世纪之初的成“都”之路

第二节　世纪之初的成“都”之路——城乡一体,共建共享

2003年10月,中共十六届三中全会提出科学发展观,强调按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。10月22日,地处西部的成都召开推进城乡一体化工作现场会,一场遍及全市1.24万平方公里城乡大地,以“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”为主题,涵盖经济、政治、文化、社会各个领域的重大变革由此拉开大幕——成都,在科学发展的历史新起点上,开始了以城乡一体化谋求城市与农村同发展共繁荣的生动实践。

一、国家发展战略导向与成都的最佳选择

随着经济发展和社会进步,打破城乡二元结构,解决中国长期存在的“三农”问题,已经成为促进经济持续发展和社会和谐稳定的必然要求。为此,全国各地都积极展开了各种实践和探索。自古以来,成都就是一个典型的“大城市带大郊区”的城市,人多地少,资源紧缺,在面临众多选择的关键时刻,成都市委市政府大力推进“三个集中”的城乡一体化道路,探索出了“政府创新政策环境、市场活化经济资源、城乡统筹和谐发展”的发展模式。这一发展模式是对城乡统筹这一国家问题提出的成都方案,既符合国家的政治考量,又符合成都具体的城市特质。

(一)国家发展战略的导向——统筹城乡发展

我国是一个农业大国,这是我国的基本国情。自上世纪90年代以来,农业发展逐渐步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距逐步拉大,城乡发展不平衡加剧等,导致了“三农”问题的出现。“三农问题”是农村问题、农民问题、农业问题的总称。“三农问题”既是突出的经济问题又是重大的政治问题。

1.“三农”问题是影响国家发展大局的战略性问题

进入新世纪以来,中央政府连续多年对“三农”问题给予特别关注。在国家全局工作中具有纲领性和指导性意义的中央“一号文件”屡屡涉及“三农”,这一方面体现了中央对“三农”问题的重视,另一方面也说明了解决“三农”问题的紧迫性和重要性。

对于解决“三农”问题的重要性,中共中央在上世纪末就已经有了深刻的认识。1998年10月,中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定,没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。”国家为解决“三农”问题制定了一系列的方针政策,努力解放和发展农村的生产力,以求彻底解决。但是由于受种种条件的约束和限制,“三农”未能根本解决。进入新世纪后,2002年11月,中共十六大报告继续重视“三农”问题,报告指出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。为此必须要“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”,要“统筹城乡经济社会发展”。十六大报告的这些论述包含着深刻的思想内涵和特定的目标指向,要求把对“三农”问题的认识上升到理性思维的高度,体现了与时俱进的“三农”观。中共十七大报告再次指出:“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会的大局”。“三农”问题已是影响国家发展战略大局的重要问题,已经引起了党和国家的高度重视。

2.城乡问题困扰城乡的进一步发展

长期以来,我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,城乡分割体制,造成多种不良社会影响,这些影响对乡村和城市的进一步发展都形成了巨大的障碍。

首先,城乡问题以及由此带来的城乡关系失调阻滞了农业现代化进程和城乡经济的协调发展。协调和谐的城乡关系可以直接促进农业科技的进步和农村生产方式调整升级,但是城乡二元结构和城乡分割体制导致城乡形成了相对独立封闭的两大单元,城乡之间的经济联系被阻断,由此造成农村经济结构调整迟滞、农业现代化进程滞后和农民收入增长缓慢,导致“三农”问题的出现。不仅如此,城乡问题的存在还会对城市的发展造成严重影响,导致城乡经济发展不协调,使得城市无法持续健康发展。著名“三农”问题专家温铁军指出,在市场经济的体制下,“农村无以为继之日,也就是光鲜的城市颓然倒退之时”^[14]。

其次,城乡问题的长期存在限制了城市的进一步发展,影响了区域经济的腾飞。从发展经济学的角度讲,城市与乡村属于社会经济发展进程中的不同物质承担者。城市与乡村二者之间,既有对立也有统一,而不仅是简单对立的关系。在一定区域内中心城市和周边乡村共同组成一个相对独立的经济区域,在这个经济区域中城市和乡村是一种相互依存、相互影响的关系,这种关系表现为城市与乡村在资源上的互补性、在生态上的共生性、发展上的相依性,由此也决定了城乡二者在经济社会发展上应该是互动、融合、协作、双赢的关系。然而,在我国城乡二元体制下,城乡分离的工业化模式导致城乡间无法形成较高的产业关联度,如此一来则“工”不能促“农”,“城”无法带“乡”。农村发展空间受到明显的制约,城市发展则表现出后劲不足。结果导致城乡一体化发展格局无法形成,城乡经济发展速度放缓,区域经济难以腾飞。

