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政府管制和管制分析

时间:2022-11-18 理论教育 版权反馈
【摘要】:在美国的会计审计领域,政府“直接”参与的管制主要是通过立法来控制职业团体的设立和执业权力,通过公司法、内部人交易法、萨奥法案等对公司财务报告和招股说明书的真实、披露作出规定;政府“间接”参与的管制是通过SEC等机构进行的。会计上,将这些管制机构统称为管制主体。

第五节 政府管制和管制分析

一、管制的产生和发展

管制(Regulation),是指管制主体依据法律授权,通过制定规章对经济个体行为实施的监管或规管。管制是现代国家的一个基本功能,在政府管制上管制主体是指政府行政机构,它们实施的监管主要是监督管理,而规管是指规范制约。在美国的会计审计领域,政府“直接”参与的管制主要是通过立法来控制职业团体的设立和执业权力,通过公司法、内部人交易法、萨奥法案等对公司财务报告和招股说明书的真实、披露作出规定;政府“间接”参与的管制是通过SEC等机构进行的。此外,一些民间团体、职业机构如证交所、FASB、AICPA等也通过制定年报披露规则、会计审计准则等实施其管制。会计上,将这些管制机构统称为管制主体。

在美国,管制起源于19世纪后半期对铁路价格的管制,独立管制机构的发展经历了三个主要阶段:立法、司法和行政。立法管制以1877年穆恩诉伊利诺斯州案(Munn v.Illinois)为标志,当时法院裁决费率管制属于立法权限。1890年,最高法院认为费率的合理性须经司法审查,这预示司法管制阶段的来临。在此后40余年时间里,司法机关成为左右美国管制政策的重心。1944年的霍普案(Hope Natural Gas Case)标志着行政管制阶段的开始,当时最高法院裁定公用事业的费率管制权属于管制机构。行政管制是公用事业管制在其发展过程中所经历的一个新发展阶段,在摆脱法院为中心的管制模式后独立管制机构在立法机构赋予的权限内承担起公用事业管制的主要责任。当前,美国政府管制具有其独特的性质,与“三权分立”政体形成鲜明反差的是,独立管制机构同时兼有立法、司法和行政三种政府职能,它可在法律授权下制定规章、对社会经济“个体”进行监管执法和处罚,同时还可行使裁决权。这相当于将司法系统搬进了管制机构。对于这种“三权合一”的混合机构,有人称它是“第四政府”或“准政府主体”。但这种管制机构的独立性是相对和有限的,它还是属于“三权分立”体制下的“独立”管制机构。

在政府三大职能的体系中再产生一个“第四政府”的独立管制,其原因主要是为纠正“市场失灵”和“不公平”行为,以反映和满足公众对公共利益的需求。在经济活动中,实施管制的例子有许多,如对电力、电话和运输等公司实施的比率指标管制、投资报酬率管制等,或两者兼而有之的管制。公众安全也是一个备受关注的管制领域,其管制条例有消防安全规章、汽车轮胎制造标准和电梯安全检查法等。在资本市场上,管制目的是为保护在信息不对称中处于信息劣势中小投资者、增强投资者信心,以及改善资本市场运作。为防止信息不对称、保证资本市场正常运行,政府通过公司法对招股说明书和财务报告的最低披露要求作出规定,并对会计审计报告进行管制,这就使得会计和审计成为社会经济活动中受到高度管制的一个领域。由于现代社会发展迅速、政治经济问题“层出不穷”,使得立法决策机构难以适应行政管理的“适时”需要;而专业化管制机构拥有行业管理知识和信息优势,它们可在维护公共利益上发挥预防作用并可弥补一些“原告不告、法院不纠”的社会“不公平”行为造成的缺陷,因此管制的意义和作用是显而易见的。

当前,美国联邦政府设置了联邦通讯委员会、联邦能源管制委员会、原子能管制委员会、SEC等独立的管制委员会,它们负责州政府间公用事业管制并负责专门方面的行业管制。各州都有电话电报、电力、天然气、给排水、煤气等行业的管制委员会,它们的权限各不相同。大多数管制机构享有颁发执照、特许经营权、许可证的权力;在费率管制上它们一般享有规定临时价格和进行费率调查的权力。同时,管制者也须要受到管制,联邦政府“管理和预算办公室”中设立的“信息和管制事务办公室”,其主要任务就是审核监管机构的规章草案和评估管制的成本和收益,因此它是一种对管制者的管制机构,可称其为“管制管制者”。《1997年监管知情权法》中规定公民有权知道联邦政府管制的成本、收益和绩效。从1997年起,管理和预算办公室与信息和管制事务办公室,向国会提交联邦管制的“成本—收益”分析报告,以便分析“管制”的总成本和总收益。从1979~2002年看,美国联邦政府的经济管制成本和社会管制成本比例发生重大变化,经济管制成本从67%下降到29%,而社会管制成本从12%上升到38%。此外,根据《萨奥法案》,美国成立了PCAOB,它负责对会计行业的全面管制,而SEC对PCAOB实施监管,因此PCAOB和SEC都是“管制管制者”,只是SEC更具权威性。

