《全球贸易安全与便利标准框架》和中国海关制度改革

《全球贸易安全与便利标准框架》和中国海关制度改革_涉外型企业海关稽查风险管理与实操技巧——中国海关稽查风险管理报告

2005年，世界海关组织通过了《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称为：《标准框架》）。中国海关积极响应世界海关组织的倡议，签署了实施《标准框架》的意向书。随后中国海关积极进行AEO（经认证的经营者）制度的研究和实践，初步建立起中国海关的AEO制度。

1.4.1.1 《标准框架》的产生背景和基本内容

几个世纪以来，海关一直都充当国家“守门人”的角色，所有的进出口贸易都必须经过海关当局检验﹑征税，这种监管﹑征税的公权力强大而无处不在。甚至人们把海关在国际贸易往来的角色简单化为“为了干预而干预”。后来，国际社会开始不能接受海关的无理由干预，于是提出了“干预例外”的原则，即只有在法律规定情况下，只有确定了危险的情况下才能够干涉，此时也就进入“贸易便利化”帝王规则盛行的鼎盛时期。恐怖主义通过以供应链为突破口对全球安全的威胁又重新强调了海关作为“守门人”的角色，国际社会和各国纷纷赋予海关征税﹑监管﹑知识产权保护等职能之外的安全保护职能，甚至直接将海关合并到边境与安全保障部门（如美国）。

全球经济一体化的脚步从来没有停止过，各国都能从一体化进程中获得利益，安全防范不可能永远处于最高级。在紧张和严格的实行安全措施后，经济还是要发展，贸易流通的便利化还是现实问题，因此，平衡贸易安全与贸易便利的最终任务便成为海关目前和今后长期的工作宗旨。

进入新世纪以来，经济全球化逐步深入发展。具体表现在全球产业结构调整的步伐加快，贸易的自由化和便利化成为全球贸易的共同需求，国际贸易的形式日趋多样，不再局限于有形贸易，服务﹑技术等无形贸易形式不断涌现，国际贸易的范围越来越广，特别是全球贸易供应链管理已成为推动经济全球化的重要载体，第三方以及第四方物流成为新的贸易主体。

经济全球化带来了社会的发展和经济的繁荣，但影响和平与发展的不稳定﹑不确定因素明显增多，非传统安全问题日益突出，金融﹑环境﹑信息安全﹑流行疾病﹑民族分裂主义等非传统安全因素，已经构成了对国家安全的重要威胁，也深刻影响到各国的经济社会发展。面对非传统安全因素带来的挑战，如何有效应对各种非传统安全威胁，确保国家经济﹑政治﹑文化的边境安全，成为海关面临的新课题。

2001年美国遭遇的“9·11”恐怖袭击事件后，国际社会意识到全球贸易体系在面对恐怖犯罪和有组织犯罪时的薄弱性。在原来立足于边境负责国际贸易事务的基础上，国际社会又赋予海关保障全球贸易安全的新使命。新的安全保卫使命使海关关注点从传统的“进出口地”转向涵盖货物从起运地到目的地的供应链的整个过程。

[1]世界海关组织认为，国际贸易是世界经济繁荣的源动力，海关在加强全球供应链安全和通过税收征管与贸易便利化促进社会经济发展中起着非常重要的作用。美国“9·11”事件以后，世界海关组织在一般意义上贸易便利化的基础上，特别针对贸易安全问题提出了指南，包括增强风险管理﹑应用高科技﹑国际合作等三个要素。2004年6月世界海关组织理事会决定在上述指南基础上发展标准框架，2004年12月世界海关组织政策委员会采用了指南，初步形成了《全球贸易安全和便利标准框架》，并于2005年6月召开的世界海关组织年会上作为WCO成员必须实现的最低标准而通过的文件，包括中国海关在内的148个成员海关正式表达了实施《标准框架》的意向。

该《标准框架》的内容涉及海关的全面业务和全方位的改革方向，描述和规划了现代海关发展的模式和蓝图，代表海关未来的发展方向，是对世界海关制度的重大改革。

《标准框架》的目标和内容组成

《标准框架》旨在通过对海关运作模式进行重大改革，以增强各国海关应对安全与便利这两大挑战的能力；制定全球范围供应链安全与便利的标准，促进稳定性和预见性；形成对所有运输方式适用的一体化供应链管理；增强海关应对21世纪挑战和机遇的作用﹑职能和能力；加强成员海关之间合作，提高甄别高风险货物的能力；加强海关与商界的合作以及通过保护国际贸易供应链安全促进货物畅通无阻的流动。该《标准框架》确定了一些原则和标准，作为世界海关组织成员必须实现的最低标准。

