行政区是我国单一制国家不可分离的部分;是我国的一个地方行政区域;享有高度自治权;直辖于中央人民政府。

2.基本法规定了属于中央最高国家机关的职权。依照基本法的规定,中央对香港特别行政区行使的权力主要有以下几项:

①负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。

②负责管理香港特别行政区的防务。

③任命行政长官和政府主要官员。行政长官在当地通过选举或者协商产生,由中央人民政府任命。“司级”官员被行政长官提名后,还要由中央人民政府任命。

④决定立法会对行政长官的弹劾是否有效。

⑤决定香港特别行政区进入紧急状态。

⑥对立法会制定的法律实行监督,看是否符合基本法。

⑦香港特别行政区须报中央备案的事项。如立法会制定的法律须报全国人大常委会备案;行政长官将财政预算、决算报中央人民政府备案;终审法院的法官和高等法院的首席法官的任免,须报全国人大常委会备案;在外国设立官方或者半官方的经济和贸易机构,须报中央人民政府备案;对2007年后立法会的产生办法和法案、议案的表决程序如需修改,须报全国人大常委会备案。

⑧须经中央授权、许可或者批准后香港特别行政区政府才能实施的事项。须经中央授权的,如与各国或者各地区缔结互免签证协议;须经中央许可的,如外国军用船只、外国国家航空器进入香港;须经中央批准的,如外国在香港特别行政区设立领事机构或者其他官方、半官方机构等。

⑨对基本法的解释权和修改权。

⑩在特定情况下将有关全国性法律在香港特别行政区实施。

外交和国防是国家主权的重要标志,在任何一个主权统一的国家,都由中央政府统一管理。上述其他权力,都属于维护国家主权必不可少的权力,也都应当由中央行使。

3.基本法规定了属于香港特别行政区的高度自治权。基本法规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”它的自治权不仅比我国内地的省、自治区、直辖市的权力大得多,在某些方面,如货币发行权、财政独立和税收独立、司法终审权,甚至超过联邦制国家的成员邦和州。实行高度自治,理所当然必须实行“港人治港”。香港的社会治安由特别行政区政府负责;驻军不干预地方事务;驻军在港实行封闭式管理,除公务外不轻易外出。外出时两人成行,三人成列,每周日每个连队只能发4张外出证明。这支部队被誉为“半是学者半是兵”,如某通讯站200人, 80%懂英语,60%能操作电脑。海军部队,97%的军官有大专以上学历。特别行政区政府在必要时可向中央人民政府请求驻军维护社会治安和救助灾害。关于内地人员因公赴港,中共中央办公厅、国务院办公厅通知,从1997年7月1日起,须持由省外办审批发给的《往来香港特别行政区通行证》。证件回内地1个月内要交回发证机关,个人不得保存。如有遗失,在香港遗失要报外交部驻港签证处,在内地遗失要报发证机关和公安机关。国内其他地区的人进入香港要办理批准手续,其中进入香港定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区意见后确定。那种认为,香港回归后,内地人士可以自由进出来往于香港的想法是不对的。

4.中央职权与香港特别行政区高度自治权的联系。

①香港特别行政区立法机关制定的法律如果不符合基本法怎么办?全国人大常委会将这种报请备案的法律发回,但不作修改,发回不是撤销,但一经发回,立即失效。发回前,要先征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

②全国性法律适用于香港特别行政区问题。由于香港特别行政区实行“一国两制”、高度自治,全国性法律,如民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、经济法等一般都不适用于香港。宪法作为国家的根本大法,在整体上来说对香港特别行政区是适用的,因此中英联合声明及其附件一明确规定:根据宪法第31条设立香港特别行政区、根据宪法制定基本法。香港基本法的立法依据之一是宪法(以及我国对香港的方针政策和香港的实际情况)。有人说宪法序言规定坚持四项基本原则,与第31条有矛盾,其实并不矛盾,是辩证统一的。第31条与其他条文是特殊性与一般性的关系,如果没有第31条规定,而建立特别行政区,实行资本主义制度,那就不合法了。另外外交和国防事务是中央管的,这些法律当然要适用于香港特别行政区。还有列入基本法附件三的法律,也适用于香港特别行政区。这些法律还可以作增减。再就是特定情况下,如宣战、紧急状态等,中央政府可发布命令,将全国性法律适用于香港。

