产业管制的放松

二、产业管制的放松

各国政府都将内容产业视为重要的经济增长点，这成了内容产业发展的重要动力。原有相关内容产业的管制之所以严格，是受到技术条件限制。原有媒介技术性强、规模经济和范围经济显著、沉淀成本大，与消费者利益息息相关，是自然垄断性部门。政府对于原有内容产品和内容生产企业的管制是建立在外部性和稀缺性基础上的，但数字技术的发展和新媒介形态的出现改变了传媒产业原有的自然垄断特点。

变化一，随着信息技术的发展，信息将会走向极大的丰富，互联网络的兴起增加了双向的、个人化的信息渠道，原先大众传媒的“神话地位”已经减弱，传统大众传媒对社会的影响力逐渐降低，内容产品的外部性影响力已经下降。变化二，随着信息技术的发展，大众传媒从稀缺走向丰富，数字新媒介能够提供更为强大的信息处理和信息传输能力，媒介能够提供更多的时间和空间。⁽¹⁴⁾

面对上述两种变化，对内容产业的产业政策管制将会逐步放松。

政府管制是“政府管制公共理论”，在很长时期处于统治地位，其假定政府通过追求资源分配效率来增进社会福利。

在产业组织学中，哈佛学派强调管制，提出了SCP分析框架。该学派的产业组织理论由市场结构、市场行为、市场绩效三个基本部分和政府的公共政策组成，其基本的分析结构按照结构、行为、绩效、政策展开，市场结构决定市场绩效。其中，该学派的市场缺陷理论和反垄断理论研究产生了深远的影响。

市场缺陷理论提出了市场本身存在大量的缺陷，要求政府加强管理，加大管制的力度。市场缺陷中的垄断会造成市场结构的不利，导致市场的低效率。这种理论导致了西方各国对管制的加强。

后期的芝加哥学派持放松的理论。20世纪70年代后期，芝加哥学派产生，产业组织学出现了新的思路。在同哈佛学派的论战中，芝加哥学派重申了独立的竞争理论和公共政策的思想，他们认为是市场绩效决定了市场结构。芝加哥学派强调自由市场经济中的竞争机制，相信市场力量的自我调节能力，认为市场竞争是市场力量发挥作用的过程。他们主张国家应当尽量减少对市场竞争过程的干预，将管制严格限制在为市场竞争过程确立制度框架上，并认为市场的均衡不是人为政策能够干预的，只有通过市场竞争让“适者生存”，强迫经营主体适应市场变化，才能达到一种市场均衡。同时，芝加哥学派还强调了新古典经济学派的价格理论，坚持认为产业组织及公共政策问题仍然应该从价格理论的视角来研究。

这两种观念的发展和变化，正是推动美国政府放松管制的理论基础。

1.美国联邦通讯委员会的例子

让我们来考察一下美国联邦通讯委员会的管制问题。在管制放松方面最具有代表性的有美国的《1996年电信法》，其立法宗旨是：促进竞争，减少不必要的管制，鼓励开发和采用新的通信技术，以促进美国通信消费者能以较低的价格、更好的服务享受通信服务。《1996年电信法》的第四篇涉及管制的改革，其中第403条就涉及美国联邦通讯委员会不必要的管制与职能的取消。

从总体来看，美国联邦通讯委员会对管制的放松是一个重要的趋势。但是，目前针对美国联邦通讯委员会的两种意见似乎都值得关注。

第一种意见，一些学者对美国联邦通讯委员会的管制改革进行了研究后，对联邦通讯委员会管制放松过慢提出了批评理论。

有美国学者提出，《1996年电信法》的重要目标是强调放开市场与竞争，放松管制，但从放松管制的过程来看，似乎需要更多的管制。美国联邦通讯委员会没有放松管制的激情，只是努力不使自己消亡。⁽¹⁵⁾