《标准框架》明确提出了海关监管应当引入风险管理的理念，通过加强国际间海关以及海关和企业之间的信息共享，提高海关对企业标准化管理，规范企业作业流程，使海关监管流程与企业作业流程充分融合，有效防范海关监管风险，通过优化海关组织机构和管理体制，改革业务制度，调整作业流程﹑合理配置人力资源，进一步简化海关手续，使海关监管顺应物流的客观规律，尽可能少地阻断正常物流。

《标准框架》的内容包括四个部分：

1）引言：介绍《标准框架》的制定背景﹑目标﹑原则﹑核心元素及结构等；

2）益处：具体说明实施《标准框架》将给政府﹑海关和商界这三方面带来的利益；

3）贸易安全与便利的WCO标准：这是《标准框架》的核心部分，介绍了《标准框架》的两大支柱，即支柱一为海关与海关的合作，支柱二为海关与商界的伙伴关系，以及各自包含的安全标准；

4）附件：包括两个部分，分别为《标准框架》两大支柱的技术说明，较详细地说明了各项标准应达到的具体要求。

《标准框架》的四个核心要素

《标准框架》包含四个核心要素：

1）《标准框架》统一了对进口﹑出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求；

2）加入《标准框架》的成员承诺采用一致的风险管理方法来应对安全方面的威胁；

3）《标准框架》要求，基于可比的风险识别方法，根据进口国的合理请求，出口国海关应对高风险的出口集装箱和货物进行查验，并提倡使用非侵入式检测设备，如大型X光机和放射性物质探测仪；

4）《标准框架》规定了成员海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利。

《标准框架》的两大支柱

基于上述四要素，《标准框架》着眼于两大支柱，即海关与海关的合作和海关与商界的伙伴关系。两大支柱的战略有许多优势，他们各自包括了一系列统一的﹑易于理解和便于在国际上快速实施的标准。此外，《标准框架》直接吸取了世界海关组织安全与便利措施和一些成员海关已经实施的项目成果。

第一个支柱为海关与海关之间的合作安排，包括了“整合供应链管理”等11项标准，涉及供应链管理﹑查验权力和查验技术﹑风险管理和布控﹑电子信息交换﹑绩效和安全评估以及工作人员的廉政等海关监管工作的各个方面。这些标准鼓励海关和其他政府部门之间的合作，帮助政府实施统一的边境管理和控制，并通过采取必要措施，使政府能够扩大海关在这个领域的权限和职责。

第二个支柱为海关与商界的合作，包括6项标准，企业应执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序﹑供应链经营者本身应采取的安全措施﹑授权认证的取得﹑新技术的采用﹑与海关的合作与交流以及获取贸易便利的条件等等。这其中，取得“经认证的经营者”（Authorized Economic Operator， AEO）的地位并得到供应链中其他各方的承认对从事国际贸易的企业来说大概是最重要的，这将使其可以得到各方的信任并得到各项贸易便利措施所带来的好处，比如由于查验率降低而使得货物的通关速度加快，因为建立了一套国际标准，实现了一致性和可预见性，减少多样而复杂的报告要求，从而节约时间和成本等。

下图为《标准框架》的构成示意图。

《标准框架》构成示意图

《标准框架》的技术性规定为便于各国海关实施这些标准，《标准框架》还就每项标准制定了详细的实施细则（也称作技术性规定）。《标准框架》的标准和实施细则大都来源于世界海关组织已制定的有关公约及其成员的一些比较成功的实践经验。今后，世界海关组织将继续研究实施的步骤和实施过程中出现的问题，并积极推动世界海关组织成员和其他相关国际组织的执行《标准框架》有关规定。

《标准框架》的实施将加强各国海关的合作，采用数据交换﹑预先申报﹑风险评估等方式，在保证国际贸易供应链安全的前提下简化海关手续﹑便利贸易以及加强税收。

1.4.1.2 《标准框架》对缔约方的要求

近年来，无论是多边海关国际公约还是双边海关国际条约，所涉及的领域越来越多，已经开始超越了海关传统业务的范围。海关国际条约影响到国内法的范围相应地也随之拓展。

《标准框架》明确规定，“制定全球范围供应链安全与便利的标准，促进稳定性和预见性”以及“形成对所有运输方式适用的整合供应链管理”是其追求的重要目标。“全球范围内供应链的安全与便利”以及“整合供应链管理”已经涉及运输﹑港口﹑仓储﹑经纪及销售等诸多领域，而不再局限于海关边境执法的范围。

不过，在中国，“识别”﹑“查验”及“密封”高风险集装箱的行为不仅仅涉及海关业务领域，还需要包括港口﹑检验检疫及边防等在内的其他口岸管理机构的协助。

《标准框架》就协调了对进口﹑出口和转运货物提前递交的电子货物信息的要求，规定成员海关要向满足供应链安全的最低标准并参照最佳做法的商界提供相应的便利。同时，加入国都应针对安全威胁采用一致的风险管理手段，而应进口国的合理要求，出口国海关基于可比的风险布控手段，应对出口的高风险集装箱和货物进行查验，最好使用非侵入式查验设备，如大型X光机和放射性探测仪。可见，尽管《标准框架》试图在贸易便利与安全之间取得一个平衡，但相比之下，贸易安全是首要考虑的因素。

