人民监督员选任主体的确立

一、人民监督员选任主体的确立——由人大常委会选任人民监督员的模式

按照现行规定，人民监督员一般是在党委、人大、政协以及相关单位的推荐后由检察机关进行选任。这种做法作为权宜之计不无道理，却无法避免检察机关在选择人民监督员上的倾向性，“也容易使人民监督员这一外在的监督力量——可以说是异体监督——异化为自体监督”^[1]，从而削弱了监督的效力和效果。从前文对人民监督员制度的定性来看，作为一种独立于检察机关外部的人民监督制度，人民监督员应当由检察机关之外的机构产生并独立于检察机关，实现从“体制内”向“体制外”的转变，才能拉开监督者和被监督者的距离，从而使监督更具权威和实效。

从我国目前的司法体制来看，由人大常委会来进行人民监督员的选任与管理工作更具合理性和可行性。

首先，由人大常委会选任人民监督员具备合法性基础。按照相关法律的规定^[2]，地方人大常委会作为地方人大的常设机关，有权保证宪法和法律在本地域内的适用。人民监督员制度的设立是人民群众行使社会监督权的体现，是一种法定权利。在保障法定权利向实然权利的转化过程中，地方人大应起关键作用。同时，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方人大可以决定本行政区域内政治民主与法制建设的相关事宜。各地人大常委会在法定职权范围之内，就人民监督员的产生与管理进行制度设计，正是行使法定职权的体现。

其次，由人大常委会选任与管理人民监督员，可以使人大机关对检察机关的监督更加具体化。由于人大对检察机关监督的抽象性和宏观性特点，往往使这种监督流于形式。而将人民监督员的选任和管理机关置于人大常委会，人大机关可以全面、直观地了解和掌握检察机关的工作情况，既可实现“宏观—具体”监督模式的有机统一，又可增强人民监督员制度的权威性，从而提高人民监督员参与监督的公开化和法治化。

最后，就我国现行的法律体制来看，“人民监督员的产生还是以同一权力源的选任模式为好”。因为，“若要采取独立机构选任模式，则首先要成立一个独立的机构，这个独立的机构要依法产生，涉及机构、编制等问题，实行起来较为复杂。而采取同一权力源的选任模式则与我国的国家机构设置相符合。因为，我国的检察机关是法律监督机关，由人大产生，对它负责，受它监督。如果人民监督员由人大选任，则检察机关和人民监督员具有相同的权力源，制度实行比较简单并具有很强的现实性和可操作性”。^[3]

然而，也有学者对人大常委会选任人民监督员提出了质疑:“这种做法，看似可以将人民监督员的社会监督与人大的权力监督结合起来，增强监督实效，但是人大在我国具有立法机关和权力机关的双重公法人格，由人大常委会聘任会使人民监督员的监督蜕变成一种权力性监督，与其本源意义的社会性、权利性监督南辕北辙……也容易使人民监督员依附于国家权力机关，为人大及其常委会干预检察机关个案办理提供特殊媒介，使各级人大及其常委会与人民监督员的关系，就会如身使臂，如臂使指，使人大监督从诉讼程序之外进入诉讼程序之内，这样，不但会打破现有诉讼主体间的地位均衡，而且会贬损人大监督的地位和权威”^[4]。对此，我们需要对人民监督员由人大选任和人民监督员代表人大来行使监督权予以区分。首先，从“选任”和“代表”的本质来看，选任的逻辑起点在于程序任免，其基本任务是通过特定的程序对参与主体予以资格判断，其存在的根本价值在于其外部中立性;而代表是一种实质判断，表明了权力的行使者与权力源之间的一种事实委托。其次，人大常委会与人民监督员之间不是一种隶属关系。设立由人大常委会选任人民监督员的机制，只是立足于破解检察机关自己请人监督自己的质疑，人大机关不会参与到人民监督员对具体案件的监督之中，二者之间是一种指引与被指引的关系，并不存在对监督权的混淆和干涉问题，也不必然导致人大机关通过对人民监督员的控制使监督从诉讼之外进入诉讼之内，更不会改变人民监督员社会监督的性质。