政策网络理论概述

政策网络最初作为一种比喻来描述政治过程中各种主体之间的复杂关系，这一概念最早出现于20世纪五六十年代的美国。政策网络分析的理论有二个源头：其一是盛行于20世纪六七十年代的组织社会学，尤其是组织间关系的相关研究。其二是关于政策系统和政策社群的研究，这些研究源于政治学领域，是20世纪五六十年代精英主义和多元主义关于权力讨论的产物。在政策过程理论的发展过程中，先后出现了多元主义、统和主义和网络主义三种理论。多元主义和统和主义之争由来已久，但是由于这两种理论各有理论缺陷，无法解释新时代社会公共政策过程中的所有现象，政策网络理论应运而生，并开始引起学者们的普遍关注和重视。按照网络分析途径，公共行政或者政策过程发生于相互依赖的许多主体形成的各种网络。政策的构建、制定、执行及政策变化受到政策网络的塑造、制约和影响。尽管学者们普遍认为政策网络在政策过程（政治过程）中扮演着重要作用，但是对政策网络内涵和本质的认识学界并未形成一致的看法。在对政策网络的界定中，不同的学者具有不同的看法。休·米勒指出，政策网络是反复出现的社会关系，但这种关系相比制度化的社会关系来说是非正式化的、有限制的。贝松对政策网络的定义是：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。”彼得森和鲍姆勃格则将政策网络定义为：“在特定政策部门拥有各自的利益或者‘股份’，并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群（政策）主体。”我国台湾学者刘宜君提出，政策网络可视为“利害关系者与国家机关各部门之间建立例行化的互动模式，对关心的议题进行沟通与协商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视，以增进彼此的政策利益”。

由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的不同，学者们对政策网络的本质理解不同，形成了不同理论和流派。西方学者对政策网络的研究主要分为以英美学者为主的利益协调学派和以德国、荷兰为代表的治理学派。利益协调学派认为，政策网络是概括国家与利益集团之间各种关系形式的一般性术语，它反映特定利益集团在某一政策领域的相对地位或者权力，政策网络影响政策后果。治理学派则继承了利益协调学派中有关利益联盟与合作的思想，同时又吸纳了组织间关系理论的元素，将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构。

美国政策网络分析典范基本定位于微观层次的研究。美国学者秉承多元主义和利益集团理论等美国主流政治研究的传统，强调微观层次的不同机构之间的人际关系的互动而不是组织结构关系的互动。起初，学者着眼于由利益集团、国会议员和政府官员等政策利益相关者所形成的次级政府，并认为它是民主政治的一种制衡。后来，一些学者转而批判次级政府。他们认为，诸如关系封闭的次级政府等政策网络有时候的确影响政策后果，但对美国民主思想提出了挑战并构成了威胁。英国政策网络分析典范基本定位于中观层次的研究。以罗茨、马什、乔丹、史密斯、威尔克斯与赖特为代表的英国学者，重点研究政府部门之间、政府部门与利益集团之间在政策过程中的部门结构关系对政策后果的影响。罗茨把政府间关系作为研究重点并定位于中观层次的部门结构，指出在英国实际的政策过程中存在着不同类型的政策网络，尤其是关系松散、开放的议题网络与关系紧密、封闭的政策社群。德国、荷兰的政策网络分析典范定位于宏观层次的研究结果，将政策网络的研究提升到宏观层面，以考察国家与公民社会之间的关系，视政策网络为一种新的国家治理方式。作为国家治理的形式，德国学者主张政策网络与官僚组织、市场三者鼎足而立，荷兰学者则将政策网络与政府并立为两大国家治理形式。但总体而言，他们都主张政策网络的公、私行动者在政策过程中的非科层互动模式。

从学术界关于政策网络理论的研究成果来看，大致可以将政策网络划分为四大理论模型：封闭式的利益协调网络理论模型、开放式的利益协调网络理论模型、治理模型和作为公共政策分析方法的途径。

