学习《中华人民共和国行政诉讼法》

学习《中华人民共和国行政诉讼法》

我国的行政诉讼制度开始建于1982年。《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”在行政诉讼法公布实施前,法院依照民事诉讼法的规定审理行政案件。(行政诉讼法公布之后,民事诉讼法关于回避、证据、期间、送达、一审、二审程序,审判监督程序,以及执行程序的某些规定,仍然可以补充适用,只要不矛盾的即可适用。)1988年3月,浙江农民包郑照因不服苍南县政府强行拆除其楼房的处罚决定,成了共和国历史上第一个将县政府推上被告席的农民。但实践证明,行政诉讼有它自身的特点,不能完全适应民事诉讼法。因此,1989年七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,自1990年10月1日起施行,这标明,具有中国特色的司法审查制度正式确立。1991年5月29日,最高人民法院审判委员会通过了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》,一共115条,对法院审理行政案件如何适用法律作了具体解释。1999年还有一个解释,共98条。据最高人民法院统计,行政诉讼法实施后的10年,全国各级法院共受理一审行政案件58.6万多件,审结57.3万多件。在已审结的一审行政案件中,原告胜诉案件占结案数的40%以上。从年度受理案件情况看,受理案件一直呈增长势头,1998年的结案数相当于1990年的8倍。从受案范围来看,行政案件的类型已由开始时的公安、土地、林业等几种扩大到50多种,几乎涉及所有行政管理领域。行政诉讼制度的迅速发展和对现实生活所产生的影响和作用,证明这部法律,确实如有的人讲的,“标志着我国民主与法制建设的真正开始。”

讲8个问题:①什么是行政诉讼;②行政诉讼的受案范围;③行政诉讼的管辖;④诉讼参加人;⑤起诉和审判;⑥执行和侵权赔偿;⑦行政诉讼的基本原则;⑧行政诉讼法出台的意义;

一、什么是行政诉讼

诉讼,又叫打官司,是专指国家司法机关依法处理案件的活动。案件的性质不同,诉讼的内容和形式也不同,可以分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。电影《秋菊打官司》,当时曾让中国老百姓为之一振,认为是“法治”意识的觉醒。其实,秋菊的想法离“法治”的境界还很遥远,秋菊只是要讨一个说法。

行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,人民法院对该具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判以解决行政争议的司法制度。行政诉讼的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人权利、义务的不利影响。行政诉讼的特点:

①行政诉讼是解决行政争议的活动。涉及的是行政案件。所谓行政案件:从行政诉讼的主体看,原告必须是认为自已的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织,不包括自已的合法权益未受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关,不包括司法机关,立法机关、军事机关和党的机关。从法律关系说,可以提起诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力,同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而引起的行政争议。如公民对公安机关向其作出的治安管理处罚不服。不包括行政机关买办公用品、盖宿舍等同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。从行政行为的种类说,可以提起诉讼的是具体行政行为,不包括抽象行政行为。具体行政行为是指行政机关处理具体行政事件的行为,对特定的公民、法人或者其他组织作出的单方行为(如交通违章罚款)。抽象行政行为是指行政机关为进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件,如行政法规、规章等。从行政诉讼标的说,人民法院原则上只管违法的具体行政行为。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权不当的,法院一般不管(只有行政处罚显失公正的,法院才管)。刑事诉讼涉及的是刑事案件,惩罚犯罪;民事诉讼涉及民事案件,解决民事权利、义务纠纷;行政诉讼要解决的是行政争议。

②行政诉讼是一项司法制度。行政诉讼是在人民法院的主持下进行的,人民法院运用国家审判权,对被诉具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判。这是一种司法救济,是行政系统外部对行政权的监督形式。这一点与以行政机关出面解决行政争议的行政复议不同。行政复议是行政机关系统内部的层级监督,是一种行政救济。

③行政诉讼的原告和被告是恒定的。原告只能是行政管理相对人,即公民、法人或者其他组织;被告只能是管理者一方,即行政机关,或者法律法规授权的组织,而且在诉讼中,被告负有举证责任。有人问:恶人能不能先告状?“恶人”也可以先告状:即使是行政机关认定的“恶人”,也有他的诉讼权利,只要符合程序,“恶人”也可以先告状。

二、行政诉讼的受案范围

1、受理的诉讼:人民法院受理的行政案件,主要有8类:

