中国公共政策学的形成和发展

公共政策学在我国的形成与发展有其深刻的理论与现实背景。我国的经济发展特别是改革开放以来社会发展和变革需要有科学的政策环境，客观上要求有新的学科规范来支撑经济、社会的发展。公共政策学在西方的兴起与逐渐成熟为我国的学术界与政策界提供了新的视野。在多重背景下，我国开始注重对公共政策学进行消化和吸收，推动了我国公共政策学的建立和发展。

（一）中国公共政策学的产生

中国公共政策学产生的原因，从根本上源于人们对改革开放前公共政策实践的经验与教训，特别是政策抉择所带来的不良后果的深刻反思，对改革开放后现代化建设实践对政府公共政策科学与民主化及政策执行规范化和高效化的迫切要求。

自20世纪50年代中期，中国在经济建设和政治发展过程中走了不少弯路，多次政治运动导致经济发展最终几近崩溃。从1958年脱离客观实际的盲目“大跃进”，到1966年发动的使中国社会发展遭受重创的“文化大革命”，当时一个又一个公共政策上的重大失误在很大程度上无视决策科学、缺乏科学民主的决策程序、与仅凭政治领袖的个人意志决定中国命运的决策方式密切相关。党的十一届三中全会以后，党和政府在拨乱反正、总结新中国成立以来公共政策实践经验和教训的过程中，经过对改革开放前一次又一次决策失误教训的深刻反思，逐渐明白了决策科学对于政府公共决策乃至国家的发展和民族的兴盛所具有的重要性，正如第七届全国人大常委会委员长万里所言：“我们没有决策科学，决策的科学性就无从检验，决策的失败难以受到及时有效的监督，现在到了非改不可的地步。”

改革开放后，现代化建设不仅迫切需要加强对公共政策制定问题的研究，而且还要加强对公共政策执行的研究，从决策和执行两个方面来完善公共政策运行机制，提高政府效率。就公共政策的制定而言，改革开放和现代化建设标志着我国进入了一个新的历史发展时期，新出现的各种公共政策问题使得我国政府面临的决策环境空前复杂化，特别是伴随着我国加入世界贸易组织而置身于一个市场竞争日益激烈的环境和全球经济一体化的格局之中，中国政府所面临的诸如如何通过公共政策创新来适应世贸组织规则和国际贸易惯例的问题，以及因国内改革进程中出现的深层矛盾而产生的诸多亟须回答的公共政策问题，均呼唤着公共政策研究者从理论上去探讨、应对和解答。对于公共政策的执行来说，在改革开放以前实行计划经济体制时期，似乎并未存在太多严重的问题，那时由于权力的高度集中，加之利益表达机制的不健全，我国基本上是国家大一统的单一利益主体的利益格局。但在改革开放之后，特别在最近10年，随着中央向地方分权和放权，伴随着社会主义市场经济新体制的建立和完善，原有的利益格局已经被打破，各利益主体的利益边界正在变得越来越明晰，多元化的利益格局已经形成，此时诸如“上有政策、下有对策”“有令不行、有禁不止”“政策走样”等政策执行阻滞的不良情况在我国的政策实践中屡有发生，甚至有愈演愈烈之势，严重妨碍着现代化建设事业的顺利进行，为此也迫切地需要通过对政策执行过程进行深入、系统的科学研究来寻求对策。所有这些问题的存在客观上极大地促进了中国公共政策科学的兴起与发展。

正是在这样的背景下，我国理论界、学术界的一些专家学者和从事实际工作的一些政策研究人员，开始介绍并引进西方政策科学的研究成果。随着政策科学研究成果的引进，拓展了我国学术界的研究视野，把人们带入了一个崭新的学科领域。随后，政策科学不仅得到了学术界的重视，而且日益引起了高层决策者的关注。1982年，国家科委技术局出版了《科学技术政策研究》论文集。在这本论文集里，许多专家学者研究科技政策提出了一些政策理论问题，发表了一些有益的见解。不久他们便在报纸杂志上发表论文，提出要开展我国的政策科学研究，我们通常认为这是标志着我国政策科学研究的开端。^[5]如1983年孟繁森发表文章，明确提出要“建立一门研究党和国家生命的科学——政策学”。^[6]1984年李铁映发表题为“决策研究”的论文，文章最后呼吁“加快决策科学化的步伐”，要求“各级领导应该学习决策科学的知识”，并“在各级干部学校、有关大学的某些系或专业应开设决策理论的选修课，系统地讲授各种决策知识和技术，培养造就未来的各级决策者”。^[7]随后科学决策和民主决策的问题，引起了党和国家最高决策层的高度重视。1986年7月，时任国务院副总理的万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，进一步促使我国的政策科学研究逐步走上了正轨。^[8]