3.科学发展观要求把解决城乡问题提上日程

2003年10月,中共十六届三中全会提出了科学发展观,明确要求,中国在全面建设小康社会进程中,要坚持以人为本,统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放,促进经济社会和人的全面发展。这是中国改革开放和现代化建设二十多年实践经验的总结,体现了全面、协调、可持续的科学发展观。科学发展观明确地提出了要统筹城乡发展,促进农村和城市的协调发展。

统筹城乡发展,是无法避开“三农”问题的。彻底解决“三农”问题,离不开城市的参与。农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的,农村发展离不开城市的辐射和带动,城市发展也离不开农村的促进和支持。因此,统筹城乡经济社会发展,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,实现城乡统筹发展,真正实现农村和城市的和谐发展已经成为世纪之初国家发展战略目标。中共十七届三中全会指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”由此可见,统筹城乡发展将是我们在建设社会主义新农村中必须长期坚持的一项政策,是中国特色农业之路的特色所在。同时十七届三中全会还提出,“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”统筹城乡发展的实质是充分发挥工业对农业的支持反哺作用、城市对农村的辐射带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,促进城乡协调发展。由此可见,城乡统筹不仅成为党和国家解决“三农”问题的着力点,也是中国社会全面发展的战略目标。

上述的国家发展战略目标和意志导向构成了成都选择城乡一体化的大背景。

(二)城乡一体化——成都的最佳选择

在新的经济社会发展形势下,成都市面临着进一步发展的困难和挑战,如工业化不充分,城市核心功能不足,单中心聚集、同质同构化发展,环境资源矛盾严重,城乡发展不平衡,“三农”问题突出等。这些问题越来越成为制约成都经济结构调整、发展方式转变的重要症结和核心问题,已成为新世纪成都持续健康全面发展的“瓶颈”。成都要获得长足发展,实现区域经济腾飞,首先必须解决城乡问题。

1.成都的城乡问题

城乡统筹改革之前,成都的城乡问题集中反映在以下几个方面:

(1)农民收入问题,主要表现在农民收入增长缓慢,缺少农民收入与社会收入同步增长的机制。

农民收入虽然逐年有所增长,但收入水平大大低于城镇,城乡居民收入差距依然处于逐步扩大的趋势之中。1985年全市城乡居民收入比为2.06∶1,2003年扩大到2.66∶1。据有关专家估计,真实的城乡收入差距,可能还远不止这个比率。

(2)人多地少的基本矛盾和落后的农业生产经营方式不适应激烈的市场竞争,农产品质量不适应消费需求,农业效益偏低。

农村人多地少,农业生产方式落后,在工业化和城市化加速推进的背景下,人地矛盾日趋尖锐,规模较小的小农经营问题更加突出。统筹城乡改革之初,全市耕地面积544万亩,农村人口658万人,人均耕地只有0.83亩。农产品除满足农民自食自用外,商品率很低。农业虽然稳步发展,但仍然没有从根本上摆脱传统农业的发展模式。此外农业基础设施相对滞后,农业装备水平较低,抗御自然灾害能力较弱,农业标准化和无公害化生产处于起步阶段。

(3)农村社会事业滞后于经济发展,大大落后于城市。农村生态环境还有待进一步改善。

农村社会事业虽然有所进步,但发展水平滞后于农村经济发展,更是大大落后于城市。成都市农村教育办学条件差,中小学危房面积达13.7万平方米,农村人口受教育程度远低于城镇;80%的卫生资源集中在城镇,城镇居民享受的卫生费用是农村的3倍;文化资源基本集中在城市,乡村多数没有文化设施;农村社会保障体系才刚刚起步。

(4)城乡分割的二元结构阻碍成都城市化进程。

城乡二元经济结构主要表现在三次产业结构与就业结构的差异、城市化与工业化水平的差异等方面。成都是典型的城乡二元经济结构,大城市带大郊区,农村区域幅员广大。成都市总面积1.24万平方公里,城市建成区面积382.5平方公里,户籍人口1044万,其中农业人口占63%。城乡之间不仅在经济发展上存在较大的差距,而且在社会事业、公共服务、收入分配等方面也存在不统一不公平的体制和政策,导致城乡经济社会发展不协调、城乡居民收入的差距和国民待遇上的不平等。