（一）封闭式的利益协调网络理论模型

学术界普遍认为，政策网络的研究缘于美国统和主义政治学者对于美国政策过程中的亚政府的研究，具体包括政策子系统研究、亚政府研究、铁三角研究等，旨在为美国政府的政策过程提供一个具体的分析框架。子系统理论将政策制定描述为一种封闭模式，子系统存在的目的即是为了对内协调一致减弱政策冲突，对外减少外界对政策制定的干预。它表明紧密的政治关系在美国政治中有着很大的影响力，为观察者理解美国的政策提供了一个很好的框架。政策网络最早的关注焦点就在于某个特定政策领域中的参与者的互动模式。亚政府的概念出现于20世纪五六十年代的美国，它强调的是利益集团、官僚机构和政府中个体之间有常规的联系。亚政府同样是一个封闭式的政策体系，在政策过程中普遍存在，但主要存在于一些不会引起太多纷争的常规性政策和收益相对集中而成本相对分散的分配性政策当中，并非存在于所有的政策过程中。“铁三角”研究。亚政府描述了利益集团、国会与政府之间形成的亲密的小政治团体，在政策制定的过程当中，这种小政治团体对内协调对外排斥其他的利益需求，因而产生了偏离公共性的公共政策。西奥多·罗威形象的将这种稳定的亲密关系称为稳定性极强的“三角形”关系，由此产生了“铁三角”理论。利益集团、国会、政府利用三角形的网络关系，对政策资源进行权威性的分配，特别是在分配性政策领域中，在利益一致的前提之下，三方相互合作，相互协商和妥协，力求达到一个令大家都满意的政策结果，各取所需。英国学者查森和乔丹提出，由公职人员与生产者交织而成的“政策共同体”是英国政策过程的主要特点。与“亚政府”或是“铁三角”一样，这种共同体是未被认可的团体或是一般民众难以渗透的。他们还使用了“政策过程的分裂性”这样的说法来强调政策过程不是整体的、铁板一块的模式，而是被一个个关系亲密的共同体成员分解成了碎化的模式。

（二）开放式的利益协调模型

休·赫克拉提出了“议题网络”的概念，认为议题网络比铁三角更具普遍性，因为它以开放式的属性代替了铁三角封闭式的控制圈，与以往封闭式的分析模型相比，议题网络具有以下特点：首先，议题网络中的行动者没有严格的限制条件。其次，议题网络的人事变动频繁，组织稀松，充满不稳定性。第三，在这个网络中，直接的利益关系让位于观念或请愿的联结。罗茨将以往学者的研究成果做了整合，根据参与者整合程度、参与成员的类型、成员之间资源的分配，将政策网络放置在从高度整合到低度整合的谱系上进行分析。高度整合的政策网络包括政策社群，低度整合的政策网络为议题网络，还有位于两者之间的专业网络、府际网络、地域网络与制造者网络，构成一系列的光谱。

（三）网络治理理论模型

20世纪90年代后，政策网络研究和治理理论结合起来产生了网络治理研究派。治理学派认为，政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的、与政府和市场相区别又介于二者之间的第三种社会结构形式和治理模式。由于解决政策议题所需要各种资源的分散性和相互依赖性，各行动主体都积极参与到政策网络之中，通过集体行动来寻求问题的解决和自身利益的实现。政策网络治理的过程就是所有参与主体通过对资源的相互依赖和经常性的互动，培养共同的价值观、协商共同的行为规则、遵循价值观和行为规则行事来达成预期政策结果的过程。因此，政策网络治理具有四个基本特质：一是行动主体的相互依赖性。二是网络成员交换资源和协商利益的持续互动。三是互动按照“游戏规则”进行，并能产生信任。四是国家干预之外的社会实质性自治，政策网络具有自主性并且自我自理。

（四）作为公共政策分析方法的途径

有学者试图通过对政策网络本身的剖析，探讨网络对于公共政策过程和结果的影响。网络分析注重决策者之间的动态、非正式的关系，但是决策者之间的关系既有结构性的也有人际性的，这就导致了两种不同的研究路径；网络结构分析法和网络人际分析法。网络结构分析法认为网络本质上是一种结构，是由相互依附的资源而形成的结构。这种结构对代理人起作用，政策行动者在结构中相互作用，寻求相互之间的利益，因而参与者的利益关系是网络的纽带。网络结构分析法认为网络结构影响政策结果，强政策网络的存在可以约束政策代理人，可以形成持久有力的政策共同体。窦定提出了网络人际交换法，他认为网络并不能直接地影响政策结果，而是通过影响行动者之间的互动从而影响到政策结果。网络反映的是代理者之间的资源交换与相互作用的一种模式，政策结果的解释依赖于政策行动者的特征，而不是依据网络。因而，行动者才是政策分析的起点而非网络本身，行动者的偏好特征和决策程序影响政策结果，政策结果的变化是不是按网络结构分析法所主张利用网络外生的变化那样来解释，必须依据网络中相互依附的资源的内在变化来进行解释。