③香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为有无管辖权?基本法规定:没有管辖权。法院遇到这类案件时可拒绝受理。

④关于基本法的解释权。基本法的解释权属于全国人大常委会,这是基本法的规定,也符合宪法规定。但基本法同时规定“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。”但如果涉及到中央的事务或者中央与香港地方的关系时,要请全国人大常委会解释。

⑤关于基本法的修改权。这个权在全国人大。但基本法对本法的修改提案权作了非常严格的规定:修改提案权属全国人大常委会、国务院和香港特别行政区,其他机关和代表联名都无权提修改提案;对香港特别行政区的提出修改议案权也作了具体规定,这种议案须经香港的全国人大代表2/3多数、香港立法会全体议员2/3多数和特区行政长官同意,三方面同意才能提出;基本法的修改议案列入全国人大议程前,要先由基本法委员会研究并提出意见;基本法的任何修改均不得同中华人民共和国对香港的既定的基本方针政策相抵触。这些规定是很严密的,目的是保证香港的资本主义制度50年不变。

(二)香港特别行政区的政治架构

政治架构也就是政治体制,基本法第4章用了6节来规定香港的政治体制。基本法起草设计这一章时,遇到很多困难。香港的政治体制是殖民主义的,是为外国殖民主义的利益服务的,不能原封不动地保留。我国实行的是人民代表大会制度,与香港的现实情况和中英联合声明规定的政治体制内容也有很大不同,因此,也不能将内地的人民代表大会制度完全照搬到香港去。而且,香港各界人士对政治体制的意见又存在分歧。所以当时制定法律时,经过反复协商,先达成几点共识:一是这个体制要符合“一国两制”方针和中英联合声明精神;二是要有利于香港的繁荣、稳定,兼顾各阶层的利益;三是要保持原有政治体制的优点,逐步发展适合于香港的民主参与。按照这些原则,基本法规定的香港的政治体制,就是“司法独立,行政机关与立法机关互相制衡,又互相配合”。这是一种新的地方政权形式,它保留了原有的司法独立原则和行政主导作用,又体现了行政与立法二者要互相制约和互相配合,而且重在配合。下面分7个方面讲讲这个制度的要点:

1.香港政治体制的特点

①司法独立。司法独立是指司法机关即法院独立地行使审判权,不受行政机关、立法机关和其他人的干涉,这是世界各国普遍公认的原则。基本法第80条、第85条对此作了规定。规定审判权只属于香港特别行政区各级法院,行政机关、立法机关没有这一权力。而且“司法人员履行审判职责的行为不受法律追究”。香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。这些规定,保证了司法机关能独立审判,公平执行法律。

②行政主导。香港过去长期实行的是总督独揽大权的体制。基本法确定的行政长官的权力当然不同于过去的总督,但也不能过分削弱,仍然保留了香港原有的一定的行政主导作用。主要表现在3个方面:

第一,在行政长官的法律地位和职权方面,基本法规定行政长官具有双重身份,他既是香港特别行政区的首长,又是香港特别行政区政府的首长,具有比较大的权力。

第二,在行政与立法的相互关系方面,行政长官在一定条件下的解散立法会的权力,体现了行政主导作用。基本法同时对议员的提案权作了限制,规定“凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意”,这也体现了行政的主导作用。

第三,在行政会议的设置方面,基本法规定了行政会议的性质、组成和任务,使行政与立法能互相配合,同时又提高行政效能,体现行政主导。行政会议是行政长官强有力的集体参谋,集中了各方面的重要成员,参与讨论除人事任免、纪律制裁和紧急情况下的措施以外的重要决策,有利于加强行政工作。

③行政机关与立法机关互相制衡。基本法规定,香港特别行政区的行政机关和立法机关都具有一定的权力,保留了原有的行政主导作用,又使权力不过大地集中于某一机关。行政机关与立法机关互相制衡。主要表现是:

第一,在法律规定的条件和程序下,行政长官有解散立法机关的权力。基本法第49条、第50条规定了行政长官对立法会有相对解散权。原来港督对立法局有无条件的解散权。行政长官的权力相对小了些。