当前,西方市场经济发达国家的政府管制是在“选民→议会→政府→管制者”的逐层委托代理环节中建立和运行的。其中,“选民”包括生产利益集团和消费利益集团,它们的利益通过立法得到反映,通过司法审查得到补救;管制机构的行政权受到司法和立法的监督。如第9章所述,美国的管制已转向“成本—效益”分析体制,这种市场化经济分析的基本规定是要求管制机构在颁布规章、提交草案前必须进行“成本—效益”分析,并要回答以下一些问题:为什么要实行管制、管制到什么程度、以什么方法管制、支出多少成本,以及能获得多少效益等。20世纪80年代以来,西方国家在其大量由政府投资和垄断经营的产业中引入竞争机制并开展了私有化运动,人们开始生活在一个放松管制的时代。但是,它们同时面临垄断遗留下的一些“环节”缺乏管理体系的局面,于是美国式的“管制”在OECD成员国中被广泛采用和流行开来。

二、管制理论

1.公共利益理论。公共利益理论,是指政府可通过对自然垄断产业进行价格和进入的管制,对外部性的问题进行额外征税、补贴等以提高社会福利。由于在理想状态下的完全竞争市场中,任何企业都无法具有控制市场的势力,它们都只能获得相当于市场平均利润水平的回报。如果市场非完全竞争,垄断因素通常会破坏竞争和技术创新并导致生产和资源配置的无效率,致使市场失灵和社会福利水平降低。该理论认为管制是公众对纠正市场失灵的需求所产生的,它说明管制存在的必要性是纠正“市场失灵”和“不公平”行为,以反映公众利益的需求。

在会计准则制订上,该理论认为当权者(准则制定机构或准则制定者)是大公无私者,它尽力通过管制使社会福利最大化。在该理论下管制行为是管制成本与市场运作改善后所带来的社会收益之间的一种权衡。该理论认为管制将使社会福利最大化,它代表了一种最佳管制理论,但实际执行中存在一些问题。其问题在于确定适当管制数量的复杂性,信息商品不可能使每个人均满意,因此在如何确定管制程度上还有待其他理论来解决。此外,立法机关监督准则制定者的具体操作也是较困难的。由于管制行为的复杂性,以及立法机关为督促准则制定者履行职责而必须举行的高成本、时期冗长的听证会,这使立法机关在促使准则制定机构以公共利益为标准行使权力上无法得到非常有力的监督。于是,准则制定机构也可能会为自身利益,而不是按公共利益标准行事。

2.利益集团理论。利益集团理论认为,管制者被所管制的利益集团所控制,在产业分析中管制者为自身利益而设计和实施的管制政策是为了有利于提高产业利润而不是社会福利。该理论认为个人形成联合体或利益集团,通过游说政府来保护和提高自身利益。这些利益集团被视为相互冲突的集团,它们从管制中寻求各自的利益。根据该理论,行业是在各利益集团存在前提下进行运作的,如制造业,该行业内各企业组成利益集团,其顾客也是一个利益群体;与上述利益集团对应的是环境保护主义者的利益集团,它们关注行业的社会责任;这些利益集团为信息管制的数量和类型向立法或司法、行政机关进行游说。制造业可能要求管制以期望其在外部价格竞争或是相关行业兼并中得到保护,顾客可能形成自身利益集团并为商品质量准则或价格控制进行游说,环境保护主义者可能为控制企业污染而进行游说等。这种利益集团被看成是信息管制的需求者,它们各自所需管制的性质和程度是不相同的。政府当局、立法机关或司法、行政机关也可被看成是一种利益集团,这些管制者有提供管制的权力,因此其利益就在于保护这种权力。于是,管制者将向那些能最有效帮助它们保住这种权力的利益集团提供其所需要的管制。

在会计分析中,会计准则制定机构处于各利益集团中间,它以提供准则为工具,试图使自身利益最大化的同时,平衡各利益集团的需求。该理论认为管制是一种特殊商品,它既有需求也有供给。这种商品将分配给那些政治上最能有效说服管制者为其提供管制利益的那些集团。该理论将参与政治活动各利益集团的行事动机,包括政府当局的行事动机,全部假定为与经济活动参与者的动机一样,都是为谋取自身利益而行事的。