①对行政处罚不服的。如对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物以及通报、批评、警告、责令追回已售出的禁止生产经营的产品、销毁禁止生产经营的食品、追缴和没收非法所得、没收假药劣药和违法经营的物品、收滞纳金、限期出境或者驱逐出境等。公民、法人或者其他组织对各种形式的行政处罚不服的,都可以提起诉讼。

②对行政强制措施不服的。行政强制措施有两种:一种是限制人身自由的行政强制措施,如劳动教养(对违反治安管理经处罚不改,或者有轻微违法犯罪行为,但尚不够刑罚处罚,又有劳动能力的人实施的一种强制性教育改造措施)、收容审查(有流窜作案嫌疑或者有犯罪行为不讲真实姓名,住址、来历不明的人)、妇女教养和强制戒毒(对卖淫、吸毒)、扣留(如海关法规定有走私嫌疑的人,经关长批准,可以扣留移送司法机关)及其他强制措施,如对球迷闹事“带离现场”,对扰乱公共秩序的强制遣返,对酗酒的人约束,对传染病人隔离等。另一种是限制财产流通的行政强制措施,主要是查封、扣押、冻结财产。查封的可以是动产,也可以是不动产。公民、法人或者其他组织对这些强制措施不服,可以提起诉讼。

③认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。经营自主权包括国家所有的企业、集体所有的企业、私营企业、个体工商户、中外合资企业、中外合作企业、外资企业等的经营自主权。侵犯的主体必须是行政机关,上级企业侵犯下级企业的经营自主权不包括在内。

④认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的。如“开办药品生产企业”,要许可证;持枪人和持枪单位要“持枪证”;申请开办私营企业,要“营业执照”。申请人必须在法定许可范围内申请许可;申请人必须具有相应的行为能力(如取得企业法人资格,要有规定的资金款额,要有场所等);申请必须符合法定的形式要件,如提交文件、证件、资信证明等。对符合这些条件,行政机关拒绝颁发或者不予答复的,申请人可以提起诉讼。这里的“不予答复”,是一种不作为行为。

⑤申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。行政机关的职责是法定的,行政权具有不可自由处置性的特点。如公安机关有维护社会秩序和公共安全的责任,如果有拐卖妇女、强奸或者侮辱妇女,捆绑、殴打他人,或者抢劫等行为,经受害人呼救,公安机关置之不理,受害人可以向法院控告公安机关的失职行为。

⑥认为行政机关没有依法发给抚恤金的。抚恤金是因公或者因病致残、死亡时发给本人或者家属的费用,以维持日常生活。这里要注意两点,一是发给抚恤金的行为必须是法律、法规规定的;二是未发给抚恤金的行为是行政机关的行为,这一点和企事业单位未发抚恤金的行为有区别。如果是民政部门未依法发给抚恤金,才可以提起行政诉讼。

⑦认为行政机关违法要求履行义务的。如果行政机关非法对公民、组织设定义务,公民、组织可以向法院起诉。包括一切非法让公民、组织出钱、出工、出物的行为。

⑧认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。人身权还包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权等等。财产权包括物权(所有权、地上权、地役权、抵押权、质权、留置权、典权等)、债权、继承权、专利权、商标权、版权等。

2、不受理的事项

行政诉讼法第12条规定的行为:

有关国防、外交等方面的国家行为,如战争、军事演习、建交、断交、决定戒严等行为;

抽象行政行为,即行政法规、规章或者行政机关制定、公布的具有普遍约束力的决定、命令,此类行为有问题,可以告知控告人向制定该文件的上一级行政机关或者同级人大及其常委会提出;

行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定(包括警告、记过、撤职、留用察看、开除、停职检查、提升、调动等),对这些有意见可以向行政机关或者其上级机关、或者监察机关提出;

法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为,如商标法规定,申请注册商标,商标局评审委员会有权作出终局决定。这类规定只能由法律作出,行政法规、规章不能作出这种规定。

关于“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”应如何理解,最高人民法院有一个司法解释,将下面5种行为列为法律规定的由行政机关最终裁决的行为:

一是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为(刑事侦察行为、刑事强制措施等司法行为)。但如果公安、国家安全机关以刑事案件立案,适应的是行政管理法律、法规或者地方性法规、规章,当事人提起诉讼的,人民法院可以作为行政案件受理。

二是调解行为以及法律规定的仲裁行为。调解行为是行政机关在行政管理中,居间对平等主体之间发生的纷争,在尊重各方当事人意志的基础上,参与协调解决的行为。仲裁行为与调解行为的性质不同,既可以对当事人的争议进行调解,也可以违背一方或者双方当事人的意志进行裁决,仲裁行为对当事人具有强制性。