（二）中国公共政策学的发展

20世纪80年代中期，在引进西方政策科学研究成果的基础上中国公共政策学科应运而生，经过二十多年的探索，在学界与政界的共同努力下，经过引进、吸收、消化、应用、挖掘、总结、探索、创新等阶段的发展，目前已成为中国公共管理学科乃至整个中国社会科学研究领域一个极为重要且富有活力的部分。中国公共政策科学研究取得了重要的进展，为学科发展、学术繁荣、人才培养和推进中国公共政策实践的科学化、民主化、法制化以及提高公共政策质量做出了重要的贡献，其主要表现是：^[9]

1.“使中国公共政策科学开始从政治学和公共行政中分离出来成为一个独立的研究领域”^[10]，取得了自己应有的学术地位和社会地位

逐步确立了一个以公共政策问题、政策功能、政策类型、政策结构、政策主体、政策客体、政策环境、政策系统、政策价值等基本概念为基础的，以由政策议程、政策规划、政策采纳、政策执行、政策监控、政策评估、政策终结等环节构成的公共政策运行过程为中轴，以政策科学方法论为重要内容的政策科学理论框架，使公共政策科学与其他学科的学科界限越来越清晰。

2.在学科化和组织化上取得重大进展

从学科化上看：一是开设了公共政策课程、创办了研究机构、培养了研究生。20世纪90年代以来，在一些全国重点高校的政治学、行政学专业中，陆续开设了以“公共政策分析”“公共政策”或“政策科学”为名称的课程。成立了从事公共政策研究的机构，如北京大学的公共政策研究所。一些著名高校也在其他专业的名目下，开始招收以公共政策、公共政策分析或政策分析为研究方向的硕士生与博士生。二是翻译出版了一批公共政策教材，发表了千余篇论文。二十多年来，我国政策科学研究取得了显著的成果，发表或出版了一批有分量的论著、译著。其中，翻译出版的国外政策科学代表作有：R.M.克朗著的《系统分析和政策科学》（1986年）、查尔斯·E.林德布洛姆著的《政策制定过程》（1988年）、斯图亚特·S.那格尔主编的《政策研究百科全书》（1990年）、詹姆斯·E.安德森著的《公共决策》（1990年）、史蒂文·凯尔曼著的《制定公共政策》（1990年）、药师寺泰藏著的《公共政策》（1991年）、大岛秀夫著的《政策过程》（1992年）、E.R.克鲁斯克主编的《公共政策辞典》（1992年）、叶海卡·德罗尔著的《逆境中的政策制定》（1996年）、拉雷·N.格斯顿著的《公共政策的制定》（2001年）、卡尔·帕顿和大卫·沙维奇著的《政策分析和规划的初步方法》（2001年）、威廉·N.邓恩著的《公共政策分析导论》（2002年）、托马斯·R.戴伊著的《自上而下的政策制定》（2002年）、戴维·L.韦默和艾丹·R.维宁著的《政策分析——理论与实践》（2003年）等。国内的专家学者也撰写、出版了不少有关政策科学方面的著作或教材，主要有：张金马主编的《政策科学导论》（1992年）、王福生著的《政策学研究》（1992年）、沈承刚著的《政策学》（1996年）、陈庆云主编的《公共政策分析》（1996年）、张国庆著的《现代公共政策导论》（1997年）、陈振明主编的《政策科学》（1998年）、刘斌和王春福主编的《政策科学研究》（第一、二卷）（2000年）、郭巍青和卢坤建著的《现代公共政策分析》（2000年）、刁田丁等编著的《政策学》（2000年）、宁骚主编的《公共政策》（2000年）、郑传坤主编的《公共政策学》（2001年）、王传宏、李燕凌编著的《公共政策行为》（2002年）、陈振明编著的《公共政策分析》（2002年）、陈振明主编的《政策科学——公共政策分析导论》（2003年）等；还有中国社会科学院公共政策研究中心等编的《中国公共政策分析》（2001年、2002年、2003年）三卷、郭振英和耿建新主编的《中国政策年鉴》（2003年）等。另外，台湾、香港地区还出版了林水波和张世贤著的《公共政策》（1982年）、林水波著的《政策分析评论》（1984年）、张世贤著的《公共政策论析》（1986年）、伍启元著的《公共政策》（1989年）、林钟沂著的《政策分析的理论与实践》（1994年）、曹俊汉著的《公共政策》（1997年）等。同时，专家学者们还在《中国社会科学》《国外社会科学》《中国行政管理》《政治学研究》《理论探讨》等刊物上发表了千余篇学术论文，^[11]特别是近几年研究政策科学的文献更是不断涌现。从组织化上看：一是建立了全国性的公共政策科学研究会。1991年8月，中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会。1992年10月，在山东省召开了第一届中国行政管理学会政策科学研究分会成立大会，这次大会的召开，标志着我国开始有了全国性的专门从事政策科学研究的学术团体。二是其他类型的政策研究组织，如行政性政策研究组织和民间性政策研究组织得到加强和发展。