第二,在法律规定的条件和程序下,立法机关有要求行政长官辞职的权力。基本法第52条规定了有三种情况必须辞职。原港督没有辞职的规定,他的去留完全由英国政府决定。

第三,行政机关对立法机关负责。基本法第64条规定:特别行政区政府必须遵守法律,执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。现在的立法会比原来的立法局权力要大,原来的港督是不向立法局负责的。

第四,立法机关有权弹劾行政长官,对行政长官进行监督和制约。原来香港对总督并没有这种弹劾制度,这是基本法增加的。

行政长官要对立法会行使解散权,立法机关要迫使行政长官辞职,都是很不容易的,受到法律严格的限制。行政长官在行使解散权的时候要考虑到可能带来被要求辞职的后果;立法会再次通过行政长官发回重议的法案或者拒绝通过政府提出的财政预算案的时候,也要考虑到可能带来的被解散的后果。这种互相制衡就是希望行政长官不要轻易地行使解散权,立法会不要轻易地通过发回重议的法案或者拒绝通过财政预算案。

基本法规定的行政机关与立法机关的互相制衡的关系是从香港的实际情况出发的,没有照搬别国的做法,即没有采取通常责任内阁制的做法,责任内阁制是议会可以对内阁投不信任票,内阁必须总辞职或者由总理提请国家元首解散议会。采取责任内阁制,容易造成香港特别行政区局势的动荡,不利于香港居民的生活和经济的繁荣。

④行政机关与立法机关互相配合,这是香港特别行政区政治体制的又一个特点。它与三权分立的观点只强调互相制衡是不同的。三权分立不符合香港特别行政区的实际情况。为什么这样说?如果只讲制衡,不讲配合,就可能产生行政机关与立法机关之间的不协调,不利于这两个机关的运转,不利于香港的繁荣和稳定。如果只讲配合,不讲制衡,也容易产生对某些机关缺乏应有的合法监督,同样不利于香港特别行政区的工作。这种互相制衡与互相配合的关系,使行政机关与立法机关既不是分庭抗礼、互相抗衡,也不是领导与被领导、上级与下级之间的隶属关系,而是分工、制衡、配合的关系。

2.行政长官

基本法规定,香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区。同时又是香港特别行政区政府的首长。对中央人民政府和香港特别行政区负责。特别行政区首长和特别行政区政府首长,两个职位,一人担任。行政长官不是中央人民政府派在香港特别行政区的代表,他不能代表中央人民政府。这一点同港督不同,港督是英国女王的代表。

基本法对行政长官规定了严格要求:一是廉洁奉公、尽忠职守、申报财产,“就任时应向香港特别行政区法院首席法官申报财产,记录在案”。二是依法宣誓效忠。过去也有宣誓制度,不过宣誓效忠的是女王,现在效忠的是中华人民共和国香港特别行政区,拥护香港特别行政区基本法。三是身体健康,因健康原因不胜任须辞职。

基本法对行政长官的资格规定:一是年满40周岁。有选举权的年龄为18周岁。考虑到行政长官地位重要,影响大,任务繁重,要有较丰富的工作经验和相应的能力,年龄太小,难以胜任。二是香港永久性居民,而且在香港居住满20年,在外国无居留权。为什么要满20年,香港人担心,时间短了,不少内地人移居香港时间不长就有资格了。1982年中英谈判,到1997年才有15年,满20年,则要求1977年以前居住香港的居民才有资格,这就免除了一部分人的担心。为什么要规定“在外国无居留权?”这是英国1989年单方面决定改变部分香港居民的国籍所引起的。1989年12月20日英国政府单方面宣布决定给予5万户计22.5万香港居民以包括在联合王国居留在内的完全英国公民地位。英国这一作法,完全违背了它的承诺。如果让在外国有居留权的人当行政长官,中华人民共和国的国家主权就会受到损害。所以基本法对行政长官的资格,以至主要官员、行政会议成员、立法会主席、终审法院和高等法院首席法官、基本法委员会成员等,都作了“在外国无居留权”的规定,这是十分必要的。

