政府干预农民收入增长的必要性

第二节　政府干预农民收入增长的必要性

一、促进社会公平的需要

在现代社会，实现社会的公平、正义，是国家治理的一个基本目标，也是政府不可推卸的重要责任。政府通过干预市场机制，实施农业保护、促进农民收入增长，是其谋求社会公平的一个重要组成部分。

在现代经济体系中，农民由于其所从事的产业的特殊性质，往往在经济上处于较为贫穷状态，在政治、文化上成为社会的弱势群体。这正如英国学者艾利斯所指出的：“在现代世界经济中，农民处在边缘的位置上。他们一只脚站在市场内，一只脚留在维生经济中。所以，农民既没有完全融入市场，也没有完全脱离市场压力。农民很少有兴旺的时候，他们常常处于不稳定的状态，世界上最贫困的人口就在农民中间”⁽¹⁾。

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更进一步，这种“经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制（机制），因此，机会和政治权利不平等对发展带来的负面影响，其伤害性更大。”“这种政治、社会、文化和经济上盘根错节的不平等现象，会扼杀生产要素的流动性。……精英阶层会将这种不平等固定化，边缘化和被压迫群体则往往会将这种不平等内部化，从而导致穷人难以找到摆脱贫困的道路。因此，不平等陷阱可能相当稳定，往往代代相传，长期存在。”“在这种情况下，社会从整体看可能效率较低，并错失创新和投资的机会”⁽²⁾。

显然，一个国家和地区要避免掉入这样一个“不平等陷阱”，就必须对构成社会主要弱势群体和低收入人口的农民进行必要的援助。

二、提供农村基础设施的需要

在农村地区，农业生产发展和农民生活质量提高所依赖的交通、通信（信息）、水利等基础设施，在很大程度上同国防及公共安全一样，具有公共物品的性质。

对于公共物品来说，由于其具有消费上的非竞争性、非排他性，无法将不付费者排除在外，使得市场不能或不可能有效地提供公共物品。这样，向社会提供充裕公共物品的责任就自然落到政府的头上。显然，在农村地区，政府也应承担起这个责任。

从国际经验看，韩国在推进国家工业化过程中，同样有过国民经济高速增长，但工农、城乡发展严重失调的问题。1962～1966年第一个五年计划期间，韩国的工业增长速度为7.8%，农业为5.3%，1967～1971年第二个五年计划期间，工业增长速度为10.5%，农业只有2.5%，增长速度之差由2.5个百分点扩大到8个百分点。与此同时，1962年农户年均收入是城市居民的71%，1970年下降到61%，其中67%（经营规模不到1公顷）的农户年平均收入不到城市居民的50%。针对工农发展失衡问题，韩国政府于1970年启动了“新村运动”，强调农村地区的综合发展。并且将工农业均衡发展和农业开发作为经济发展三大目标之首，纳入第三个五年计划。“新村运动”一方面通过农民以“勤勉、自助、合作”精神，依靠自身力量建设新农村；另一方面政府投入巨资，在1971～1978年财政预算中，农村开发费用增加7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍。支持修建包括农村用水系统、扩大农村供电系统和网络、改建村庄、扩建乡村道路，为增加农民收入创造良好环境。城乡居民户均收入差别进一步拉大，1965～1969年均城市增长14.6%，农村增长3.5%，而1970～1979年城市增长4.6%，农村增长9.5%。1970年农民人均收入约137美元，1978年农民人均收入约649美元，年均递增18.9%⁽³⁾。

三、帮助农民规避产业风险的需要

和非农产业相比，农业经营面临着三重风险，即自然风险、市场风险和技术风险。

所谓自然风险是指在农业生产过程中由于自然灾害的发生给农业生产造成损失的可能性。我们知道，农业是人类直接利用光照、土壤、气候、水等自然条件进行生产的物质生产部门，是自然再生产与经济再生产相互交织的产业，受自然的影响很大。自然界的各种自然灾害如洪涝、干旱、冰雹、霜冻、阴雨、低温、病虫害等都会给农业生产造成损失，轻则减产减收，重则颗粒无收，从而形成农业生产的自然风险。

所谓市场风险是指在农业生产过程中，农民所生产出来的农产品能否顺利地卖出去，或个别劳动能否转化为社会劳动从而能否获利的不确定性。这是市场经济条件下农业生产面临的首要的、也是最大的风险。形成农业市场风险的原因在于：首先，市场千变万化，各种市场信息浩如烟海，农民、政府、中介组织对市场信息的掌握都是有限的，农业产业结构调整大多是在信息不对称的条件下进行的；其次，市场反映的信息只反映市场供求趋势，但不能准确反映市场供求量，分散经营的成千上万的农业生产经营者受价格和利益的驱动，在供不应求时，一哄而上，供过于求时，又一哄而下，容易形成周期性“卖难”；再次，市场反映的是即时信息，即当时的市场供求状况，而农业生产具有周期性，从获得市场信息到生产出新的产品时间较长，这期间市场变化很大；第四，就农产品特性而言，许多农产品，如蔬菜、瓜果、花卉等保质期短，不易储藏，且市场对此类产品要求新鲜、应时，市场风险相对较大。

所谓技术风险是指在农业生产过程中由于某些技术因素给农业生产造成损失的可能性。一是某些技术可能存在着不完善，如有些作物由于自身的因素容易引发病虫害。二是某些技术可能存在着不稳定性，如有些品种在栽种过程中，有时能发挥自身的优势，实现优质高产，但有时又由于变异的作用而出现高产不优质或优质不高产或既不优质又不高产的现象。三是某些技术可能存在着不适应性，如有些品种在某些地区具有明显的高产优质优势，但在其他地区由于光、热、气温、水分、土壤等条件的差异，而不能正常生长。

