清末新闻法制建设的背景及经过

一、清末新闻法制建设的背景及经过

1901年，清政府宣告要实行“新政”，其中重要的一点就是要更改旧有法律。

中国古代法律以“诸法合体”、“政刑不分”为特征，而这样一种法律传统与现代化进程在本质上是不相容的。1902年5月，清政府“着派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理”。1904年5月，清廷正式设立“修订法律馆”，时年64岁的刑部左侍郎沈家本受命负责外国法律的编译和中国现行法律的删改工作。

清末的新闻法制建设就是在这一背景下进行的。迈出的第一步是有限度地开放“报禁”与“言禁”。

“新政”全面展开后，清政府允许民间办报，开放了“报禁”。正式允许政事信息公开传播，部分开放“言禁”。1903年，四川学政吴郁生奏请将内阁各部议复折件及各省办事章程编入报纸，以便官学人员阅读。朝廷接受了这一建议，命令将各衙门奏定各折件，非事关慎密的，发交报房刊行，“日同一编，月成一册”，使“现行政策，外间均可周知”。

言禁与报禁的开放，带来的是报纸数量的激增。但对报纸这一颇具现代特性的事物，其法律规范依据仍然是《大清律例》刑律“盗贼类”中有关“造妖书妖言”的规定。《大清律例》是顺治三年，以明律为蓝本，参考金满旧制而订的。“造妖书妖言”属“其恶已极，其罪至大”的“十恶”之一，“皆斩”。1903年，记者沈荩获得中俄密约草稿后将其发表在天津英文报纸上，引发反对密约的斗争。沈荩被捕，判斩立决，时值慈禧万寿庆典，不宜动刀，改判“立毙杖下”。沈荩被打两百多下，“血肉飞裂，犹未致死”，又用绳“勒之而死”。

与此同时，朝野间出现了要求制定报律的呼声。1901年，管学大臣张百熙上疏建议“粗定报律”。1903年，《申报》发表评论，拥护清廷制定报律。

清政府也遇到了麻烦。1903年“苏报案”发生，由租界会审公廨审判。会审公廨名义上是清王朝在租界设立的最基层法庭，实际上外国享有治外法权，清廷权力难及。在清廷眼中，《苏报》直接亵渎圣上，大逆不道;但在租界当局看来，发表文章、批评政府是为言论自由原则所保障的公民权利。收回治外法权，以便清廷权力能够作用于租界，至少作用到租界中的中国人，便成为当务之急。而“清国法律的残酷与野蛮却使洋人有了借口，于是改革法律便成要务，开明的官僚也认为改革法律是强国之路”^[4]。

1906年，载泽等五大臣考察各国政治回国后，上书建议仿效日本，开启立宪。在奏折中明确提出:“集会、言论、出版三者，诸国所许民间之自由，而民间亦以得自由为幸福。然集会受警察之稽查，报章听官吏之检视，实有种种防维之法。非若我国空悬禁令，转得法外之自由。与其漫无限制，益生厉阶，何如勒以章程，咸纳轨物。宜采取英、德、日本诸君立国现行条例，编集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”

西太后在确信立宪有“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大利，而且“预防革命，惟有立宪”的情况下，同年发布诏书，实行“预备立宪”。清廷法律修订工作开始加速，相应地也开始了新闻立法工作。从1906年到1911年五年时间里，清政府有关部门制定了一批专门适用于新闻事业的法律，还有不少法律与新闻事业有关或含有规范与调整新闻事业的内容。

专门适用于新闻事业的法律中，最早颁布的是1906年7月由商部、巡警部和学部共同拟定公布的《大清印刷物件专律》，共6章41条。对印刷物的注册登记、禁载事项、毁谤与教唆、违犯行为的惩罚等作了明确规定。该专律取法于日本明治二年(1869年)先后颁布的出版条例和新闻纸印行条例。虽然包括了对新闻事业的管理，但重点并不在新闻事业。

1906年10月12日，又由巡警部札饬京师巡警总厅，颁布了《报章应守规则》，基本是禁止性条文，其主旨在于八个“不得”，仅仅149个字共9条。但只有禁载事项而没有对违犯者处理办法的规定，各地官吏可任意为之。

1907年9月5日，民政部制定颁布《报馆暂行条规》，共10条。基本与《报章应守规则》相同，只是内容具体一些，操作性更强。

1908年，商部、民政部、法部参考日本的《新闻纸法》拟定了《大清报律》，于3月14日奉旨颁行，共45条。1910年，民政部再次修订《大清报律》，于1911年1月29日改称为《钦定报律》正式颁行。共38条，另有4个附条，除将以前制定的报刊禁载规定全部收入外，还增加了不少限制性条款。

在与新闻事业相关的或含有调整与规范新闻事业的法律中，《钦定宪法大纲》是比较重要的一个。这是近代中国第一个宪法性文件，于1908年8月颁布，其中有关新闻事业的条款主要是从国民权利的角度对言论出版问题所做的规定。第二个是于1910年底颁布的《著作章程》，由沈家本主持制定。这部法律引入了资产阶级的著作权观念与法律规定，受大陆法系特别是德国、日本的著作权法影响较大。作为中国历史上第一部著作权法，不仅在当时具有较大的影响与意义，也为以后的著作权立法提供了参考。

此外，还有《违警律》、《大清新刑律》、《电报总局传递新闻电报减半价章程十条》、《重订收发电报办法及减价章程》等。一些地方政府也制定颁布了不少有关新闻事业的地方性法规。