中国海关作为世界海关组织的重要成员，积极参与了《标准框架》的制定和磋商工作，同时为稳步推进《标准框架》的实施积极做准备。

1.4.1.3 海关与海关之间的协作关系和中国海关制度改革

《全球贸易安全和便利标准框架》支柱一“海关与海关之间的协作”标准6“提前的电子信息”规定：“海关应提前获取货物和集装箱的电子信息，并进行及时准确的风险评估。”也就是说，舱单电子数据的提前传输是《标准框架》的一个重要内容。

我国海关法第24条第2款规定：“进口货物的收货人应当自运输工具申报进境之日起十四日内，出口货物的发货人除海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后﹑装货的二十四小时以前，向海关申报。”显然，我国海关要实施《标准框架》的规定，进行及时准确的风险布控，必须修改海关法规定，授权海关要求提前获取货物和集装箱的电子信息。

为适应《标准框架》的要求，海关总署对海关总署令第70号《中华人民共和国海关舱单电子数据传输管理办法》进行修改，以海关总署令第172号形式发布《中华人民共和国海关进出境运输工具舱单管理办法》（参见附件13）。为确保贸易链安全﹑便利，打击走私违法行为，实行货到前风险分析提供了政策支持。

进出口舱单信息是货物流动的基础数据，通过对物流信息全过程的监控，有利于海关的严密监管，并逐步实现物流监控从单纯的对实际货物监控向对物流企业守法管理和对物流信息跟踪监控的管理模式转变；舱单及其相关数据作为第三方数据基本源于物流作业的各个环节，结合报关单数据，海关通过对这些电子数据的逻辑及统计分析，可以提高海关风险布控针对性。

海关总署第172号令体例与结构

1）第172号令增加了铁路列车﹑公路车辆舱单管理和舱单变更等内容，包括总则﹑进境舱单管理﹑出境舱单管理﹑舱单变更和附则五章。同时，整合﹑细化了进境舱单和出境舱单提前向海关传输的时限，填补了海关对铁路列车﹑公路车辆舱单管理的立法空白。为了表述准确，将名称调整为《中华人民共和海关进出境运输工具舱单管理办法》。

2）第70号令由于客观原因，规定的适用范围仅限于海关对海运和空运舱单电子数据交换的管理。第172号令根据各种运输方式发展的现状和海关监管要求，扩大了适用范围，包括了对进出境船舶﹑航空器﹑铁路列车及公路车辆舱单的管理。第172号令还突破了以前舱单只针对货物的局限，将物品（包括行李物品﹑邮递物品等）及旅客舱单纳入该办法进行管理。

第172号令对舱单重新作了界定，并按进出境方式对舱单进行了分类，包括进境的原始舱单和出境的预配舱单﹑装（乘）载舱单。此外，对涉及舱单及相关电子数据管理的一些常用术语作了统一解释，避免了目前同一单证多种称谓的情况。

3）关于舱单等电子数据传输主体

舱单电子数据的传输包括两部分，一部分是舱单电子数据，另一部分是与舱单相关的其他电子数据，如理货报告等。因此，第172号令将传输上述舱单电子数据的主体相应分为两类：一类是舱单传输人（主要包括运输工具负责人﹑无船承运业务经营人等义务主体）；另一类是相关数据传输人（包括理货部门﹑监管场所经营人及出口货物发货人）。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的规定，上述两类主体有义务按照规定期限向海关传输舱单及相关电子数据，否则被视为违反海关监管规定。

舱单数据传输主体

5）关于舱单等电子数据的变更

第70令仅对舱单变更作了原则性规定。目前舱单变更的管理各关做法不一致，处罚的随意性较大。为了规范舱单等电子数据的变更，减少舱单变更的随意性及数据传输的错误率，并增强责任意识，第172号令第四章做出了专门规定，包括自由变更，依申请变更及处罚后变更等内容，严密了舱单变更的管理，可以有效规范舱单变更。

6）关于舱单等电子数据的格式

作为第172号令的配套措施，海关开发了“进出境运输工具舱单管理系统”，初步确定中国海关舱单数据元共计89个，为风险分析提供基础数据支持。这批数据元是经过各运输领域专家结合WCO数据元多次进行研讨所确定的。同时，《办法》明确规定上述两类传输主体应当向海关备案，这主要基于两方面的考虑，一是通过备案，海关可以充分了解舱单传输人及相关数据传输人的有关信息，便于海关开展风险管理工作；二是通过备案，方便企业通过海关建立的“进出境舱单管理系统”进行舱单等电子数据的传输，并有利于海关对企业的分类管理。