三、管制分析

在美国,有人认为理查德·A·波斯纳(Richard Allen Posner)是至今最杰出的法律经济学家,他将人们从相互交易中各自获益的简单经济理论和与经济效率有关的市场经济原理应用于法律制度和法学理论研究,从而为法律经济学研究奠定了理论基础。1973年,波斯纳发表《法律的经济分析》(Economic Analysis of Law)一书,在这本著作中他以5章的内容阐述和分析了市场公共管制理论。他指出,1890年美国通过《抵制非法限制与垄断保护贸易及商业法》即《谢尔曼托拉斯法》(the Sherman Act of 1890,简称谢尔曼法)。以后,又通过《联邦贸易委员会法》(1914)和《克莱顿反托拉斯法》(1914),后者简称《克莱顿法》。《克莱顿法》立法目的是要在《谢尔曼法》下的非法犯罪行为与普通不公平商业行为之间设立一个用民法规治的“中间站”,以便把非法商业行为通过“管制”将其制止在“萌生期”。美国反托拉斯法首先向标准石油公司“开刀”,该公司先以低价销售产品,将竞争对手排挤后再以高价获取掠夺性利润,结果该公司被裁定解散;随后是烟草公司被判为垄断,遭到强制拆分。1945年,美国铝业公司被拆分;1974年,电话电报公司(AT&T)遭司法部调查,1984年AT&T国内电话业务被分拆为8家小“贝尔”公司。但政府的反托拉斯起诉并非每次如愿,如1969年司法部指控IBM企图垄断并阻止其他公司竞争,官司打了13年,结果司法部于1982年放弃了起诉;2003年,打了4年“世纪官司”的微软公司也躲过被分拆的“一劫”。

20世纪初,美国开始放松对反托拉斯的管制。当前,在美国一般只要垄断行为不排斥竞争、无害于社会公益和有益于规模经济,则对此托拉斯往往采取更为放任的法律原则。现在,《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》组成了美国现代竞争法体系。

在分析倾销和自由贸易问题时,波斯纳指出外国企业以低于其在国内的价格在美国销售产品,如对美国产业造成“实质性损害”,关税法会对由生产者政府提供资助所生产的进口货物征收“反贴补税”。假设日本企业在本国以垄断价格销售产品而在美国以竞争价格(即与边际成本相同的价格)销售其产品,这就是一种价格歧视。

如果美国企业的边际成本高于日本企业的边际成本,或美国企业以垄断价格在国内销售产品,这种情况下美国企业受到损害时处罚日本企业是不会有利于美国的效率、竞争或消费者福利的。如果日本企业以与其边际成本相同的价格销售产品时使美国产业受到伤害,这是一种由于美国企业没有将其成本最小化或没有参与竞争所造成的“自我伤害”。对此处罚日本企业的唯一经济学理由是,处罚可迫使日本政府放松其对本国市场的竞争限制和放松阻止美国企业进入日本市场而损害美国商人和工人利益的各种限制。如果日本企业以低于成本的价格在美国销售产品目的是为在美竞争受挫后再收回其损失,那就是传统反托拉斯所关注的问题,而不需要反倾销法来解决。如果在美国参与掠夺性定价的不是单个企业而是整个外国产业,这就应被看作不仅仅是掠夺性定价问题。

为保护美国产业免受低成本的外国生产者竞争,出于这种动机的、保护美国产业政策被称作“保护主义”政策。理论上说,是不应采用保护主义的。例如,国家是某产品特大进口商,它有一种买方垄断力,通过对该产品征收关税而取得税收收入,当这些收入加上当地受保护竞争者的利润就可能会超过消费者的成本,这显然是不合理的。于是,可通过进口“配额”来调整收入。但是,为保护本国福利,“保护主义”有时却可能是合理的;该措施可能是阻止其他国家保护主义措施的一种适当的报复措施。

在美国,音乐领域内的具有演出权的组织有美国作曲人作家出版商协会(ASCAP)和广播音乐股份有限公司(BMI),它们出售受版权保护的音乐作品的演出权。当作曲人授权该组织出售其歌曲,这种组织就取得了适用于电台和其他演出实体的总许可证(Blanket License)。该许可证允许电台使用该组织提供的每1首歌曲而不用再支付额外费用,电台的唯一费用是对总许可证的付费,总许可证费用是按被许可收入的一定百分比收取的。然后,演出权组织与作曲分配许可证费收入,大体根据每首歌曲演出次数的比例来分配。演出权组织对其“雇佣”的作曲人来说,实际上它是一个排他的销售代理机构,就像卡特尔传统销售代理商一样,这可消除竞争者间的价格竞争。

