改革开放以来我国政府执政理念与媒介政策变迁

5.1　改革开放以来我国政府执政理念与媒介政策变迁

我国是社会主义国家，尽管自改革开放以来推行市场取向的改革，但我们最终要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体系，而且我们对于共同价值和人类行为的认识是基于社会主义价值理念的。社会主义的核心理念包括:首先，人是社会的动物，人的利己性并不是人的本性，而是资本主义制度的产物，人只有通过集体行动来解决社会和经济问题，实现共同价值，因此集体利益高于个人利益。其次，人与人之间更多的是合作而非竞争关系，公平是废止私有财产的结果平等，那么实行共同产权就是顺理成章之路，体现为国有制与中央计划经济模式⁽³⁹⁾。也就是说，自私自利的个人不足以实现共同价值，而作为人民代言人的国家（政府）才是有效的手段。我国广播电视政策变迁正是基于这些价值理念的变革而变化的。经过中华人民共和国成立初期以来的国有化运动，我国媒介业成为肩负党、政府和人民的喉舌功能的事业单位，在组织机构和治理结构上是按照行政机构来建构的，电台电视台成为党和政府的宣传机构。自1978年以来，我国步入了改革开放时代，改革的主要内容是由集中计划经济向市场经济转型，不过在1983年之前，改革的重点集中在体制外的非国有领域，即以鼓励农村包产到户和非国有企业增长的增量发展为主。直到20世纪80年代中期才明确了市场取向的改革趋向，改革的重心由农村转向城市，触及到了工业、商业和科技、教育等，改革开始全面推进。到1992年中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标，在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度⁽⁴⁰⁾，党的十六大又提出完善社会主义市场经济体制的宏伟战略。我国广播电视政策有比较明显的变化同样始于20世纪80年代中期，步入了前WTO的改革时代，在这期间有两个具有标志性的文件:一是1983年中共中央〔1983〕37号文件，重在促进广电业的增量发展，推行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制，允许电台和电视台下设的公司可以实行“事业单位，企业化经营”的运营模式，开始默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动；二是1999年中国国务院办公厅批准了信息产业部、国家广播电视总局的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（82号文件），旨在减量增质、提升广电业的整体实力，实行“四级变两级”的广播电视改革体制，并推动省、自治区、直辖市在其行政区域内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。2001年11月10日我国正式加入了WTO，标志着中国的经济全球化进程又向前迈进了一步。这意味着我国广电政策须遵循WTO的基本原则（透明度、平等和市场准入等），须面对全球化时代国际政治经济力量变化所形成的外部格局和经过20多年高速发展后的国内政治和经济的特殊情景（表现在广电业达到了相当的规模和资本的积累，政府规模在缩小、其职能在转变等等）。此外，从十六大和十六届三中全会以来，我国政府已将包括媒介在内的事业单位改革纳入到统一的市场经济体制改革范畴，即2003年开始的文化体制全面置于市场经济基础之上。凡此种种为我国广电政策变迁提供了一个全新的参照系，广电政策进入了后WTO时代，发生了较大的变化，体现在两个具有代表性的文件中:一是2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），该文件的核心是以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，蕴含着以下几点变化:（1）政府的职能开始转变，即从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者；电台、电视台机构由事业单位向市场主体转变，成为独立的事业法人实体，开始相对自主的资本运营和结构调整等经济活动。（2）政府进一步放松对媒介的经济干预，开始强调依托资本和业务进行资源整合，放宽媒介市场准入；二是中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，旨在将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，并放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，推进经营性资源的区域整合和跨地区经营，步入了资本化的历程。这次政策调整突出的变化表现在:（1）政府对广电业干预的范围和程度有了相对明确的分野。公益性事业是指新闻宣传为主节目内容，属于意识形态宣传范畴，由政府来主导；经营性产业有市场来调节，政府进一步放松了对其的经济规制。（2）政府开始由主宰一切经济活动向提供公共品物品和宏观管理转移，从而对广电产品与服务的产供组合方式有了新的认识。也就是说，广电产品与服务的生产和供给可以通过多种方式得以实现，不一定完全由政府来主导产供，政府开始将广电产品欲服务的生产权、供给权、资源配置权等交于市场和社会公众。这样一来，广播电视的公共服务职能得以进一步廓清，此后，广电总局把2005年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。2006年3月中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议又强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设⁽⁴¹⁾。