三是不具有强制性的行政指导行为。这是行政机关对公民、法人或者其他组织实施的带有咨询、提示、建议或者倡导性质的行为,不具有强制性和执行力,不直接产生法律后果,其作用的发挥取决于被指导者的自愿接受和实行。

四是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为,是指行政机关在法定救济程序以外作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。如当事人不服行政机关对历史遗留问题的行政处理,或者已过争讼期间的行为,或者行政机关具有终局裁决权的行为。

五是对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。主要是指尚未最终发生法律效力的行政行为,未向当事人送达的或者虽然已经送达又很快被撤销、被收回的行为,与公民、法人或者其他组织没有直接利害关系的行为等。因为这类行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响,提起行政诉讼就没有实际意义。

三、行政诉讼的管辖

行政诉讼的管辖,是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限的划分。

1、四级法院的管辖

基层法院管辖第一审行政案件,即除了中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖的第一审行政案件以外的,其他行政案件均由基层人民法院管辖。全国有2000多个基层人民法院,分布广泛,便于行政诉讼当事人进行诉讼。

中级人民法院管辖的第一审行政案件有3类:一是确认发明专利权的案件、海关处理的案件,这类案件专业技术性较强,由中院管辖比较合适。二是对国务院各部门或者省级政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。三是本辖区内重大复杂的案件。(即中级人民法院辖区内,如果案件超出某一基层人民法院辖区的范围,或者案情复杂,就可以由中级人民法院管辖)。

高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。高级人民法院属于上诉审人民法院,审理案情重大、涉及面广、具有重大影响的案件,有利于判决、裁定的执行。

最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。这类案件是指在全国有重大影响的案件;有必要作为法律类推的案件;在国际上有重大影响的涉外案件等等。这是一审终审,送达当事人后,即发生法律效力。

2、几个特殊规定

①地域管辖:行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,经复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地法院管辖。

对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖,这也叫共同地域管辖。对原告提起诉讼来说,以称为选择地域管辖,即可选择一个法院起诉。

因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。土地及其附着物称为不动产,因为房屋拆迁、征用土地、污染水源对规划部门、土管部门、环保部门的决定不服,由房屋、土地、水流等不动产所在地人民法院管辖。

②选择管辖:两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的法院提起诉讼的,由最先收到起诉状的人民法院管辖。这样规定,可以避免互相推诿或者互相争夺管辖权。

③移送管辖:人民法院发现受理的案件不属于自已管辖时,应当移送有管辖权的人民法院。这里既有同级法院之间的移送,属地域管辖移送;也有上下级法院之间的移送,属级别管辖的移送。如果认为移送来的行政案件本院也无管辖权时,不能退回原法院,也不能再移送给其他法院,只能报请上级法院指定管辖。

④指定管辖:有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖。“特殊原因”——法院全体审判人员与本案有利害关系,被当事人申请回避或者自行回避,或者人民法院所在地有地震、泥石流、洪水或者处在战争环境。当人民法院对管辖权发生争议,由争议双方协商解决;协商不成的,报它们的共同上级人民法院指定管辖。

⑤管辖权的转移:上级法院有权将下级法院管辖的第一审行政案件提上来自已审判或者将自已管辖的一审案件移交给下级法院审判;下级法院对其管辖的一审案件,认为审判确有困难,需要上级法院审判的,可以报请上级法院决定。

四、诉讼参加人

主要有以下几种:

1.原告:依照行政诉讼法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民已经死亡,其近亲属可以提起诉讼。“近亲属”指的是夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹,有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

2.被告:公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的机关是被告。

经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。如,食品卫生法授权卫生防疫站进行行政处罚,如果提起诉讼,卫生防疫站就是被告。门前三包单位受环境卫生管理部门委托,对随地吐痰、乱扔瓜皮果壳的人进行处罚,如果提起诉讼,环境卫生管理部门就是被告。

行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被告,这是被告资格的一个特例。

3、第三人:同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织是“第三人”,这不同于参加到诉讼中来的证人、鉴定人、翻译人员(这些人没有利害关系)。

4、法定代理:没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。(如未成年人和精神病人)。法定代理人互相推诿代理责任的,由人民法院指定其中一人代为诉讼。法定代理权往往是基于亲权或者是监护权而产生的,法定代理是一种权利,也是一种义务。

5、委托代理:当事人、法定代理人,可以委托1至2人代为诉讼。律师、社会团体(如工、青、妇)、提起诉讼的公民的近亲属、所在单位推荐的人、经法院许可的其他公民,可以受委托为诉讼代理人。