事实表明,垄断妨碍了市场竞争、浪费和破坏社会资源;导致企业管理和资源运用的低效率,危害企业和行业发展。同时,垄断还侵害了竞争者和公众的利益。波斯纳认为,公用事业和公共运输业的管制有以下三方面原因以解决自然垄断中产生的问题:一是利润控制,受管制企业的产品价格包括合理的投资资本收益,不能超过必需弥补的成本水平。二是“进入”控制,如没有获取从事提供公共产品服务的营业执照,企业不能提供这方面受管制产品的服务。三是价格结构控制,被看作是控制利润的一种公用事业管制方法,可能使人们怀疑管制目的是为故意维持一种无效率的费率结构。也许管制更像一种只有政府才能提供的产品,它是为政治集团所需要的,并且也是为它们提供的产品。竞争产业的成员可能受益于公用事业管制,这是因为最低价格管制比私人协议在更大程度上为卡特尔定价提供了保障。

在实证会计分析上(实证分析详见第十一、十二章介绍),杰罗尔(1979)分析了对电力行业的管制是否会引起公用事业管理人高估资产的问题。因为高估资产可以降低资产报酬率,从而有利于提高公用事业的收费标准。研究发现管制确实影响了管理人的会计政策选择。

2006年7月,媒体披露我国垄断行业与非垄断行业职工收入差距可能在5~10倍,倒闭电厂抄表工“年薪”10万元;电力公司职工“年薪”15万元,相当于全国职工平均工资的10倍;电网公司处局级干部年收入30万~60万元;杭州烟草行业中层干部年收入30万元,垄断行业普遍存在过高的福利问题。理论上,供电、供水等政府公办“企业”应按“管制”的费率要求计算成本和利润,以便确定合理的收费标准。但在政府公办垄断企业中,名目繁多的住房、交通等额外补贴和奖金使成本大幅上升。这种情况下有些“被管制”企业的“老总”还在担心收费太低会引发行业内“过度竞争”或手机单向收费会造成恶意“暴打”。这是否意味着,交通、水费等价格一旦下降会引发人们“暴乘”和“暴饮”,以至于医疗、学费下降,也会导致人们“暴病”和“暴读”?

2008年1月,媒体报道北京邮电大学有位教授去年曾向公众曝出“秘密”:所谓漫游费,只是由网络传送几个由计算机自动生成、比普通电子邮件还简单的信息,“一部手机一年的漫游成本,也就是1分钱”。而现行移动电话国内漫游通话费标准是:移动电话预付费业务上限为0.80元/分钟,其他上限为0.60元/分钟。2005年中国移动年漫游费收入约490亿元人民币。近两年,中国移动年收入增长率均在20%以上,如果取消漫游费将使中国移动每年减收数百亿元。可见,现行漫游收费可谓“巨额”垄断暴利了。这种情况下,有关部门难道还有召开漫游费降价听证会、听取公众意见的必要?这表明我们是否须要学一点“管制理论”?毫无疑问,借鉴发达国家的经验和教训,建立和完善我们的《反垄断法》体系和“管制理论”并进行必要的管制分析,应该说是十分必要的。

必须指出,在政府财务报告分析中需要关注战略管理分析问题。西方公共管理硕士(Master of Public Affairs,MPA)和公共政策硕士(Master of Public Policy,MPP)都十分重视研究公共部门的战略管理问题。如第八章所述,20世纪60~80年代西方企业兴起战略规划与战略管理。同样20世纪80年代西方政府和非营利组织的公共部门也开始关注战略管理,这是西方“新公共管理运动”的一个重要内容。传统公共行政部门不需要战略管理,它只关注眼前、内部的行政工作,不需要考虑组织的外部环境、长远目标和组织的未来问题等。在新的公共战略管理下,公共行政部门需要关注:(1)长期目标;(2)长期目标和近期目标的整合;(3)战略的执行;(4)“外部”环境,期待和塑造组织的变迁等。此外,战略性公共管理还应充分认识到政治权威的影响。因此,在战略管理过程分析中需要对战略过程的历史背景、形势评估、问题议程、备选战略、可行性评估和战略实施等步骤进行评价。同时,还需要分析和研究战略过程各步骤的整合问题,形成政府和非营利组织的公共部门战略管理的各种途径与方法等。

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