2.城乡一体化是成都的最优化选择

城乡一体化是城市化发展的高级阶段,是生产力高度发展的必然结果。由此可知城乡一体化的建设必须具备一定的物质基础和经济条件,而成都市已经具备了这些条件。

首先,成都地处著名的“天府之国”,气候宜人,适宜农业发展。自古以来就是全国重要的粮食产区,几千年来都是自给自足的农业社会,这是成都无法抹去的一大城市特质。另一方面,历史上成都的城市经济也相当繁荣,曾是全国著名的经济中心。所以其特点在于依托农业文明、乡村文明,但又具有现代化的特质,是典型的城市形态。成都这类省会城市或大城市对周边农村、农业的影响和带动,很大程度上对城市整体发展起着重要作用。用统一的规划来考虑城市和农村的资源配置问题,通过城市和农村的互动,特别是经济上的互动逐步解决“三农”问题和二、三产业面临的问题,城乡统筹一体发展,这与成都独特的历史文化与地理条件相匹配,是成都面临当时的困境做出的正确选择,无疑是明智之举。同时成都区位优势突出,是西南交通枢纽,交通条件便捷,是中国西部重要的农产品加工中心和物流集散地,农产品产销具有良好的市场潜力。这些优势条件对于加快农村的发展、推进农业的产业化和增加农民收入是十分难得的。而这些条件同时也为成都推进城乡一体化改革奠定了良好的基础。

其次,成都经济实力较强,是西部地区的发达地区。政府推进城乡一体化的实质,就是以政府推动的方式,缩小城乡居民的收入差距,并使城乡居民在社会保障水平、发展环境、就业和发展机会、享受公共服务等方面实现趋同。地方经济的发展能否为政府的推进计划提供强大雄厚的经济力量支撑,在一定程度上决定了改革的成败。多年来成都市的经济增长速度保持在10%以上,在西部地区的城市中居于领先水平。经济总量占四川省的三分之一强,西部12省(区)市的十分之一;财政收入占四川省的比重接近50%,同时财政收入也以较快的速度增长,2004年成都市地方财政一般预算收入达到108亿元,全市人均财政收入超过千元,在全国15个副省级城市中处于中游水平。经济发展和财政收入的增加,使成都市政府具备了相当强的动员能力;经济实力相对比较雄厚,总体上使成都基本具备城市反哺农村的能力。因而成都选择推进城乡一体化是具备较好的物质基础的。

二、“成都方案”的探索与建构

自2003年以来,成都立足于大城市带大农村的区域实际,在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”(经济、政治、文化、社会建设协调发展)科学发展总体战略;启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”,以求破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症,推动发展方式根本转变,推进城乡全面现代化。成都市勇于改革,大胆创新,在推进城乡一体化工作中,对统筹城乡发展模式的探索经过了一个长期的过程。

(一)城乡一体化改革的启动

按照中共十六大“统筹城乡经济社会发展,建设现代化农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”这一指导思想,成都市委、市政府在充分调查、思考的基础上,从2003年3月开始,在全市试点推行“统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化”的发展战略,大力推进城乡一体化。

(二)城乡一体化改革的历程

城乡一体化改革的开展大致经历了三个阶段:一是组织试点,在双流县、大邑县等地率先进行以“三个集中”为主要内容的探索;二是全面推开,在总结试点经验的基础上,从2003年10月起,在全市开展推进城乡一体化的各项工作;三是积极完善,2004年2月,成都市委市政府正式出台文件,逐步把推进城乡一体化的各项工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。其中有以下重要的时间节点:

2003年3月,成都市委、市政府为落实十六大精神,在深入调研的基础上,确定在双流、大邑等五个区县进行加快城市化进程的试点。

2003年8月,进一步扩大试点,将五城区纳入试点范围。

2003年10月18日,为落实三中全会精神,省委书记张学忠、省长张中伟视察双流县,肯定了成都市的城乡一体化工作,明确了这一工作的指导思想、目标任务、工作重点和政策要求。

2003年10月22日,市委、市政府在双流召开现场会,部署在全市全面推进城乡一体化工作。

2004年2月5日,出台第一份正式文件:《中共成都市委成都市人民政府关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》,正式实施统筹城乡发展的城乡一体化发展战略,随后陆续发布了50多个配套文件,构建新型城乡管理体制。