显然，上述农业产业经营风险的存在，不利于农业的稳定发展和农民收入水平的稳定提高，而农民自身在很大程度上是没有能力克服这些风险的，它只能依赖于政府力量的介入。

四、提高农业竞争力的需要

实现农业现代化是从根本上改善农业生产条件、提高农业生产效率、提升农业国际竞争力从而提高农民收入水平的必由之路。但是，农业现代化所需要的先进设备和要素只有靠现代工业部门提供，农业部门无论如何也创造不出自我改造的现代物质技术基础。同时，即使工业部门具备了向农业部门提供现代生产要素的能力，购置这些现代要素所需要的巨额资金也不可能单纯由农业部门来积累。

从发达国家的经验数据看，农业现代化所需要的投资数额大大超过了农业自身的积累能力。以美国为例，从1950年到1977年，农场总资产增加了5018亿美元，而同期农场纯收入总计才4290.4亿美元⁽⁴⁾。许多国家的农业投资增长速度高于农业产出的增长速度，每个劳动力的固定资产占有额超过工业劳动力，现代化使农业变成资金密集程度最高的产业之一。而农业投资周期长、风险大、效益分散及农业积累能力不足、积累机制不全、投资收益率低的特点，使得农业现代化所需要的资金，在很大程度上要靠国家的投资、补贴和信贷扶持，这是发达国家农业现代化的一个基本事实。

由于农民文化水平低、农业经营规模小、投资能力弱、农业科学技术应用效果具有不稳定性和不精确性等一系列原因，农业现代化过程中起决定作用的科技进步在很大程度上是由国家推动的。早在上个世纪初，美国就建立健全了促进农业教育、研究、推广体系，农业科技一直是联邦政府和州政府科研投入的主要部分。据估计，从1929年到1972年，美国农业产量的81%，生产率提高的71%，归功于农业科技进步。从1956年到1977年，法国政府的农业科研投入增加了108倍。1976年日本国立农业科研经费占到全部国立科研经费的22.8%⁽⁵⁾。这些事例说明，由国家资助建立和维持的农业教育、科研、推广体系，是构成农业现代化从而提高农民收入的一个重要条件。

五、促进农民转移的需要

诺贝尔经济学奖得主、美国著名的农业经济学家舒尔茨曾指出：“有能力的人民是现代经济丰裕的关键。他们是经济增长的一个主要源泉。如果我们忽视了人的技能和知识的改善，忽视了使一个人变得更有能力的信心，那么经济增长的事业就令人乏味又得不到报偿。”而改善人民技能和知识结构的最有效的手段就是发展教育（包括职业技能培训）。“因为教育也是增加人们未来收益的一种手段，从某种意义上说，它是对生产性才能、技巧和其他有用的能力以及知识的进步的投资”⁽⁶⁾。

舒尔茨认为，发展农村教育，具有两个方面的作用：①通过教育而获得的技能，提高了成年劳动者的潜在经济生产率；②教育也能提高人们迁移的能力。他通过对美国农村的研究发现，教育水平每提高10%，将多诱使6%～7%的农民迁出农业。按照净效应，它把农业工资提高了5%⁽⁷⁾。

从发达国家农业发展的经验看，农业现代化在很大程度上是以农业人口的不断减少为前提的。显然，不减少农民，就不能发展农业，提高农民收入水平也只能是一句空话。而农村劳动力向非农产业的转移能力，正如舒尔茨所指出的那样，和其所受过的教育水平是密切相关的。因此，作为农民公民权利的一个重要方面和政府促进农业发展、增加农民收入的一个重要措施，改善农村地区的教育条件，提高农村人口人均受教育年限，推进城乡教育公平，就具有十分重要的意义。

六、保护农村生态环境的需要

“作为主要的最广泛的土地利用活动，农业与环境相互作用并对环境造成一些后果。随着定居农业进一步侵入森林和脆弱地区，整个生态协调遭到破坏，进而对所有的野生生物造成普遍承认的不利冲击。砍伐森林在一些地方已经造成难以挽回的损失，这种情况的持续存在预示着许多热带地区的生态灾难。

农业与给水系统多方面的相互作用非常重要和敏感。毁掉森林植被降低了蓄水能力，导致洪涝灾害、土壤侵蚀和旱季下游给水短缺状况的加重。同时，在灌溉地区农业是最主要的用水大户；……由于温带地区农业用地也是集水区的主要组成部分，由此很明显，世界上大部分地区的给水在城市和工业消费者（及下游农民）使用之前经过了农业系统，还可能被自然中的盐类、动物废料和农药所污染”⁽⁸⁾。

这表明，农业生产活动至少在三个方面有可能对自然生态环境造成负面影响：其一是因破坏地表植被而可能导致水土流失、洪涝灾害等；其二是对生物多样性及物种基因的破坏；其三是因化肥、农药等的使用对土壤及水质的破坏。

显然，农业生产活动对生态环境的这种破坏作用，在很大程度上属于一种外部负效应，而且在一些生存资源和非农产业就业机会都相对匮乏的经济欠发达地区，以生态换生存也往往是农民迫不得已的选择。毫无疑问，遏制这一局面继续恶化的责任，在相当程度上，只能由政府来承担。