五、起诉和审判

1.关于行政诉讼和行政复议的关系

行政复议是公民、组织因行政机关违法或者不当的具体行政行为,致使其合法权益受到损害,请求原处理机关或者其上级机关或者法律、法规规定可以申诉的其他行政机关审查该行为并作出决定的制度。行政诉讼是否必须先经过行政复议,即是否实行复议前置原则,起草行政诉讼法时,有两种不同意见。有的主张复议前置,理由是:便于行政机关实行上下级监督,上级行政复议机关可以改变原决定,解决问题比较快,而法院审理行政案件,一般判定维持、撤销,没有变更权,在撤销之后还得由行政机关处理,如果大部分问题在行政复议中解决了,就减轻了法院的压力。另一种意见主张由当事人选择,不应限制当事人的民主权利。行政诉讼法充分考虑了这两方面的意见,考虑到国外的行政诉讼从复议前置到向当事人选择的演变趋势,为了充分尊重公民、法人或者其他组织的意愿,规定由当事人选择。同时,考虑到行政复议的长处,把选择先经复议规定在前面,提倡当事人先向行政机关申请复议,并且规定,法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的,必须依照法律、法规的规定。公民、法人或者其他组织对行政复议不服的,可以向法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议为最终裁决的除外。

2.关于起诉的时限

公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的,复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。两个月是一般规定,如果法律、法规另有规定的,从其规定。据统计,1979年至1987年10月,国务院制定的540多个行政法规中,有43个行政法规对行政机关作出复议决定的期限有7种规定:规定5日的7个,规定10日的1个,规定15日的两个,规定30日的27个,规定1个月内的2个,规定90日内的1个,规定3个月内的3个。申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼,复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。这是一般规定,法律另有规定的除外,比如海洋环境保护法、商标法、食品卫生法、统计法、水污染防治法、药品管理法、计量法、矿产资源法等规定为15日,土地管理法、渔业法规定为30天,森林法规定为1个月。如何认定为“知道”?没有书面决定的,从口头通知公民时认定为“知道”,当然最好能有个记录,并签名或者盖章。

公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的10日内,可以申请延长期限,由法院决定。“不可抗力”——如地震、水灾、战争等,“其他特殊情况”——如交通断绝、生病、未成年人因法定代理人未确定等,由法院认定。

3.提起诉讼应当符合的条件:法律规定必须具备4个条件:

①行政案件要有原告,原告必须是与本案有直接利害关系的人,即认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织。

②要有明确的被告,告的是谁要明确,不能含糊。

③有具体的诉讼请求和事实根据,即原告对争议的问题,请求法院保护的内容、理由、事实都应当具体说明。

④属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

人民法院接到起诉状,应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以向上一级人民法院提起上诉。

4.判决的种类

人民法院审理行政案件,根据不同情况,可以作出4种判决。

①判决维持具体行政行为。人民法院经过审理认为行政机关作出的具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。驳回原告的诉讼请求,由原告承担诉讼的费用。

②判决撤销或者部分撤销具体行政行为。

审理认为具体行政行为违法,应当判决撤销;具体行政行为中有部分违法的情况,应当判决撤销其违法的部分,维持其正确的部分。

具体讲,有下面5种情况之一的,判决撤销或者部分撤销具体行政行为:一是主要证据不足,即缺乏事实根据。二是适用法律、法规错误,如适用甲法,错用了乙法,适用了尚未生效的法,或者已失效的法。三是违反法定程序,如处罚不告知诉权,罚款不给罚款收据等。四是超越职权,即对不属于它职权范围内的行政管理事项进行处理。五是滥用职权,即尽管在其职权范围之内,但行政机关不正当地行使职权,工作人员有徇私舞弊、贪脏枉法等情形。

③判决被告在一定期间履行法定职责。行政机关不履行法定职责有两种表现,一是拒绝履行,二是拖延履行(既不表示拒绝履行,也不去履行,即不作为)法院应当判决其限期履行。

④判决变更显失公正的行政处罚。这是人民法院以判决的方式改变具体行政行为的内容。适用判决变更有两个前提,一个必须是行政处罚。如行政拘留、罚款、吊销许可证和执照,责令停产停业、没收财物等都是行政处罚。其它如限制人身自由的强制措施;查封、扣押、冻结财产的强制措施;非法要求公民、组织履行义务;拒绝颁发许可证和抚恤金等都不是行政处罚,人民法院不得判决变更。二是必须是显失公正的行政处罚,而不是一般的处罚不当。如情形大体相同,但行政机关对甲的处罚和对乙的处罚非常悬殊,法院就可以适用“显失公正”的规定,判决变更行政机关的处罚决定。