4）关于舱单等电子数据的传输时限

舱单等电子数据的提前传输是第172号令的核心内容和基本原则。第172号令根据海关监管业务的实际需求，结合各种运输方式的特点，对进境舱单和出境舱单电子数据的传输时限作了具体规定，主要考虑了以下四个方面的因素：

（1）参考《标准框架》有关规定列明的舱单传输时限；

（2）海关内部作业流程的实际需要；

（3）不同规模的企业传输数据的能力不同，需要规定一个最长时限以适应小规模企业的传输能力；

（4）世界海关间数据交换的实际需要。

第172号令规定了舱单等电子数据在各个环节的格式，具体参见：

海关总署公告2008年第54号《海关总署关于公布进出境水运和空运运输工具货运舱单等电子数据格式的公告》

海关总署公告2008年 第80号《海关总署关于公布进出境和境内承运海关监管货物的水运﹑空运运输工具传输数据项的公告》

海关总署公告2008年第81号《海关总署关于公布进出境水运和空运运输工具货物舱单电子传输报文格式的公告》

海关总署公告2008年第88号《海关总署关于公布进出境及境内承运海关监管货物的水运和空运运输工具电子传输报文格式的公告》

海关总署公告2008年第97号《海关总署关于进出境船舶所载货物﹑物品舱单传输有关问题的公告》

海关总署公告2008年第101号《海关总署关于进出境航空器载运货物﹑物品舱单传输有关问题的公告》

1.4.1.4 海关与商界之间的伙伴关系和AEO的条件以及便利

按照《标准框架》支柱二“海关与商界的伙伴关系”要求：“各海关都应该与企业建立伙伴关系，使其参与到保证国际贸易供应链安全的工作中。本支柱的核心在于建立一个国际统一的认证制度，对那些能够在供应链不同环节上提供高度安全保障的企业进行识别认证。这些企业应通过建立上述伙伴关系获得切实的好处。”

《标准框架》对商界伙伴在其获得安全认证资质后可以取得的最基本的好处也达成共识，这些好处包括低风险货物的快速通关﹑安全级别的提高﹑通过提高安全效率优化供应链成本﹑企业信誉的提升﹑更多的商业机会﹑对海关规章制度更深刻的理解及建立其与海关间更好的沟通联系。

以下为海关与商界加入WCO《框架标准》应执行支柱二的各项标准。

标准1－伙伴关系

国际贸易供应链中的经认证的经营者应当采用自我评估体系，以预先确定的安全标准和最佳做法为参照，以确保其内部政策及操作程序可以保障货物和集装箱在运至海关监管目的地验放前是安全的。

标准2－安全

经认证的经营者应将预先确定的保障安全的最佳做法纳入到其现行的商业操作中。

标准3－资质认证

海关应和商界共同制定一套完整的认证程序或者资质鉴定程序，为经认证的经营者提供鼓励机制。

标准4－技术

各方均为使用现代技术提供便利条件，从而确保货物和集装箱的完整。

标准5－交流

海关应经常提供海关－商界伙伴关系项目的最新信息，以推行最低安全标准和供应链安全的最佳做法。

标准6－便利

海关应与经认证的经营者加强合作，最大限度地提供便利和保障源于或通过其关境的国际贸易供应链的安全。

AEO的条件和要求以及海关实施要求

《标准框架》承认国际贸易供应链的复杂性，对应用和实施基于风险分析的安全措施予以认可。因此，《标准框架》允许基于AEO的商业模式，制定具有灵活性和个性化的安全计划。以下将讨论某些经海关确认的最佳安全标准和做法。若想获得AEO身份，商界企业应在风险评估和AEO运营模式的基础上，将这些标准﹑做法和程序融入到日常经营行为中。同时，对海关当局和商界双方均提出了实施要求，分别归在相应的子标题下。

《标准框架》中将AEO定义为“……以任何一种方式参与货物的国际流通，并被海关认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方。AEO包括生产商﹑进口商﹑出口商﹑报关行﹑承运商﹑理货人﹑中间商﹑港口﹑机场﹑货站经营者﹑综合经营者﹑仓储业经营者和分销商。