行政长官的产生,按照基本法第45条及附件一的规定,有6个方面的内容:一是行政长官由选举或者协商产生。第一任行政长官由一个全部由香港永久性居民组成的具有广泛代表性的400人组成的推选委员会推举产生。二是在当地以协商方式或者协商后提名选举,不是在香港以外的地方,体现“港人治港”。回归前的选举,有23人自荐或者推荐为候选人,经过资格审查还有8人,经投票选出3人(杨铁梁、董建华、吴光正),再投票,最后选出董建华。59岁的董建华以320票当选。公开、公正、公平,现场由电视直播,秩序井然,透明度高——有人说这次选举创造了香港的选举文化。三是由中央人民政府任命。选举或者协商后产生的行政长官还只是行政长官候选人,还必须由中央任命,这是必经的法定程序。四是根据实际情况和循序渐进的原则,由间接选举按照一定的程序逐步向直接选举发展,最后达到以普选产生的目标。五是提名委员会和民主的程序。普选时要有提名委员会按民主程序先进行提名。六是具体产生办法由附件一规定。

行政长官的职权,基本法规定有13项,综合起来有4个方面:一是关于政府工作方面,如领导政府、决定政策、发布命令、提名主要官员等,这是作为特别行政区政府首长而具有的。二是关于执行法律、命令和签署法律方面:负责执行基本法、公布法律等。公布法律属于特别行政区首长的职权;执行法律则同时又是政府首长的职权。三是依法任免各级法院法官和公职人员。四是签署立法会通过的财政预算案,将财政预算、决算报中央政府备案;批准向立法会提出有关财政收支的动议。

行政长官的职权包括解散议会的权力,与它的法律地位是相一致的。行政长官的职权比原港督的职权要小一些,港督享有行政、立法和一定的军权,行政长官不享有立法权和军权。

在“行政长官”这一节还规定了三个机构,即行政会议、廉政公署和审计署。

行政会议:这是协助行政长官决策的机构,是一个集体参谋班子,对行政长官的决策起重要作用,有重大影响。行政长官作出重要决策前,先由行政会议加以讨论,听取行政会议的意见。行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见,应将具体理由记录在案。

廉政公署:独立工作,不受其他机关包括行政机关和立法机关,以及社会团体与个人的干涉,只对行政长官负责。有不同于其他机构的法律地位。原来香港有总督特派廉政专员公署,简称廉政公署,内设执行处、防止贪污处、社区关系处等业务部门,1974年成立后,在打击贪污和受贿方面取得了一定成效。

审计署:基本法规定,也是独立工作,不受干扰,对行政长官负责。审计机关的职责是审核政府的财政帐目,确保政府的财政与会计帐目正确和适当。原来香港有核数署,由港督直接管辖,署长由英国委派,直接向港督负责。基本法关于设审计署的规定参考了香港的历史情况。

3.立法机关

香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关。基本法规定立法会享有的职权有10项,大体上可以分为以下6类:①有制定、修改和废除法律的权限。立法会制定的法律,只要符合基本法和法定程序,均属有效。②有审核财政预算、批准税收和公共开支的权限。③听取行政长官的施政报告、进行辩论和质询的权限。④同意香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的任免权。⑤对行政长官的弹劾权。弹劾程序;要有全体议员的1/ 4联合动议,指控行政长官有严重违法或者渎职行为而不辞职;调查;以全体议员2/3多数提出弹劾案;报请中央人民政府决定。⑥其他权限。如立法会可以接受香港居民的申诉,并作出处理;立法会在行使职权时,如有需要,可传召有关人士出席作证和提供证据。

立法会如何产生?这是起草基本法争论最多的一个问题。争论的焦点是,立法会议员由分区直接选举产生,还是间接选举产生?哪种选举所占的比例应当大一些?经过讨论并征求社会各方面的意见,基本法最后规定,立法会产生办法包括三方面内容:①选举产生,由香港永久性居民依法选举。香港被英国占领后,140多年的立法局产生没有实行过选举。但是,基本法并没有规定直接选举,还是间接选举。今后究竟采用哪种方式,要看香港的政治、经济情况,要看香港的选举历史,要看香港各界人士的意见,研究这些情况和意见后,再作决定。②选举应遵循的原则:一是从实际出发,能为大多数人接受;二是循序渐进,逐步增加直选数目,最终达到全部议员由普选产生的目标。③立法会产生的具体办法由附件二规定。