5.关于撤诉

①经人民法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为自动撤诉。

②人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的。这两种情况,是否准许,由人民法院裁定。

原告在法律规定的范围内可以处分自己的诉讼权利,可以放弃自己的诉讼权利,但是,一经诉讼,原告便不能随意处分自己的诉讼权利,申请撤诉必须经过人民法院裁定准许。理由:①撤诉应以不损害国家、社会的利益和他人的权益为前提,因此,只要是具体行政行为违法,人民法院一般不应准许原告撤诉。②撤诉应以行政机关撤消、改变其所作的具体行政行为(变违法为合法)为前提。因此,必须经人民法院审查,行政行为合法了,才准许撤诉;否则,应当裁定不准许撤诉。

准许撤诉的,才能进入调解;不准撤诉的,无法进入调解。

六、执行和侵权赔偿

1.当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。当义务人拒绝履行业已生效的判决或者裁定时,就需要执行。

公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的,行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行。执行机关可以是行政机关,可以是一审法院。当行政机关依法具有执行权时,由行政机关强制执行。当行政机关没有执行权时,由人民法院强制执行。公民、法人或者其他组织拒绝履行时,强制措施视情况而定,主要有:一是划拨存款;二是查封、扣押、冻结、变卖财产;三是强制拆迁房屋、退还土地;四是没收财产;五是强制销毁物品等。行政机关拒绝履行的,执行机关是第一审人民法院,执行措施有:一是对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金,通知银行从该行政机关的帐户内划拨。二是在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关按日处50元至100元的罚款。三是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事部门提出司法建议,由上一级行政机关或者监察、人事部门对拒绝履行判决、裁定的主管人员和直接责任人员,予以批评教育和行政纪律处分。四是拒不执行判决、裁定,情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。

2.侵权赔偿

公民、法人或者其他组织,请求行政侵权赔偿必须具备几个要件:①须是侵权行为(侵权行为是违法行为,侵权行为要有损害后果)。②须是行政机关或者行政机关工作人员的行为,包括法律、法规授权的组织,受行政机关委托的组织,行政机关聘用行使行政职权的人员。③须是受到具体行政行为的侵犯,如果行政机关工作人员非执行公务的个人行为,如民警在家和邻居互殴造成侵权损害,不在此列。

提出行政赔偿请求,有两种程序:一种是在提出行政诉讼的同时,提出要求行政机关承担赔偿责任的请求,对这种请求,人民法院应在行政案件的审理中一并解决。另一种是单独提起损害赔偿请求,应当先经过行政机关,未经过行政机关,不能诉诸法院。行政机关对赔偿问题作出处理后,如果公民、法人或者其他组织不服,还可以提出行政侵权赔偿的诉讼。人民法院应对这一诉讼进行审理和判决。但如果公民、法人或者其他组织提起赔偿诉讼时,还未提起过行政诉讼,那么,法院就应当首先对行政行为的合法性进行审理,然后再解决赔偿问题的争议。对赔偿诉讼可以适用调解,无论是行政机关还是法院,在处理赔偿问题时,可以运用调解的方式。调解应当依法进行,符合自愿原则。

赔偿的主体,即行政机关或者行政机关工作人员侵权造成的损害,谁作为赔偿主体,法律规定了两种情况:一是由实施具体行政行为的机关负责,即行政行为是哪个机关作出的,哪个机关就是赔偿主体。比如,未经过行政复议或者复议后维持原决定的,原裁决机关是赔偿主体;复议机关改变原决定的,复议机关是赔偿主体;行政行为由两个以上行政机关共同作出的,由这些机关共同作为赔偿主体;依法律、法规授权的,被授权的组织是赔偿主体;受行政机关委托作出具体行政行为的,委托的机关是赔偿主体;已被撤销的机关作出的,由继续行使其职权的行政机关作为赔偿主体。二是由行政机关工作人员所在的机关负责。即行政机关工作人员不直接对受害人承担赔偿责任,而由工作人员所在的机关作为赔偿主体。这样赔偿后,机关应当责令有故意或者重大过失的工作人员支付全部或者部分赔偿费用,而对工作人员的一般过失造成的侵权损害,则不要求其承担赔偿费用。什么是“故意”?即明知是侵权行为而有意实施或者放任其发生。所谓“重大过失”,即一般人都能注意到并能避免发生的事情,行为人却没有注意,没有防止发生。如果行为人尽了一定的努力,只是因为知识欠缺,经验不足,能力有限而造成侵权,不能认为是“重大过失”。

