管制的意义

一、管制的意义

在市场经济社会中，包括在中国的社会主义市场经济体制下，市场竞争机制是基本的资源配置手段。但是，并不是说，在社会生活的一切领域中都必须采取市场竞争的方式，也不是说在市场竞争配置资源的过程中不能有任何非市场性手段的介入。因为，尽管市场竞争机制通常是有效率的，但不是没有缺陷的，而且，市场竞争机制的运行也并非总是没有障碍的，而对于这些妨碍市场竞争机制有效运行的障碍，市场本身可能并没有自动排除的能力。更重要的是，市场竞争即使可以保证实现经济效率，也并不能保证“公平”、“公正”等社会所追求的其他目标的实现。所以，尽管市场经济是迄今为止人类社会所能建立的最有效的制度，但市场机制也并不是万能的和完美无缺的，通俗地说就是：市场也会失灵，也有缺陷。

市场失灵就需要有非市场的手段来弥补，政府参与和干预是弥补市场失灵的可选择方式之一。政府参与和干预经济活动可以有多种形式，基本的形式分为两类：一类是建立国有企业或者国有事业单位，直接参与经济活动；另一类是制定和实施各种政策或者规则，规范、管理和调节社会经济活动，即对市场竞争中的微观经济主体的行为进行直接或间接的干预。

在政府干预经济活动的过程中，实行“管制”（Regulation）是一种重要的方式。在经济学界，管制（也有人翻译为“规制”）并没有严格一致的定义。日本经济学家植草益教授说：“通常意义上的管制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制。”^[1]美国经济学家丹尼尔·F.史普博则这样定义：“管制是由行政机构指定并执行的直接干预市场配置机制，或者间接改变企业和消费者的供求决策的一般规则或特殊行为。”^[2]一般认为，从广义上说，管制就是政府对市场的干预和控制。

从管制措施所作用的对象来划分，政府管制大致可以分为三大类。第一类，直接干预市场配置机制的管制，如价格管制、产权管制及合同规则等。第二类，通过影响消费者决策而影响市场供求的管制，如汽车尾气排放量限制、强制购买某些保险的规定等。第三类，通过干预企业决策从而影响市场供求的管制，如对产品性质（质量、性能披露等）的限制、对企业投入（如对环境的影响）、产出（如排污）或者技术（如治理污染）的限制、对企业进入或者退出的限制、对企业垄断行为的限制等。

以上管制类型主要涉及企业和个人的市场行为，以防止资源的无效率配置，一般称为“经济性管制”。另一些管制措施涉及保障劳动者和消费者的安全、健康，禁止或者限制特定的有可能危害公共利益、损害社会道德或者危害社会秩序的行为，这些管制措施一般称为“社会性管制”。有的学者认为，还有一种“辅助性管制”，是指与执行有关的社会福利计划有关的管制，如社会保险、公费医疗、退休制度等。

在现代市场经济制度中，政府管制是一个非常复杂的问题。特别是对于一些特殊产业，如自然垄断产业、公用事业、基础设施、高风险产业等领域，有效的政府管制是保证经济正常运行和维护社会公众利益的必要措施。所以，没有哪个国家会忽视政府管制问题。当然，政府管制也可能失灵，也必须付出一定的代价。如果管制的代价反而比不管制的代价更高，就应该放松管制（Deregulation）。

报纸是一个非常特殊的产业，特别是在中国现行的社会制度下，政府对报纸生产实行严格的管制措施。过去，中国报业管制的性质主要是社会性管制（而且，主要是出于政治原因的社会性管制）。随着中国经济市场化程度的进一步提高，报业也越来越走向以市场机制为基础进行资源配置的道路。现在，尽管中国报业仍然是国有经济占绝对统治地位，非国有资本严格禁止进入，但是，这并没有阻碍报业市场经济的形成和发展。因此，以防止资源无效率配置为主要目的的经济性管制，正越来越显现出重要性。

专栏11—1

市场的缺陷

经济学家们列出了市场的缺陷和弱点的很长的单子。有的缺陷是与垄断或垄断性竞争相联系的；有的是由于忽视或不完全了解市场的选择；有的是由于各种外在性和由此造成的私人和社会代价与利益之间的偏离；有的是由于易于遭受风险和不确定性，特别是与创新有关的风险和不确定性；有的是由于在当前和未来之间作出决定，这里对当前价格的反应可能是反常的，从中推算出的将来的价格，如果是可预见的，也可能引起相反的反应。这些缺陷的每一个都足够写一篇长论文。而国家在寻求弥补每一局限性中的成效都会引起无休止的争论。

［英］阿列克·凯恩克劳斯：《经济学与经济政策》，商务印书馆，1990年版，第51页。

特别是，中国报业正处于从计划经济向市场经济转变的过程中，许多计划经济的残余因素正在以同政府管制相胶合的形式存在着。所以，报业改革必然表现为相当程度上的放松管制，实际上是以放松管制所表现出来的对计划经济的否定。这是中国社会主义市场经济不断完善的客观必然。因为，在全社会实行市场经济的条件下，报纸行业继续实行计划经济是没有出路的。如果再考虑到中国经济的进一步对外开放，最终将全面融入全球经济体系，则报纸行业绝不可能滞留于计划经济的巢穴。所以，报业的进一步市场化，政府对报业进一步放松管制，是一个必然的趋势。但是，同其他一般产业相比，作为一个特殊产业，中国报业至少是在可以预见的时期内，仍然将是一个政府实行较严格管制的产业。这是由中国的社会政治制度和报纸的特殊性质所决定的。从理论上说，否定计划经济未必意味着完全的自由放任，放松管制同样也并不意味着自由放任。

值得注意的是，中国报业的政府管制仍然在很大程度上具有社会性管制的因素，随着经济性管制的更有效实施，将使得中国报业的政府管制具有经济性管制与社会性管制相结合的特点。在本章的讨论中，我们将充分考虑到中国报业的这一显著特点。但是，基于本书研究对象和内容的专业性质，本章的分析重点是经济性管制。