3.向党政机关传播了公共政策方面的知识，使它们认识到公共决策需要科学理论的指导，需要科学化、民主化和法制化

同时，更多地关注和参与中国公共政策实践，使高层决策机构在政策制定和执行过程中做到了制度化、程序化，并建立了相应的政策咨询系统、支持系统、评价系统、监督系统和反馈系统。在产业化或应用方面，政策科学及政策分析的理论方法和技术开始被应用到改革开放和经济建设的重大政策、方针的决策和重大工程项目的研究和论证之中，在推进决策科学化、民主化方面起到重要的作用。

在二十多年的发展历程中，中国公共政策科学研究所取得的成绩是世人有目共睹的，应予以充分的肯定，但实事求是地讲，我们不能不承认它是一个发展中的学科，是一个不够成熟的学科，其自身存在着明显的弱点。其主要表现是：

1.中国公共政策科学研究处于初级阶段

现代公共政策科学产生于西方，建立有中国特色的公共政策科学，必然要经历引进、介绍、消化、吸收、借鉴和提高、创新的过程，这是一个自然的历史过程。但经过二十多年的发展，中国公共政策科学现在依然处在引进和介绍阶段，关于中国的公共政策的理论研究水平远远落后于西方，一些名为“政策科学”的著述基本上局限于对既定政策的阐述、概括和宣传，缺乏对政策过程规律性的揭示和把握，缺乏科学化的政策分析方法和研究路径，因而也就不能为政策制定和执行公共政策提供科学的理论指导和有力的智力支撑，这不能不说是我国公共政策实践失误频频的一个重要原因。当然，近几年我国政策科学研究有了空前的发展，一批有分量的成果也相继问世。但从总体上看，能跟踪和把握世界政策科学前沿，并结合中国的实际国情研究国家的政策环境、政策过程和具有中国特色的高质量的研究成果还少之又少。这方面一个突出的表现就是中国的公共政策科学研究目前基本上还停留在西方20世纪70年代以前的水平，片面重视对政策制定过程及其内容的研究，特别是强调围绕所谓政策制定的科学化、民主化，研究有关政策制定的理论、模型、规范、原则和方法等，而现阶段的中国处于社会急剧转型期，改革过程中出现的失序、失范和日益严重的权力腐败等问题很大程度上都来源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解，因此，正是由于缺乏这方面的研究造成不能适应中国政策实践的需要。同时我们目前对西方公共政策科学的理论的介绍，缺乏系统和深刻的分析，这也不利于中国公共政策科学的提高与创新。

2.中国公共政策科学学术研究匮乏

改革开放以来的公共政策科学研究虽然取得了丰硕的成果，一批有关政策科学和公共政策研究的专著和教科书不断涌现，但这些著作和教科书内容重复、体系雷同、缺乏创新，对西方和中国的政策环境及政策过程的差异性知识认识不足。这一方面表明中国公共政策科学还不够成熟，另一方面也表明一些学者治学态度不够严谨。如果任这种情况发展下去，将阻碍公共政策科学的进一步发展和创新。

3.公共政策科学研究方法单一和落后

科学研究需要科学的方法。没有科学的方法，就很难探索出真理。国外思想库的成功，在很大程度上是由于掌握了先进的研究方法与手段。目前我国公共政策研究方法落后，主要表现为：一是定性分析多、定量分析少，没有充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等的方法和手段进行定量分析；二是总结分析多，预测研究少，主要是对历史的总结和现状分析，对未来预测做得不够；三是跨学科、综合性的研究少，只注重考虑经济、技术因素，少考虑政治、社会因素；四是多局限于某个领域和某些具体政策的分析技术和方法，缺乏对整个公共政策研究领域系统统一的方法论基础。同时，我国公共政策的比较研究薄弱。没有比较，就没有借鉴，也就不可能有较快的发展。二十多年来，我国对国外公共政策理论、思想、方法和技术虽有过一些介绍，但从历史的角度，运用系统分析的方法进行深入的比较研究，却显得不够。这就大大降低了中国公共政策科学的水平，使我们研究的视野不够开阔。