赔偿的费用,从各级财政列支。各级政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用,具体办法由国务院规定。

另外,人民法院审理行政案件,收取诉讼费用。诉讼费包括:案件受理费;勘验费、鉴定费、公告费、证人误工补贴和差旅费;法院认为应当由当事人负担的其他费用。诉讼费用的承担有两种情况:一是由败诉方承担,败诉方是两人以上的,法院根据责任大小决定由他们分担;败诉的当事人之间负连带责任的,诉讼费可以由其中的一方先行交付,交付的一方可以要求其他败诉方偿付他们应承担的份额。二是由双方当事人共同承担。当事人部分败诉时,法院可按当事人双方的责任大小,由双方分别承担诉讼费用。诉讼费的收取标准及减、免办法,另行规定。

七、行政诉讼的基本原则

行政诉讼的基本原则,是指行政诉讼法规定的,反映行政诉讼的一般规律和特点,贯穿于行政诉讼的主要过程,对行政诉讼活动起支配作用的基本准则,它体现了行政诉讼的基本精神。根据行政诉讼法的规定,行政诉讼的基本原则有10项(其中有些是各种诉讼均应遵循的,有些是行政诉讼所独有的):

1.人民法院依法独立行使审判权原则

这一原则主要包括:①行政案件的审判权由人民法院统一行使,审判权是国家权力的重要组成部分。对外而言是行使国家主权,外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼,必须由人民法院统一审理,任何国家都无权干涉我国的主权。外国法院对我国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的,人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利,实行对等原则。外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,同我国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。如果他们委托律师代理诉讼的,应当委托我国律师机构的律师。对内而言,根据国家机关职权分工原则,行政案件只能由各级人民法院审理,其他任何机关或者组织都无权审理。②人民法院独立行使审判权,必须依照法律规定,不得独立于法律之外。这里指的“法律”,包括全国人大及其常委会制定的法律,国务院制定的行政法规,地方性法规,民族自治条例和单行条例,包括实体法和程序法。③任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权,这点特别重要。但人民法院的审判工作,应当接受党的领导,接受国家权力机关、检察机关的监督,这不是干涉。④人民法院独立行使审判权,是指人民法院作为一个整体独立行使审判权,并不是“下放”到审判员、合议庭独立行使审判权。作为审理具体案件的职能机构合议庭,在审判业务上应当接受审判委员会的领导和监督,合议庭对审判委员会的决定应当服从。⑤人民法院设行政审判庭审理行政案件。由于法院受理的行政案件日益增多,由经济审判庭、民事审判庭审理的状况已不适应,通过试点,许多法院已经设立了行政审判庭。因为人民法院组织法对此未作规定,一时又不能修改法院组织法,所以行政诉讼法对此作了规定(设行政审判庭)。

2.以事实为根据、以法律为准绳原则

以事实为根据,这是实事求是原则在行政审判工作中的体现。法院审理行政案件时,切忌主观性、片面性,要了解案情,掌握证据(包括书证、物证、视听、材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等),要审查证据,把事实搞准。以法律为准绳,就是只有法律才是法院在认定事实的基础上,衡量具体行政行为是否合法的客观尺度。任何机关或者个人不能“以言代法”、“以权代法”。以事实为根据、以法律为准绳这一原则,不仅法院要遵守,所有当事人和其他诉讼参与人都要遵守。

3.具体行政行为合法性审查原则

人民法院审理行政案件,是对具体行政行为是否合法进行审查,对具体行政行为是否适当基本不予审查。为什么要这样规定?因为具体行政行为是否适当是属于行政权范围内行使自由裁量权的问题,原则上应当由行政机关复议解决。人民法院审理行政案件,原则上不代替行政机关作出决定,是在审查清楚具体行政行为是否合法的基础上,作出维持或者撤销的判决。只有一个例外,即对行政处罚显失公正的,可以有权作出变更判决。这样做,符合行政诉讼的目的,因为行政诉讼的目的,一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益,二是维护和监督行政机关依法行使行政职权,这两点都取决于具体行政行为是否合法。这个原则是行政诉讼法的一个重要的基本原则。

4.合议、回避、公开审判和两审终审原则

这也是审理行政案件的几项基本制度:

①合议。行政案件不宜适用民诉法关于简单的民事案件由审判员一人独任审判的规定,而要组成合议庭,依靠集体智慧,保证案件得到正确审理。合议庭的组成人数应当是3人以上的单数,合议庭成员享有平等的权力,合议庭评议案件,实行少数服从多数原则。

②回避。回避有当事人申请回避和审判人员申请回避两种。当事人如果认为审判人员(包括书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人)与本案有利害关系或者其他关系不能公正审判,有权申请审判人员等回避。审判人员如果认为自己有这种关系,也应当申请回避。过去有“大义灭亲”一说,按照回避原则,不可能出现大义灭亲的情况。

③公开审判。人民法院开庭审理时的各种诉讼活动,除合议庭评议案件以外,要对群众公开,对社会公开,允许群众旁听,允许记者采访报道案情和审判情况。

④两审终审。两审终审是指行政案件经过第一审、第二审两级人民法院审判,就宣告终结的制度。对一审不服,可以上诉,二审的判决、裁定是终审的判决、裁定。当事人如果在法定上诉期间不提起上诉,那么一审判决在上诉期满后即发生法律效力。最高法院的一审判决、裁定就是终审判决、裁定,当事人不得提起上诉。

5.当事人法律地位平等原则

行政法律关系的一个重要特征是,一方是主管行政机关,它代表国家行使行政权力,处于领导者或者管理者的地位;另一方是作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织,在履行法律义务时则处于被领导或者被管理的地位,双方不是处于平等的法律地位。但是,行政诉讼法律关系同行政法律关系不同。行政诉讼是在人民法院主持下,有当事人和其他诉讼参与人参加,以解决行政争议的一种诉讼活动。当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的。在诉讼中,行政机关和行政管理相对人不存在领导和被领导的关系,而是法律地位平等。当事人在诉讼中都有权申请回避、提供证据、进行辩论、提起上诉、申请执行。在行政诉讼中,被告负有举证责任,被告不得提起反诉,这并不意味着诉讼当事人的诉讼权利不平等,这是根据行政法律关系的特点设定的,同民事诉讼是不同的。

6.使用本民族语言文字进行诉讼的原则

我国是统一的多民族国家,使用本民族语言文字进行行政诉讼,是宪法规定的各民族一律平等原则的体现。人民法院对不懂当地民族通用语言文字的诉讼参加人,包括当事人、第三人、诉讼代理人、证人、鉴定人、勘验人等,应当为他们提供翻译。一审法院如果违背这一规定作出裁定和判决,二审法院可以撤销,发回重审。

7.辩论原则

辩论原则是指在人民法院主持下,当事人有权就案件的事实和争议问题,各自陈述自己的主张和根据,互相进行反驳和答辩,辩论的形式有口头和书面两种。

8.人民检察院实行法律监督的原则

在行政诉讼中,人民检察院不仅对人民法院的行政审判活动实行法律监督,还包括对诉讼当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督。人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的,有权按照审判监督程序提出抗诉。因人民检察院提出抗诉而重审的案件,人民检察院应当派员出庭,对诉讼活动进行监督。至于人民检察院如何参加行政诉讼,能否对涉及国家、集体或者公共重大利益而又无人起诉的行政案件提起诉讼,怎样对当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督等问题,有不同意见,行政诉讼法还没有作出规定,需要继续探索,积累经验。

9.诉讼不停止执行具体行政行为的原则

在行政诉讼中,当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行,这是由国家行政管理的特殊性(国家性、行政效率性)决定的。食品卫生法、药品管理法都作了这样的规定。但有三种情况可以停止执行:一是被告认为需要停止执行的;二是原告申请停止执行,法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;三是法律、法规规定停止执行的。

10.审理行政案件不适用调解原则

行政诉讼和民事诉讼不同,民诉法规定,法院在审理民事案件时,应当进行调解,这是基于民事诉讼当事人双方有权在法律规定的范围内处分自已的民事权利和诉讼权利。行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关,它所作出的具体行政行为是法律赋予的权力,是代表国家行使职权,应当依法行政,没有随意处分的权力。如税务机关对某一企业征税,只能依照税法的规定,该征多少,就是多少,不能多征,也不能少征。而作为执法机关的人民法院,对合法的具体行政行为就应当判决维持,违法的具体行政行为就应当判决撤销或者依法予以变更,而不能进行调解,更不能以调解作为结案方式。