另一些学者利用历史资料来说明：如果美国联邦通讯委员会在1984年就批准电话公司与有线电视公司进行竞争，有线电视消费者在1984—1992年间就能每年减少30—70亿美元的支出。美国在1947年就发明了移动电话，美国电极电话公司早在1962年就建立了试验性通信系统，但美国联邦通讯委员会直到1983年才发放移动电话经营许可证，如果不是联邦通讯委员会的管制，至少能提前10年在全国范围内提供移动电话服务，消费者至少蒙受了850亿美元的福利损失。⁽¹⁶⁾

第二种意见认为联邦通讯委员会在一些业务领域出现了过度放松管制的问题。

联邦通讯委员会在放松管制的过程中忽视了通信网络业务的自然垄断性，把通信业务网络和其他竞争性业务网络等同起来，也放松管制。当时的通信企业面对互联网络的发展，乐观地认为只要拥有了网络就会拥有用户，有了新的用户就会形成源源不断的利润。这种认识导致美国在政府过度放松的条件下，掀起了一场网络投资的热潮。美国现在投资了3900万公里的光缆，投资总额达到900亿美元。很快，这些过度投资的商人为了争夺有限的市场份额，展开了恶性的竞争。过度投资催生了过度竞争，导致了大批通信企业经营上的亏损，通信产业陷入萧条之中。⁽¹⁷⁾

参考这两种意见对于我国政府如何放松管制这个问题非常有借鉴意义。放松管制是一个必然的趋势，问题是在多大范围和多大程度上放松管制。

内容产业作为一个新兴的业务领域，需要我们认真思考的问题是：对内容产业的管制应该在多大范围和多大程度上进行。

2.“公共属性”与“商业化”

这个问题的提出是对内容产业源头的思考，主要解决一个重要问题，即内容能否形成产业。

第一种是“商业化”为主体的机制。谈及美国的内容产品，人们经常看到的是美国商业化的部分。美国赢利性的内容产品属于传媒与娱乐产业，以赢利为目的，以商业机制运作（包括有线和无线）的商业电视网、好莱坞的电影制作与发行公司、演出业、游艺业、文化旅游业、艺术品展销、音像制品出版销售和出租业、小说及商业性期刊杂志、经纪人公司等构成了传媒与娱乐产业。

其实，美国也同样有“公共属性”的内容，通常称为非赢利性“艺术产业”⁽¹⁸⁾。从1965年起，美国设立了两个联邦机构——美国国际艺术基金会和美国国家人文基金会：国际艺术基金会的宗旨是鼓励美国视觉、文学、艺术设计及表演等艺术形式朝着精品化、多元化和更具活力的方向发展，使每个美国公民都有机会接触到这些艺术形式；国家人文基金主要资助人文科学领域的研究工作，以及教师培训、档案资料保护、重要著作翻译、文物展览等活动，同时采取“配额”方式进行政策调节，也就是每获得“1”美元的政府拨款，必须要自行从社会上筹集到一定数量的“配额”资金，当然，这部分配额可以从赞助者当年的所得税中扣除。

可以看出，美国模式将赢利性和非赢利性内容产品生产做了明确的划分，绝大部分内容是通过商业化方式来实现的。

另外一种是以“公共属性”为主体的内容产业。将大量的内容定位为“公共属性”，需要国家采取强有力的管制手段，国家需要支付大量的预算来推动内容产品，并采取严格的管制措施限制社会力量的进入。在这种情况下，严格的管制更多的不是在内容环节而是在技术环节，也就是“媒介环节”，通过对频道或频率的管制，通过对出版设备的管制，能够有效地控制内容的传播。

内容产品的这种状态已经使内容产业面对着一个挑战，这里我要重申上文的一个观点：信息产业将会成为第四产业，内容产品作为重要的信息产品，将会成为国家财富的标志，成为推动经济发展的重要力量。

因此，如何将更多的内容迅速商品化，成了关系经济发展的一个问题。从欧洲的情况来看，对“公共空间”呼声最高的法国和英国都在积极调整管制的范围。“公共领域”媒介的商业化进程正在进行，正在经历从“文化特殊”到“文化商品”的反思。