《标准框架》为在全球层面实施AEO项目，提供基本技术指南，以下介绍《标准框架》有关AEO的条件和要求以及海关实施要求：

A.遵守海关法规的证明

当企业申请AEO身份时，海关应充分考虑其遵守法规情况的历史记录。

要求AEO：

a.在国家层面AEO项目规定的时间段内，申请企业无违反海关法规和犯罪情事，否则不能获得AEO身份；

b.如申请企业成立时间不足a中所规定时间的，将基于其所有可获得的记录和信息进行鉴定；

c.或者，申请企业法定代表人或投资人应在a中所规定同一时期内，具有良好的海关守法记录。

B．具有符合要求的贸易记录管理系统

AEO应及时维护与进出口活动相关的数据，并确保数据是准确﹑完整﹑有效的。维护有效的贸易记录是国际贸易供应链安全的基本要素。

要求AEO：

a.应当对货物进出口活动记录系统进行维护，以使海关能够实施任何必要的稽查；

b.应当根据国家有关法规规定，向海关提供所有必要的贸易记录；

c.应当具备符合海关管理要求的内部记录和控制机制；

d.应当适当维护并保证任何与进出口贸易相关的海关认证﹑代理权和许可的有效性；

e.应当按照国家有关规定，妥善保存近期生产记录档案供海关核查；

f.应当充分应用信息安全技术措施，以防止未经授权者的侵入。

C.财务偿付能力

AEO的财务偿付能力是其在维持和改进供应链安全能力方面的一项重要指标。

要求AEO：

具有良好而稳定的财务状况，以能够在相应的各项商业经营活动中承担相关义务。

D.磋商、合作和交流

在所有层面——国际﹑国内﹑地方的，海关﹑其他主管机构和AEO应定期对涉及共同利益的事务进行磋商，包括供应链安全与便利措施。磋商方式应为非强制性的行为。

磋商结果应当有助于促进海关风险管理战略的发展和维护。

要求AEO：

a.应提供能清楚识别和随时可联络到的当地联络点或联络法人，以便在确定发生任何与海关守法和影响海关执法相关情事时，能够迅速予以协调处置（货物预订，货物跟踪，人员信息等）；

b.应个别的或适当地通过行业协会，与海关进行公开﹑持续的信息交换，有关执法敏感性的﹑法规或其他惯例规定的不能发布的信息除外；

c.通过在国家AEO项目中规定的特别机制，对任何异常或可疑货物单证以及异常装船信息请求，应向相应海关通报；

d. 通过在国家AEO项目中规定的特别机制，及时将发现的非法﹑可疑或无法解释清楚的货物通知海关或其他管理机构，并适当对上述货物实施保护。

要求海关：

a.在与AEO或其代理人磋商后，海关应建立如发生质询或涉嫌海关违规情事后的处置程序；

b.应当在适当时机及可行的情况下，在国家和本地层面致力于与国际供应链各方的常规磋商，以讨论共同关心的事务，包括涉及企业场所和货物安全的海关规定﹑程序和要求；

c.如AEO提出请求，则应对其执行与国际供应链相关的安全事务的情况做出专门反馈；

d.应向AEO或其代理提供相应的海关官员的电话联系方式。

E.教育、培训和提高认知

海关和AEO应当建立对人员进行安全政策教育和培训的机制，以识别违反安全政策的行为，并采取必要的措施应对在安全方面的失误。

要求AEO：

a.应基于其商业模式，尽力对其雇员及其贸易伙伴，进行国际贸易供应链中涉及货物流通相关风险的教育；

b. 应对所有与相关贸易链相关的人员，如安全人员﹑货物处理人员﹑货物单证制作人员以及在AEO控制范围内的货物装运﹑收货区域的雇员，提供必要的识别潜在可疑货物的教育材料﹑专家指导和培训；

c.应对教育的方式﹑提供的指导和开展的培训进行适当地记录，以便为类似项目提供文件资料；

d.应使雇员了解AEO设置的有关可疑情况识别和报告的程序制度；

e.应实施特别的培训，以帮助雇员提高保持货物完整﹑识别内部潜在的安全威胁以及采取保护控制措施的能力；

f.如有需要或可行，应让海关熟悉相关内部信息﹑安全系统和程序，并提供适当培训以帮助海关获得在AEO控制的货站﹑运输工具和商业运作等方面的调查方法。

要求海关：

a.应与AEO合作，采取措施对海关关员进行国际贸易供应链中涉及货物流通相关风险的教育；

b.应为所有从事与安全相关业务的海关关员提供关于识别潜在可疑货物的培训材料和专家指导；

c.应当将海关管理程序中识别和处理可疑事件的指定联系人通知AEO；

d.应实施特别的培训，以帮助海关关员提高保持货物完整﹑识别对于安全潜在威胁和采取保护控制措施的能力；

e.如有需要或可行，应让AEO熟悉相关的海关信息和程序，以帮助海关进行适当的培训和研究；

f.如有需要或可行，帮助AEO发展和实施自愿的公司指南﹑安全标准﹑最佳作法﹑培训﹑认证方案和有关材料的行动计划，以适当提高安全意识并采取措施将安全方面的风险减少到最小；

g.如有需要或可行，应为AEO所有相关安全﹑货物处理和货物单证制作人员提供必要的识别潜在可疑货物的培训材料和专家指导，此类材料和指导应包括对WCO风险管理指南文件中所规定的风险要素的认知；