立法会主席的职权,基本法规定:主持会议,决定议程;决定开会时间;在休会期间可以召开特别会议;应行政长官的要求召开紧急会议;立法会议事规则规定的其他职权。(第一任主席是范徐丽泰,一个肾给了女儿)

立法会议员有两项权利:一是提案权。基本法规定,议员依法可以提出法律草案,凡不涉及公共开支或者政治体制或者政府运作的,可由议员个别或者联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须征得行政长官的书面同意。议员除有提案权外,还有质询权、表决权、弹劾权等。二是豁免权。即在议会的会议上发言,不受法律追究(会议之外有违法言论,不受保护);在一定情况下(即出席会议时和赴会途中)有不受逮捕的权利。

关于第一届立法会,全国人大作了一个决定,规定“原香港最后一届立法局的组成如符合本决定和香港特别行政区基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定条件者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。”这就是香港一些人所说的坐“直通车”过来。但是港督彭定康1992年10月在向立法局作施政报告时提出了一个“政改方案”,这一方案将功能团体选举的性质和作用作了改变,即将法团投票改为个人投票,同时使香港每一个有工作的人都可以参加功能团体选举,有一个投票权,使功能团体选举成为变相的直接选举。这一方案违反了中英联合声明,违反了与基本法相衔接的原则,也违反了中英两国外长所达成的协议和谅解。后来经过中英双方长达17轮的谈判,由于英方坚持其“政改方案”而未达成协议,在这种情况下,我们才“另起炉灶”成立临时立法会。临时立法会是英方逼出来的,最后搞得他们自己很被动,彭定康灰溜溜的,钱其琛说:“早知如此,何必当初”呢!

4.司法机关

香港原有的司法机关是指:最高法院(包括上诉庭、原讼庭)、地方法院、裁判司署、死因裁判法庭、儿童法庭、土地审判处、劳资审判处、小额钱债审裁处和色情物品审裁处。

基本法第81条规定,香港特别行政区设立终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其他专门法庭,高等法院设上诉法庭和原讼法庭。原香港实行的司法体制,除因设立香港特别行政区终审法院而产生的变化外,予以保留。名称不大相同,实际上是相同的。原来香港最高法院上诉庭的案件,如果当事人不服,还可上诉到英国伦敦的枢密院司法委员会。香港特别行政区终审法院设立后,香港的最终审级将在香港特别行政区,而不必到北京的最高人民法院。可见,我国真正授予香港特别行政区以高度自治权,授予一个地方行政区以法院的最终审级,独立行使司法权,这在世界上是极为罕见的。但是,香港特别行政区终审法院又不能叫最高法院,以免同中华人民共和国最高人民法院名称相混淆,一个国家内不应有两个法院叫最高法院。

香港特别行政区司法机关遵循的原则:

①遵循判例的原则。这个原则是指一切下级法院受上级法院判例的约束,上级法院在审理案件时所作的决定,对下级法院在审理同类案件时有绝对约束力。同一法院在一定情况下也受过去同类案件的约束。基本法第18条规定仍然肯定了案例的约束原则。

②司法独立的原则。基本法第85条规定,法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。这里指的就是司法独立原则。不受任何干涉,同时给司法人员以豁免权,赋予法律上的特别保护,保证审判工作的公正和合法。司法独立原则也是世界各国公认的原则。我国大陆也实行司法独立原则,但与香港比起来,独立性更小一些,大陆的要受权力机关约束,有错要追究。

③陪审原则。基本法第86条规定,保留陪审制度的原则。香港原来实行的陪审制度来源于英国,按照香港法律规定,合乎法定条件和一定年龄的香港市民,都可以被选为陪审员,在审理案件中法官对陪审团介绍案件的发生经过和有关的法律问题,判案定罪由陪审团决定。