2005年4月,中央农村工作领导小组负责人在成都考察时对成都市城乡一体化工作予以充分肯定。

2006年3月,成都市委、市政府发布《关于深入推进城乡一体化建设社会主义新农村的意见》。

2007年3月,中共成都市第十一次代表大会召开,会议要求全面落实科学发展观,深入推进城乡一体化,开创城乡同发展共繁荣新局面,努力构建和谐成都。

(三)城乡一体化“成都方案”的初步形成

从2003年3月统筹城乡改革启动到2007年6月成都被国家批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”,成都市以科学发展观为指导,城乡一体化改革已历时四年有余,涉及了思想观念、体制机制、利益格局和方式方法等一系列深刻变革。艰辛的探索得出了成功的经验,走出了一条具有自身特色的城乡一体化道路,也造就了统筹城乡发展的“成都方案”。

成都市推进城乡一体化的具体做法可以归纳为“三个集中”、“三大工程”、“六句话”和“六个一体化”。“三个集中”是指“工业向集中发展区集中,农民向城镇集中,土地向规模经营集中”。“三大工程”是指“农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程”。“六句话”是指“以县城和有条件的区域中心镇为重点,以规划为龙头和基础,以产业发展为支柱,以形成市场化配置资源机制为关键,以综合配套政策为保障,以农民生产生活方式的转变为着眼点和落脚点”。“六个一体化”,即推进城乡规划一体化,提高以城带乡的能力;推进城乡产业布局一体化,加大以工促农的力度,推进城乡就业和社保制度一体化,重点抓好农村富余劳动力的转移和土地被征占农民的就业问题;推进城乡基础设施建设(路网、水利、生态等)一体化;推进城乡社会事业(教育、卫生、文化等)发展一体化;推进城乡管理体制一体化,建立一种新型的可以贯通城乡的体制。通过这些措施推进城乡市场化配置资源机制的建立,增强农村发展的动力和活力;推进农民生产、生活和居住方式的转变,让城乡居民共享现代文明成果。

三、国家对成都城乡一体化改革的肯定

历时四年多的统筹城乡改革,成都走出了一条具有成都特色的城乡一体化之路。“全国统筹城乡综合配套改革试验区”在成都的设立则是国家对成都四年来城乡一体化改革的最大肯定和支持。

(一)国家批准成都为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”

2007年6月国家发改委发布《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》,正式批准在成都设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。经过四年多的艰辛探索,成都“城乡一体化”的发展经验和成就得到了国家的认可。成都市由此开始根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新统筹城乡发展的体制机制,以促进城乡经济社会协调发展。国家政策的支持和引导不仅推动了成都统筹城乡一体化改革进一步向“深水区”挺进、突破、深化、提升,进而构建一整套全面、深入、系统、配套的体制机制体系;也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥了示范和带动作用。

(二)国务院批复《成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案》

2009年5月国务院又正式批复了《成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。批复明确要求:国务院有关部门要按照职责分工,积极支持在成都市开展有关专项改革,先行试验一些重大的改革开放措施,特别是拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项,要优先放在成都市等改革试验区先行先试。为了保证成都城乡综合配套改革实验总体方案的实施,国土资源部、教育部、人力资源与社会保障部等国家部委和成都市签订了部、省、市三级联动合作的协议,共同推进成都试验区的改革创新。有国家政策的强大支持,成都统筹城乡一体化发展之路越走越快、越走越宽。

四、城乡统筹——面向未来成“都”之路的新起点

成都城乡统筹经过几年的努力,取得了明显成效,推动了社会主义新农村建设,促进了城乡同发展共繁荣。实践证明,这不仅是解决城乡“二元制”、发展不平衡问题的根本途径,而且是成都市落实科学发展观、推进和谐社会建设、加快社会主义新农村建设的重大举措。新世纪困扰成都经济结构调整、发展方式转变的“瓶颈”由此被打破,成都在不断的改革探索中科学发展的步伐必将会越来越大。新世纪的成都成“都”之路由此开始。

统筹城乡一体化改革一方面让农村人口大量地转移到城市,从生产生活方式上真正成为地地道道的城市居民,另一方面又让留在农村的人口集中居住在现代农村新型社区,享受延伸到农村的现代城市文明。城乡关系逐步相融和谐,现代城市和现代乡村逐步走向有机统一,一种崭新的城乡形态逐步显现。为进一步推进统筹城乡一体化深入发展,成都市高瞻远瞩,提出了建设世界现代田园城市的目标定位。这不仅是对统筹城乡改革的延续,更是对统筹城乡改革的超越。