h.如有需要或可行，应帮助AEO从海关的角度识别潜在的安全威胁。

F.信息交换、准入和保密

作为保护信息安全总体战略的一部分，海关和AEO必须制定并加强相应的安全保护措施，以保证信息不被用于非法用途以及避免非授权的修改。

要求AEO和海关：

a.将保证商业和安全敏感数据的保密性，提供的信息应仅用于所提供之用途；

b.依据相关数据保密法规，致力于及时﹑完全地实施所有相关各方间有关货物放行信息的电子数据交换，不应继续依赖单证和手工签名；

c.执行国际标准规定的相关电子数据格式﹑提交期限和数据内容；由于安全原因所必需的数据元，应与AEO现有的商业运行模式要求和限制相一致，并且所要求的与安全相关的数据元不能超过《标准框架》的规定；

d.海关与AEO应合作，实现货物电子信息的提前申报，以进行风险评估。

要求AEO：

a.AEO进口商，应采取相应的制度确保货物通关信息清楚﹑完整和准确，并避免信息的错位﹑缺失和错误信息的录入。同样，AEO承运人要采取相应的制度确保舱单所记载的内容能够准确地反映发货人及其代理所提供的信息，并及时向海关申报。

b．应具备书面的信息安全政策﹑程序和相关制度，如防火墙﹑密码等，以保护AEO的电子系统不发生非授权侵入情事；

c.建立防止信息丢失的制度和备份系统。

要求海关：

a.在适当的情况下，海关应让AEO的相关人员了解海关电子信息系统的要求，并建立最后一刻发货和信息修正的特殊报告系统；

b.应尽可能地推动政府采用单一窗口制度和程序，以使国际供应链参与者将所有相关运输和货物信息只向某一指定政府机构一次性申报，针对所有官方监管和放行，仅向指定政府机构一次性申报，也意味着发布一次性的放行指令；

c.尽可能不再要求AEO在电子申报后，额外提供纸质单据和手工签名，或用纸制单据和手工签名代替电子申报。没有条件接受电子数据申报的海关，可接受AEO申报的“数字单据”，即根据电子数据标准格式，代替原始纸质单据；

d.海关应始终掌握对所有AEO申报的电子数据的维护控制和管辖权，制定有效的数据保存制度和销毁制度，并建立安全制度和备份系统，以免数据丢失或被非法侵入。

G.货物安全

货物安全包括防止未经授权获取或处置货物的措施，以及防止未经授权获取内容。货物安全措施包括防止未授权人员接近或处置货物和限制非法进出，例如使用封志或集装箱安全进出监控措施。

海关和AEO应建立或支持保障货物安全以及较高级别的进入控制措施，制定保障货物安全的日常制度。

要求AEO：

a.WCO制定的与安全相关的各种指南包含了保障供应链各环节货物安全的具体措施，企业可参考上述指南制定安全政策手册或其他切实可行的指南；

b.有施加封志责任的AEO及其供应链中的贸易伙伴，应通过制定书面制度而保证适时施加封志并保持运输工具的完整；

c.确保AEO及其贸易伙伴施加的封志符合或超过现有的ISO标准；

d.确保将如何对已装货的集装箱施加封志和检查形成书面制度并执行规定，包括发现损坏的封志和集装箱后如何向海关及外国相关机构报告的程序；

e.考虑安全因素，应有专人负责集装箱封志的发放和确保其安全﹑合法使用；

f.应建立检查运输工具结构的制度，包括对其“门锁”装置的可靠性进行检查。七点运输工具检查程序包括：

正面

左侧

右侧

地面

顶层

内/外门

外部/底盘

g.通过在国家AEO项目中规定特殊机制，定期对安全和控制制度进行测评，以防止非授权人员轻易接近货物，对货物进行不正当的操作﹑移动或装卸；

h.应将货物和运输工具存放在安全监管区域内，并建立相应报告制度，以便在发现未经许可进入货物和运输工具存储区情形时及时向负责的执法官员报告；

i.在现有商业运作程序允许的情况下，应核实在收货和发货的承运人的身份，如无授权，应迅速采取措施尽快取得相关授权；

j.如可行，应对实物与其单据或电子信息进行核对，以便在向海关申报时单货相符；

k.制定在货物储存场所理货和管理的制度；

l.制定在货物移出储存场所时全面监控货物的管理制度；

m.制定管理﹑保护﹑监控货物运输过程以及货物移入和移出装运工具过程的制度。

要求海关：

a.可以在国家层面AEO制度中进行规定，在适当并合法的情况下，如海关认为有必要进行径行查验货物时，应邀请AEO的一名代表见证实物查验或为查验而移动货物的整个过程。无论AEO以何种原因不能到场的，海关在径行查验后应立刻通知有责任保护货物安全的AEO，以防止发生索赔责任。