④保留在香港适用的诉讼原则。基本法第87条规定,原在香港适用的民事诉讼和刑事诉讼中的所有原则以及当事人在诉讼中享有的权利都予以保留。例如,香港法院实行公开审讯的原则,市民有权到法院观看、旁听案件的审讯,涉及国家安全和隐私的案件可以不公开进行的除外。又比如,被告没有义务提出证据来证明自己无罪,被告有权保持沉默,如果被告行使这一权利,不能以此推断被告为有罪,在审讯中不得施以残酷的、不人道的或者侮辱性的待遇或者刑罚;实行无罪推定原则等等。

⑤语文原则。基本法第9条规定,司法机关除使用中文外,还可使用英文,英文也是正式语文。这条规定体现了以中文为主,因为香港是中国的领土,是中国的一部分。同时考虑到香港的历史和现实情况,香港是一个国际商业城市,是一个国际金融中心,有不少人使用英语,因此,基本法规定英语也是正式语文。原来香港法院的通用语文是英文,只有裁判司署和各审裁处才通用中文,地方法院以上只使用英文,法官也大都是外籍人士,大量的普通法与衡平法都是英文本。今后,中文将在香港司法机关起越来越大的作用。

5.律师制度

香港的律师制度是从英国引进的,将律师分为两种:律师与大律师。律师主要是起草合同、遗嘱、地方产权证等文件,进行开庭前诉讼案的准备工作,有时也在地方法院、裁判署出庭,又称事务律师、诉状律师。大律师主要是出庭辩护,在律师的协助下研究案情和出庭控辩,又称出庭律师,只有大律师才能在香港最高法院出庭,大律师不与当事人直接接触,当事人不能直接请大律师,必须先请律师,再由律师请大律师。香港有大律师公会和律师公会,是分别管理大律师和律师的专业团体,负责审查会员的职业道德、安排考试和执行纪律等事项。基本法规定香港特别行政区有权作出有关当地和外来的律师在香港特别行政区工作和执业的规定,又规定可参照原在香港实行的办法,兼顾了两方面的情况,既不否定过去,又考虑到将来。

6.区域组织

什么是区域组织?基本法规定的区域组织是包括市政局、区域市政局和区议会等组织的总称,而不包括乡事委员会、街坊会、乡议局以及其他地域性咨询组织。

基本法明确规定区域组织是非政权性的,不具有国家统治权,不是管理全部地方政治、经济、文化事务的地方国家政权机关。区域组织只具有咨询性质,它与政府是有根本区别的。区域组织的任务,主要是两部分,一是接受政府就有关地区管理和其他事务的咨询,二是负责文娱、康乐、卫生等服务。

7.公务人员

基本法规定,公务人员必须是香港特别行政区永久性居民。原有公务员制度,包括公务员的招聘、雇用、考核、纪律、培训和管理等,除了给予外籍人员特权待遇的之外,基本保留。

香港公务员具有非政治性的特点,为了保证政府运作的连贯性和高效率,香港政府要求公务员忠实有效地执行政府的政策和计划,不受政治变化的干扰,对政治问题要保持中立。香港法律规定,现职公务员不能参加选举,如果要参政,则必须离职。公务员不能以个人身份公开发表有关政治的言论。但是高级公务人员可以官职身份有建设地公开讨论公众关注的问题。一支高素质的公务员队伍,对于香港的稳定和繁荣是至关重要的。为了保证机关工作的连续性,香港回归后,原来的18万公务员基本上都留任。

(三)香港的经济制度

香港原有资本主义经济制度长期不变是“一国两制”方针的主要内容。基本法第5章对此作了详细规定。主要是:

1.私有财产神圣不可侵犯

资本主义经济制度的核心是私有财产权神圣不可侵犯。基本法主要明确了4个内容:一是规定私有财产权的主体是私人和法人,所有权属十分明确。二是对财产所有权的内容即财产的取得、使用、处置和继承权作了规定。三是被依法征用财产者有得到补偿的权利。而且规定征用财产的补偿应相等于该财产当时的实际价值;这种补偿应可自由兑换;补偿应当按照规定的时间支付。这些规定是非常周密的。四是对企业所有权和外来投资均受法律保护作了规定。

2.土地制度

基本法规定:香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有,由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或者批给个人、法人或者团体使用或者开发,其收入全归香港特别行政区政府支配。这里明确了三个问题,即土地的所有权,土地的管理与开发,土地收入归谁。土地收入是香港一笔大收入。中英回归前商定,批租的钱,一半给英国用,一半留给1997年7月1日后香港政府用。资金达1500亿港元。