4.学科综合化显得不够

现代公共政策科学和政策研究是一个综合性、跨学科的新研究领域，具有系统综合的特点，它的产生和发展以借鉴其他学科大量的知识和方法为基础，并在实际政策研究中充分运用这些知识和方法，从而形成了现代公共政策科学。学科综合化是指在公共政策科学的学科框架下，将各学科的知识和方法有机地结合起来，它不仅涉及政治学和公共行政学领域，还涉及经济学、管理学、运筹学和系统分析等各学科的知识和方法。而中国的公共政策科学目前多局限于政治学和公共行政学领域，这是制约中国公共政策科学研究由传统向现代转化的主要障碍。

5.理论与实际相脱离倾向比较严重

主要两方面原因：一是作为政策制定者的各级领导对政策科学重视不够，还处于经验决策、常规决策、非理性决策的阶段，政策制定的随意性和非规范性还很明显。二是我们也可以从已出版的著作和发表的论文中发现，有一部分学者仍然把自己关在象牙塔中，搞自己的研究，而不去深入实际调查研究，参与公共政策实践。公共政策的产生是社会发展的需要，公共政策科学是一门应用性很强的科学，研究中国的政策实践是我国政策科学研究和发展的基本目标和根本任务。这种理论与实践的脱节，既使公共政策科学成为无源之水、无本之木，同时也必将使公共政策科学因与社会生活实践格格不入而被社会所遗弃。

（三）中国公共政策学下一步发展的关注点

近一二十年来，国外的公共政策研究（公共政策分析、政策科学）正变得越来越多样化，在本学科领域出现了大量的新途径、新理论和新方法，同时也分散在其他学科领域对各种实质性政策（尤其是经济与社会政策）的研究之中。公共政策研究似乎正在向后现代主义或后实证主义转变中。有学者认为，当代公共政策学的研究相当程度上处在四分五裂而无法统合的状态，而各方鼎立的研究态势可以归纳为政策分析与政治的公共政策、实证主义和后实证主义之争论，后实证主义者强调公共政策的政治内涵与价值冲突（陈庆云等）。

毛寿龙认为：“一直到目前为止，公共政策的研究依然处于比较初级的阶段，在理论和方法方面的开发尤其如此。”学者们认为，中国公共政策研究的困境在于：公共政策的理论研究滞后于实践研究；本土化研究与独创性成果的缺乏；对国外公共政策研究成果的消化吸收的不足。当然，目前国内许多研究机构及研究人员也在积极进行本土化探索的尝试。例如，中国人民大学制度分析与公共政策研究中心试图吸收域外公共政策研究的经验，为适应中国实践的需要，开发新的理论分析框架，组织开放性的研究群体，促进中国特色的中国公共政策研究的发展。

在陈振明教授看来，中国政策科学下一步发展的关注点有五个方面：

1.注重学术创新与学科理论构建

必须深入探讨公共政策的基本理论、方法论及分析技术问题，推动知识增长，构建学科的理论体系。加强公共政策的学科范式与学科体系的探索，政策研究方法及分析方法和技术的开发，政策系统及其运行（政策系统、政策活动者、政策过程、政策工具等）的分析。增强公共政策学研究的规范性，尤其克服重定性、轻定量，定量分析方法及技术的开发与应用不足的倾向。须知，没有定量分析手段，就没有政策科学以及政策分析，政策科学在很大程度上是建立在当代科学方法论以及运筹学、系统分析、数学、统计学、经济学的分析方法的基础之上，是一门“硬知识”。“工欲善其事，必先利其器”，必须在研究方法及分析技术的开发上下苦功，特别注意研制和引入新的研究方法及分析技术。还必须注意政策科学研究的本土化问题。在徐湘林看来，本土化涉及三个层面：价值伦理层面的价值取向和价值定位，政策实践的原创式的经验性研究，概念、理论和方法的本土化和创新。应处理好规范化（国际化）与本土化（特色）、主观性和客观性、价值与真理之间的关系，在借鉴国外公共政策学研究的积极成果的同时，加强对中国政策实践以及中国模式及经验的总结分析，在形成有自己特色的公共政策学概念、理论和方法上下功夫。