H．运输工具安全

如其他国内和国际规章未能予以规定，海关和AEO必须共同制定监管制度以确保运输工具被有效维护和保护。

要求AEO：

a.在其权力和职责范围内，应确保所有运输货物的运输工具在其供应链中得到有效的保护;

b.在其权力和职责范围内，应在无人看管的情况下保护运输工具安全，并于运输工具返回后进行安全检查;

c.在其权力和职责范围内，应确保运输工具操作人受过专业培训，以保护运输工具和货物在整个运输过程中的安全；

d.可在国内AEO项目中予以详细规定，要求运输工具操作人对出现的真实或可疑事故进行报告，以便AEO和海关安全部门人员进行深入调查，并将报告记录在案，以便海关查考；

e.应定期对运输工具上可能藏匿非法货物的区域进行查验，保护运输工具内外舱和夹层的安全。应对所查验的区域做出记录，并保留相关查验记录；

f.向海关或其它机关报告一切有嫌疑的﹑异常的以及确实侵害运输工具安全的行为和事件。

要求海关：

a.在适当和合法的情况下，基于海关观点和经验，指导运输工具的操作人员可能隐藏非法货物的部位。

b.对企业报告的任何可疑﹑异常和确实侵害运输工具安全的行为和事件开展调查。

I.经营场所安全

在充分考虑AEO意见及其遵守其它强制性国际标准的前提下，海关应根据海关安全管理要求，制定安全保障协议，要求企业保护建筑物安全，并对其内外部及周边的安全环境进行监控和管理。

要求AEO：

a.根据企业经营模式和风险分析，应采取安全措施保证建筑物安全，并对建筑物内外部及周边环境进行监控﹑管理，实施准入管理，禁止未经授权的人员接近企业设施﹑运输工具﹑装载码头和货物堆场，以保证其负责的供应链环节的安全。如果无法实施准入管理，应增强其它安全方面的防范措施。货站安全应包括以下内容：

建筑物应当由能抵抗非法入侵的材料建造而成。

应当通过定期的检测和维修维护结构的完整。

所有的内外门窗﹑围栏必须安装锁或安装进出监控设施加以保护。

管理或保安人员必须严格控制锁具和钥匙的发放。

包括以下区域的设施内外必须有足够的照明设备：出入口﹑货物处置和存储区域﹑围栏和停车区。

在车辆和人员进出口必须有人值守，进行监控或采取其它措施防止非法进入。AEO应当确保需要进入限制区域的车辆应在专门地点停放，并能够记录车牌号码，以便海关查询；

经识别和经授权的人员﹑车辆和货物才能获准接近设备。

适当的外围设备和周边隔离设施。

单据或货物的存储区域应设限进入，并有足够措施阻止非授权或未识别人员的进入。

应装备适当的电子安全系统，包括盗窃警报和进出控制系统。

受限区域应能清楚地识别。

b.根据需要或请求，向海关提供查询用于保证场站安全的监控系统的途径。

要求海关：

a.除了法律规定的对特定位置和信息的调查途径外，应与AEO建立伙伴关系，以便能够在执法时进入其安全监控系统和信息系统；

b.由于特殊的商业模式致使AEO不能够实施某些特定安全要求时，可允许AEO实施具有相同安全效果的其它安全措施。

J.人员安全

海关和AEO应基于各自授权和能力，对拟录用的雇员进行合法的背景审查。此外，应禁止未经授权的人员接近设备﹑运输工具﹑装载码头﹑货物堆场，以保证所负责的供应链环节的安全。

要求AEO：

a.应在国家法律允许范围内，采取一切合理的预防措施，核实新聘用人员没有涉及安全犯罪﹑违反海关法行为和其他犯罪行为；

b.应定期考察安全敏感岗位人员的背景；

c.应制定雇员身份识别制度，要求所有雇员随身携带公司发放的身份证明，用以唯一识别单个雇员和机构；

d.应制定识别﹑记录和处理未经授权或未经确认人员的制度，如：在所有入口应要求来访者或货主提供带照片的身份证明和签字登记；

e.应制定相应制度，对中止雇佣关系的人员，迅速解除其身份证明以及进入经营场所和信息系统的权限。

要求海关：

a.应制定人员身份识别制度，要求所有海关关员随身携带身份证明，用以唯一识别单个关员及其所代表的部门；

b.作为必要条件，应保证实施准入管理的操作人员能够独立地验核海关关员出示的身份证明；

c.应制定相应制度，对中止雇佣关系的关员﹑人员，迅速解除其身份证明以及进入经营场所和信息系统的权限。

d.在国家法律规定范围内，应征求AEO的同意，以便能够查询特定人员的信息，如转包商﹑超时使用AEO设备的人员等。

K.商业伙伴安全

海关可在国家补充标准中加以规定，要求AEO通过与贸易伙伴约定自愿增加安全措施，而支持全球供应链的安全。

要求AEO：

a.如有必要，当与贸易伙伴进行合约谈判时，应鼓励其合约方评估和增强供应链安全，将其纳入商业运作模式实践中，并在合约中予以说明。此外，AEO应保留相关文件，用以证明为其贸易伙伴满足相关要求而做的努力，供海关核查相关信息。