3.香港特别行政区的财政和税收

基本法规定,财政独立,即香港的财政不属于我国国家财政的组成部分,内地各省的财政都是国家财政的组成部分;香港特别行政区享有财政方面的高度自治权,自行制定财政政策、管理自己的财政事务;财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府,中央人民政府不在香港特别行政区征税。基本法还规定,财政收入应量入为出、收支平衡,财政预算收支与本地生产总值的增长率相适应,财政支出不要超过生产的总收入。

税收政策,基本法规定,独立的税收制度,不属于我国国家税收的组成部分。香港特别行政区自行制定税收政策、管理自己的税收事务,自行立法规定税种、税率、税收宽免,中央不干预。税收全部自己支配使用,不上缴中央人民政府。基本法还肯定了香港的低税政策。这有利于吸引外来投资,增强香港产品在国际上的竞争力。

4.金融和货币

基本法规定,香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境,以保持香港的国际金融中心地位。香港之所以成为国际金融中心,有许多有利条件:一是政治稳定,二次大战后,一些国家和地区包括东南亚存在动荡,香港相对稳定,资金流向香港。二是交通通讯完备,地理位置适中。香港是连接北美和欧州之间时差的桥梁,纽约金融市场收市,香港开市,香港收市,伦敦开市,伦敦收市,纽约开市,非常适合国际黄金、外汇、股票市场交易的需要。三是香港的自由港地位和开放政策。香港对经济实行“积极的不干预”政策,资金进出自由,没有黄金和外汇等市场的管制,又实行低税率政策,有利于金融中心地位的形成。四是有雄厚的物质基础和各种专业人才。五是有较好的金融政策和健全的金融管理法规。六是我国现代化建设的迅速发展以及世界其他地区的经济发展,都促进了香港国际金融中心的形成。

基本法规定,香港自行制定货币金融政策,保障金融企业和金融市场的经营自由,依法进行管理和监督。这说明香港的金融制度也是独立的,不受中央干预。港币的发行权属于香港特别行政区政府。一般地说,货币的发行权属于一个国家的中央政府,地方政府无权,即使是联邦制国家的州、邦或者共和国也不享有货币的发行权。基本法赋予香港特别行政区发行货币的权力,也体现了“高度自治”。

5.香港特别行政区的贸易

基本法对香港的贸易作了规定。这里主要讲两方面的规定:一是保持自由港地位。香港的经济繁荣与它的自由港地位是分不开的。自由港对进出口货物一般都豁免关税,如香港只对酒类、烟草等少数商品征税。还允许进出口货物在境内自由贮存、加工、包装及买卖。香港实行自由贸易政策,包括贸易自由、汇兑自由和企业经营自由。二是独立的关税地区。香港回归后,仍然作为《关税和贸易总协定》成员,以“中国香港”的名义留在其中以及其他的有关国际组织。

(四)香港特别行政区的教育、文化等其他制度

基本法规定,香港特别行政区可自行制定教育的发展和改进政策,从大的教育体制和管理,到具体的考试制度和学历的承认等,都有高度自治权。社会团体和私人可依法兴办各种教育事业。院校有自主性并享有学术自由。学生有选择院校和在香港以外求学的自由。

另外,基本法规定香港特别行政区在医疗政策、科学技术政策、文化政策以至宗教政策等方面也都享有高度自治权。

(五)居民的基本权利和义务

基本法规定,香港居民包括永久性居民和非永久性居民,其中有中国公民,也有外国人。

基本法规定的居民的基本权利和自由是广泛的,政治方面在法律面前一律平等;人身权利和自由,包括自愿生育的权利(香港不实行计划生育,但半数以上家庭仍自觉生一个孩子,最多两个),迁徙和出入境的自由;信仰自由,包括思想自由、政治信仰自由、宗教信仰自由;保护私有财产权,居民对其财产有收益、使用和处分的权利;享受社会福利和婚姻自由;文化教育和基本法保障的其他权利和自由。