2.跟踪国外学科发展前沿

近一二十年，国外的公共政策研究出现了一系列新变化与新趋势，已步入了后现代主义或后实证主义的时代。公共政策研究新途径涉及从理性主义、有限理性到理性选择及公共选择，制度分析与政策部门，政策网络及政策共同体、治理及合作模式，后现代主义及批判与话语分析等；政策科学的新理论包括政策主体或政策行为者的新研究（如国家的角色及其与市场和社会的关系、政策子系统、议题网络与政策网络等），政策过程的新理论（制度理性选择、多源流分析、倡导联盟框架、中断—平衡模式、政策扩散框架），以及对政策议程、政策执行、政策评估、政策周期与政策变迁（政策学习、政策传播、政策创新），政策分析与政治决策（政策分析设计、政策悖论、政策对话、政策论证、公民参与），政策工具（政策工具的特性、分类、选择、评价、应用和组合）等主题的拓展研究。公共决策研究方法的日趋多样化突出地表现为研究策略、调研方法尤其是田野调查、假说检验与有效性比较等方法的日益广泛的应用。因此，必须紧密跟踪国外政策科学的这些发展趋势及学术前沿，深入研究并借鉴国外先进的公共政策理论与方法成果。

3.加强跨学科研究及学科间的合作

跨学科、综合性是政策科学的一个显著特征。与传统的人文社会科学的各学科（如政治学、经济学、社会学等）相比较，政策科学或公共政策学具有更广泛的学术框架。公共政策研究不只是公共管理的一个分支，它也构成经济学、政治学、社会学和文化研究等人文社会科学学科的重要组成部分（如经济学中的经济政策研究、社会学中的社会政策研究都有悠久的历史）。近一二十年来，在人文社会科学的各个学科，尤其是经济学、政治学、社会学和文化研究等领域，公共政策研究取得长足发展，但政策分析的学科整合以及相关学科新知识吸收的进展相对缓慢。必须拓宽研究的视野，将公共政策视为一个相对独立的跨学科研究领域，加强跨学科研究及学科间的合作，重视对来自于经济学、政治学、社会学和文化研究等相关学科的公共政策研究成果的吸收，夯实学科的知识基础。同时，大力发展公共政策专业教育尤其是公共政策专业硕士（简称MPP）教育，推动相对独立的公共政策学科建设。

4.促进政策科学的学科分化

政策科学或公共政策研究包含着众多的分支或主题领域，如政策科学理论、政策分析方法、本国公共政策、比较公共政策、公共政策伦理、战略研究、未来研究、制度分析与公共选择等；对实质性政策的研究可以细分为政治政策、外交政策、经济政策、社会政策、文化政策及科技政策、教育政策等分支；对公共决策过程（政策过程）的基本环节或功能活动的分别研究也可形成专门的分支，如政策战略（元政策）、政策制定、政策执行、政策评估（或项目评估）、政策周期、政策实验、政策传播、政策变迁、政策创新等的研究。而在我国，公共政策学的学科分化程度还比较低，除了政策科学理论、政策分析方法和若干实质性政策领域的研究之外，大部分分支学科并未分化、成型。针对这一缺陷，必须开拓公共政策的研究新领域，展开对各分支领域的研究，首先要做的就是在政策分析专业中，尽快开设实质性政策的主要领域和政策过程各基本环节的独立课程，加快学科分化步伐，建立健全中国公共政策学的学科体系。

5.加大政策知识的开发与应用力度

应用性或实践性是政策科学的另一个显著特征，政策科学是一门以实践为取向的学科，它将科学知识尤其是社会科学知识与公共决策过程密切联系起来，提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式，围绕政策问题的解决而整合来自于各种学科的知识和方法，它需要学界、政界和社会的紧密合作。因此，针对目前公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全的弊端，必须立足于当代中国及世界的政策实践，在切实研究我国改革开放和现代化建设中出现的各种现实政策问题（如政治的、经济的、社会的和文化的问题）的基础上，加强政策相关知识在政府决策过程中的应用，发挥政策科学理论在政策实践中的指导作用，凸显中国政策科学的应用性、现实性和生命力，沟通学界、政界及社会联系桥梁，推进思想库建设，建立健全政策知识应用的体制机制，加大政策知识的开发的力度，拓展政策知识应用的范围。

总之，近三十年来，中国政策科学研究虽困难重重，但成就显著，同时挑战与机遇并存。必须顺应科学技术发展趋势和我国经济社会发展的现实需求，推动中国政策科学的进一步发展与突破。