八.行政诉讼法出台的意义

我国是一个有几千年古老传统的国家,官贵民贱的传统意识影响深远。历史上,老百姓与官员从来没有什么平等可言。老百姓必须承担各种义务,而不是权利主体;对官员提倡的是“为民作主”,而不是为民服务;奉行的是“刑不上大夫,礼不下庶人”。当时起草行政诉讼法时,有人认为,中国没有民告官的传统和土壤,制定行政诉讼法为时过早;也有人认为,行政管理已经够困难了,再加上一个民可以告官,行政工作还怎么做?但为了适应市场经济的需要,经过研究、讨论,行政诉讼法终于还是出台了。可以说,市场经济是行政诉讼制度生存的土壤,而行政诉讼制度则是市场经济运作的条件和保障。

行政诉讼法出台之后,应该说对我国的法制建设起了很重要的作用,具有重大意义。行政诉讼制度在政治上以平等、民主为原则,这是民可以告官的基础。这部法律是我们党一贯主张的,且已写进宪法的平等精神和民主思想,转化为具体的可操作的法律制度。行政诉讼法是一部重要的人权法,行政诉讼的重要任务就是保护公民的人身权和财产权,在国际人权斗争领域里,我国行政诉讼法所立功绩是不容忽视的。行政诉讼制度又是保证社会安定的重要制度。矛盾是普遍存在的,管理和被管理是一对矛盾。不仅违法的、错误的管理行为,会因损害公民的权益,引起公民的意见;即使是正确的合法的管理行为,也会因为公民的偏见或者误解,而引来意见。对此,唯一的办法是疏导,使矛盾化解,这样才能保证社会的安定;如果置之不理甚至加以堵塞,就会激化矛盾,影响安定。在现代法治国家,行政诉讼就是一个调整公民与政府之间关系的最好渠道。尤其是在市场经济的条件下,要强化对政府的行为是否符合市场要求的监督,纠正行政机关损害企业的合法权益,以及不履行法定职责的各种违法行为。这也是行政诉讼的任务。依法治国,建设社会主义法治国家的方针已经载入了宪法。依法治国的核心是依法行政。从我国法制的历史发展看,正是因为行政诉讼制度的建立,使依法行政的要求在我国得以迅速推进,极大地推动了行政机关工作人员树立依法行政的观念。强大的行政权步入法制轨道,这是我国民主与法制发展史上具有划时代意义的变化。

行政诉讼法施行以来,既取得了很大成绩,有很多经验,当然也还存在不少问题,从根本上说,就是如何保证公民权、行政权、审判权和监督权在行政诉讼法的轨道内正确运行。

公民权:民可以告官,但由于封建传统的影响、法治意识的淡薄、制度保障的缺乏,导致公民诉权难以行使。公民、法人不敢大胆行使诉权,能忍则忍,能不告则不告;有的前面告了,后来又屈服于行政机关的压力撤诉。也有的行政机关以威逼利诱、弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权,使其不敢告、不能告,或者告后又撤诉。有的法院迫于行政机关的压力不敢受理原告起诉,也有的怕麻烦,不受理。

行政权:行政诉讼的主要功能是监督和制约行政权。但某些行政机关不理解这一点,认为告政府的公民是“刁民”,总想找机会惩治他们,而且认为行政诉讼是司法权凌驾于行政权之上,不愿主动配合,不愿以平等的身份对簿公堂。

司法权:与强大的行政权相比,公民权显得较为弱小,这就需要通过行政实体法、行政程序法和行政诉讼法来确认公民权,规范行政权,以权力制约和平衡权力。因此,公正是司法权的核心和灵魂。但在行政诉讼的实践中,确实有不少法院屈服于行政权的巨大压力,不敢、不愿、不能充分行使行政审判权。由于种种原因,司法审查的天平往往倾向于被告一方。

监督权:审判权作为一种监督行政权的国家权力,其本身也必须受到监督。但现在对行政诉讼的外部监督还不到位。各级人大的监督作用尚未充分发挥,各级检察机关的抗诉案件很少,舆论监督也还不够有力。如何使对行政审判权的监督到位,是完善我国行政诉讼制度亟待解决的一个问题。

为了进一步贯彻实施好行政诉讼法,还应当注意几点;

1.应当大力宣传行政诉讼法,普及行政诉讼法律知识。

2.应当大力加强人民法院建设,加强行政审判工作。

3.行政机关负责人和工作人员应当进一步增强法律意识,提高依法行政和依法应诉的水平。

4.各级人大及其常委会应当加强监督工作,促进依法行政,公正司法。