基本法规定的居民义务只有一条,即“有遵守香港特别行政区实行的法律的义务”。起草基本法时,也有人提出应规定有纳税和服兵役等义务,这是没有看到香港居民中既有中国人,又有外国人的情况。基本法没有这样去规定。

(六)关于区旗和区徽

基本法第10条第2、3款以极其精炼的文字对区旗、区徽作了规定。区旗是一面中间配有五颗星的动态紫荆花图案的红旗。红旗代表祖国,紫荆花代表香港,寓意香港是中国不可分离的部分,在祖国的怀抱中兴旺发达。花芯上的五颗星象征着香港同胞心中热爱祖国,红、白两色体现“一国两制”的精神。

区徽呈圆形,其外圈写有“中华人民共和国香港特别行政区”和英文“香港”字样,其中间的五颗星动态紫荆花图案的构思及其象征意义与区旗相同,也是以红、白两色体现“一国两制”精神。

五、基本法的重要意义及其对我国法制建设的影响

基本法的制定、颁布、实施,有着非常重要的意义,归纳起来,主要有:①历史意义。本法的制定从法律上洗刷了中国人民蒙受的百年耻辱。②开创意义。本法创造性地体现了“一国两制”的方针,既有原则性,又有灵活性,世界上还很少有这样的法律,具有开创性。③现实意义。对实现国家统一和领土完整、维护香港的稳定和繁荣,促进我国的现代化建设,有重要现实意义。④国际意义。对中英两国关系的发展有重要意义,同时本法的制定,香港问题的解决,为人们提供了一个用和平方式解决历史遗留问题,乃至国际争端的范例,这是有国际意义的。⑤理论意义。本法的制定,不仅在实践上有重要意义,在理论上也提出了许多理论问题,具有重要的理论意义。

香港基本法的制定和实施,对我国的法制建设,包括立法制度、法律体系、法律渊源体系、法律解释制度、法律适用制度和司法制度等,都将带来重大影响。1997年以后,中国法制的新特点是,两种不同社会性质的法律制度并存,相得益彰,这是中外法制史上罕见的政治法律现象。

——立法制度:将出现既不同于中央立法权,又不同于一般的地方立法权的香港立法权,即全国人大授予的特定立法权。

——法律体系:突破了我国原来的单一法律体系,形成了在一国范围内多种法律体系并存的局面,社会主义法律体系与资本主义法律体系并存,呈现多元化格局。

——法律渊源体系:现在我国的法律渊源主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规四种,采取制定法形式;香港回归后,原来的普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等成为香港法律渊源体系,采取的是判例法、习惯法的形式。

——法律解释:香港的法律解释与我国现行的法律解释有很大不同。香港不存在立法解释和行政解释,只有司法解释,就是只有香港的法院,香港的任何法院都有权在审理具体的、个别的案件中进行法律解释。为此,基本法规定,基本法的最高解释权为全国人大常委会,同时又规定全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时,对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。对香港立法机关制定的法律和保留下来的原有法律,香港的终审法院享有最高解释权,但不得与基本法相抵触。

——法律适用:首先是宪法适用问题。宪法对特别行政区的适用,是否仅限于第31条或者部分条文,还是整个宪法都适用。从法理上说,宪法是根本大法,是国家统一的法律象征,其适用效力应及于一个国家的全部领域。但我国宪法在本质上是一部社会主义宪法,而香港继续保持原来的资本主义制度。因此,正确的答案,只能按照“一国两制”原则作为依据,既要承认我国现行宪法作为一个整体对特别行政区的有效性,同时也要承认宪法中大部分条文和规定,是不适用于特别行政区的。其次在法律适用的基本原则方面,除了“公民在法律面前一律平等的原则;以事实为根据,以法律为准绳的原则;司法机关依法独立审判的原则”内地和香港通用之外,香港还要遵循判例的原则,当然也不能与基本法相抵触。

另外,还有司法制度的变化,突出地表现在香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。基本法在规定行政权和立法权时,前面未加“独立”二字,只规定“独立司法权”,说明香港特别行政区的司法权独立于中央的司法权,它不受中央最高司法机关管辖,不隶属于中华人民共和国最高人民法院。这一规定是很独特的,与行政权和立法权是不同的。