人民监督员范围确立之原因分析

二、人民监督员范围确立之原因分析

为了解决人民监督员监督范围之争论，要在现阶段确立以《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第13条、第14条、第15条所明确的监督范围作为后续立法活动的参照。究其缘由，既是制度性质的使然，也是尊崇制度本身所蕴含的发展规律。

(一)从制度的产生原因与存在目的来看，不宜改变监督范围

根据我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这种法律监督权在刑事诉讼体系中又体现为侦查监督权与审判监督权。即通过批准逮捕、监督立案对公安机关进行侦查监督和通过行使抗诉权和审判监督权对人民法院进行审判监督。可见，对检察机关的公诉权，法院可以通过审判活动予以法律判断。与此同时，检察机关对职务犯罪的侦查，处于一种不受外部监控的状态。不受监督的权力会导致权力的滥用，基于保护人权、确保司法公正的考虑，最高人民检察院决定设立人民监督员制度，由人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件进行外部监督。可以说，人民监督员制度既在一定意义上体现了法治精神和宪政价值取向，也是检察机关为了解决其权力不受监督的真空状态而产生的一种新的制度创新。

人民监督员制度是检察机关为了平衡其检察权行使的不受限制而产生的，其制度产生的起点是针对自侦案件，通过对检察机关的自侦案件予以社会监督，弥补了原来的监督空缺，达致了一种外部监督与内部制度监督、权利监督与权力监督的有机结合。如果在现阶段要突破人民监督员制度是针对自侦案件而产生，拓展人民监督员的监督范围，那么这种拓展的现实依据是什么?在已经存在法定监督的环节中，引入社会监督，是否必要?

(二)从制度运行的效果来看，不必改变监督范围

从前文对人民监督员制度的定位来看，作为一种权利监督的形式，其效力必然缺乏实体上的刚性，地位要低于法律所规定的职权监督，监督的效果也不如国家机关之间的监督。那么监督范围的扩大，表面上是扩大了对相关案件的监督力度，使社会监督扩充到已经具备法定监督的领域，但实质是一种资源的浪费，反而只会使监督活动流于形式而丧失实际功效。

(三)改变人民监督员监督范围存在“程序正义”与“实体正义”的冲突

“在刑事证明标准讨论中，作为对传统的批判工具，程序正义理论受到了越来越多的青睐。程序正义理论以过程的正当性为着眼点，强调了诉讼过程(包括证明过程)对事实认定的决定性作用”^[25]。程序正义理论的确立和进一步发展，使其已经在某种程度上成为了司法正义的代名词。但是，程序正义的价值实现必须植根于实体正义，没有实体正义作为指引的程序正义是一种虚假的、不完全的正义。改变人民监督员监督范围的主张者认为不同性质的犯罪嫌疑人在刑事诉讼活动中的诉讼权利不平等，形成了一种实质上的权利差别，因此必须拓展人民监督员的监督范围，赋予犯罪嫌疑人一种程序上的平等权利。

但是，对于除检察机关自侦案件以外的其他刑事案件的侦查活动，按照《刑事诉讼法》的规定应由公安机关负责。对于公安机关的侦查活动，已有检察机关通过立案监督、侦查监督等法定监督方式予以施行，而对于检察机关的其他职能活动，也存在审判机关和上级检察院的法定监督形式。对这些诉讼活动如果引入人民监督员制度予以监督，将会使这类案件产生两套法律监督机制，而对检察机关的职务犯罪侦查案件，却仍然只有人民监督员监督这一种监督机制，势必会导致新的程序不公正出现，进而影响到对实体结果的判断，出现新的差别对待。

(四)从制度发展的规律来看，须遵从制度变革的渐进性

“制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在报酬递增与自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化……一项制度的创设与运行，需要遵循模式设计、样本试验、模型校正、有序规范、启动运行等五个阶段。”^[26]将经济学领域里的“路径依赖”理念引入法律制度的变迁中，尽管其切入点尚待进一步商榷，但是制度的这种发展渐进性的特征是同一的。尊重制度发展本身所具有的规律，将极大地减少制度运行过程中所遭遇的阻力。

人民监督员制度的创设是基于对检察机关的自侦案件缺乏监督机制而产生，如果将其监督范围拓展到整个刑事诉讼领域，涉及所有的案件，那么首要面临的难题是对法律监督机制的一种全新定位，既要重新配置现行人大监督权、检察权与审判权之间的一种有序的权力秩序，同时要思考人民监督员的监督权在现行的法律框架中如何定位。从制度层面来看，拓展监督方式不是一种简单的法律技巧，而是要通过法律修改、法律解释的方式在刑事基本法律里面予以阐释，其社会成本是巨大的，而社会收益却尚不明确。而暂时维系人民监督员的监督范围，在其表现出相应的社会价值后，再对制度的监督范围予以调整，符合制度发展的渐进性演变规律。