b.在履行合约关系之前，AEO应对相关合约方的商业信息进行审核。

L.危机管理和灾难防御制度

为将灾难和恐怖事件的影响最小化，危机管理和灾难防御制度应包括提前规划﹑制定在特别情况下运作的程序。

要求AEO和海关：

a.应与相应机构协作，在可取或必要情况下，制定在紧急安全情况下和用于灾难或恐怖事件防御的应急计划。

b.应包括定期进行人员培训和测试应急计划。

M.衡量、分析和改进制度

AEO和海关应制定计划并实施监督﹑测量﹑分析和改进程序，以便：

评估项目与指南的一致性；

确保安全管理系统的完整性和准确性；

为加强供应链安全，识别可改进安全管理系统的潜在领域。

要求AEO：

a.应在国家级AEO项目中进行明确，AEO应定期对其运营过程中的安全风险进行评估，并采取适当措施降低上述风险；

b.应定期对其安全管理系统进行自我评估；

c.应将自我评估制度和有关责任方形成书面文件；

d.检查评估结果应包括从指定方得到反馈意见和有关改进今后工作计划的建议，以确保今后一段时期内安全管理系统的持续稳定。

AEO的便利

如上文《标准框架》第四个核心元素提出“成员海关要向满足供应链安全的最低标准并采纳最佳做法的商界提供相应的便利”。《标准框架》的有效执行将会最终很好地平衡贸易安全和便利的问题，为AEO企业提供有形的收益是达到平衡的一项举措。

由于国家立法的限制，任何有关海关监管的便利必须由各成员海关单独提出，并进行必要的详细说明。《标准框架》支柱2标准3规定了相关便利必须切实可行，并以文件记载。便利措施应超过非AEO的常规监管程序，同时，不会导致丧失适用现有常规程序。

《标准框架》的最终目标是实施WCO国际核心标准。这些标准可根据各国实际要求进行补充。《标准框架》参与者分阶段引入AEO项目时，应努力保持便利措施与相关要求同步。在实施期间允许便利措施逐步发展十分重要。为成员提供能力建设应着重于提供便利措施的能力，如对低风险货物简化程序，增加全球贸易供应链的安全。

便利措施应是有意义的﹑可测量和可报告的。《标准框架》包含的便利措施示例划分为几类，供各海关参考。这些便利措施并不是强制规定，所有海关必须提供，而是有待于特定海关予以考虑﹑提供和认可。便利措施示例来源于几个方面，包括世界海关组织研究﹑公约﹑某些成员海关运作的项目，欧盟法规以及商界信息等。

A.加速货物放行﹑降低运输和存储成本的措施：

减少有关货物放行的数据；

加速处置﹑放行货物；

最少数量的货物安全查验；

当有必要进行查验时，优先使用非侵入式检查技术；

对资质良好的AEO减少一定费用；

当切实需要，并经证实后，海关办公场所对其持续开放。

B.为AEO参与者提供有价值的信息

经AEO参与者同意，可将其名称和联络信息告知其他AEO；

已经实施SAFE的国家名单；

经认可的安全标准和最佳做法目录。

C.在贸易中断或提高贸易安全威胁等级期间的相关特别措施

在威胁等级提高期间，海关予以优先处理；

在发生要求关闭口岸或边境的突发事件后，重新开放口岸或边境时，予以优先处理；

在发生突发事件后，可优先出口到受影响国家。

D. 在海关实施新的货物监管模式时予以优先考虑

基于账户的报关程序，而不是逐票申报；

简化结关后的相关手续；

适用自我内部审计，减少稽查程序；

加速处理结关后质询事件；

在海关估定规定的违约偿金时予以适当减免，以及减轻对违规行为（非犯罪，且瞒骗行为除外）的行政处罚；

增加进出口货物的无纸通关程序；

对海关法规咨询优先反馈；

适用海关远程通关程序；

如发生违规行为（非犯罪，且瞒骗行为除外），在海关启动行政处罚程序之前，可申请采取纠正措施；

无需支付滞纳金，除非产生了利息。

应当承认，实现AEO全球互认系统还需要若干时间。在这一方面， WCO成员和秘书处建议以“分阶段”渐进的方式实施标准框架，将来实施海关系统间AEO项目的相互认可也同样如此。倘若海关和商界伙伴抓住《标准框架》的要素，一旦可行便采取积极的行动实施相关规定，那么一定会在国际供应链的安全与便利方面获得额外的效果。