总的看来，我国广电业政策变迁的基本理念表现为:其一，是要巩固党在意识形态的领导地位，这不仅仅是因为党代表最广大人民的利益，也表现在历次改革的指导原则是邓小平理论、三个代表等党的理论，政府关注的首要问题是如何巩固好广电等媒介是党和人民的喉舌的地位。17号文件就明确规定，广播影视集团实行的是中共党委（党组）领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。21号文件以来的文化体制改革也是在确保正确的舆论导向不能变的前提下进行的，改进和创新党对意识形态领导的方式和方法，通过依法执政来使党的主张成为国家意志。就是说在政治和经济价值之间首先要保证的是前者，在确保党在意识形态的领导地位的前提下广电业可以自主运营。诚如国家广播电影电视总局前局长徐光春所言，广电体制改革“既要确保喉舌的性质不能变，党管媒介不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变，又要放开搞活，大力发展广播影视事业和产业”⁽⁴²⁾。其二，维护广电业国有制模式，发展和增强国有主流广电机构的实力，这是因为国有广电机构在我国具有稳定社会、维护政体的作用。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质，都是在不同的国有广电系统内运作的，其他社会资本完全被排除在外；17号文件只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金；2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有广电机构。在市场竞争中也要坚持国有为主，国有广电机构要在市场中起到龙头、示范和主导作用。即使是在2003年开始的广电体制改革试点单位推行的政策也是在国有广电内部实行企事分离，也就是媒介内部结构是一个事业主体、两个法人实体（事业法人实体和企业法人实体），兼有公共服务和市场服务两种功能，实行事业和产业两种经营方式⁽⁴³⁾。2004年2月，国家广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，开始全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的广电节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构与境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。其三，满足国民的利益，这是媒介的职责所在，也是任何国家媒介政策的基本价值理念所在。我国广电政策变迁的一个重要价值依据或目的就是满足人民日益增长的文化和物质的需求。政府也强调媒介是党、政府和人民的喉舌，媒介要为人民服务等等。因为人民才是媒介产品和服务的终极消费者。其四，试图加快市场化进程，以充分运用市场机制来推进整个广电产业集约化、规模化发展。实际上我国改革的最终目的是建构和完善社会主义市场经济体制，入世以来，我国广电业的市场化进程在不断地加快，广电政策也将坚持面向市场作为改革的原则之一，要发挥市场配置资源的基础性作用。足见，我国广电政策变迁是在具有中国特色的社会主义基本价值理念下的渐变历程，由单一的国家供给向国有为主和市场供给转变，由集体主义向以人为本的理念转变，逐渐提升看不见的市场之手的作用，肯定私有产权的价值与合法性（新修订的宪法纳入了保护私有财产的合法性等条款），由片面地强调人的社会性向人的社会性和自利性转变。进一步讲，对于我国现阶段广电公共政策的理解至少要考虑到三个基本要素:党和政府、人民及市场。

就目前的情况来看，我国广播电视政策关注的更多的是政治和经济这两种力量，即政府与产业（government-business）这对范畴，而不是国家与社会（state-society）和公共与私人（public-private）这些范畴。进一步讲，目前我国广播电视政策要解决的核心问题是如何平衡党、人民的利益和产业发展的问题，需要平衡的是政治和经济价值。因此，在相当长的一段时间内，政府会在现行制度下培育媒介航空母舰，特别是在广电业会推行“一个主体，两个轮子”⁽⁴⁴⁾的发展模式，也就是在主流电台、电视台下设意识形态宣传和商业运作两个实体，而将非主流媒介推向市场，从而会形成政治与商业媒介双头寡居的格局。不过随着政治和经济力量的不断博弈，政治力量会逐步拥抱经济力量，资本会在媒介的政治和经济活动中扮演着越来越重要的角色，最终会推动媒介制度发生根本性的变迁。经过20多年的改革，我国各种利益集团的力量在不断地壮大，特别是民间资本积累已达到了相当的规模。此外，在市场化改革的进程中，我国公民的民主意识得以不断地提高，这必然会促进广电业的产供组合模式变化，政府会不断地将媒介产品与服务供给过程中涉及到的生产权、资源配置权和监督力交于市场和公众，从而促使政策向着更为市场化和公共化的方向发展。