农业的弱质性与农民的弱势性

时间：2022-03-19 理论教育版权反馈

【摘要】：把中国的“三农问题”提到了极致。作者看望抢险救灾干警二、生产要素的弱质性在中国，农业生产要素也具有天然的弱质性特征。加之，中国有史以来历次“均贫富”的革命，首先是均田地，必然是小农经济成为中国社会的主体。中国是世界上人口最多的国家，也是最大的发展中国家，人均耕地面积在世界上处于末尾。由于体制等多方面的原因，目前中国任何一个产业的劳动者素质都没有从事农业的产业大军的文化科学水平低。

农业的弱质性与农民的弱势性_边疆民族地区三农问题研究

第三节　农业的弱质性与农民的弱势性

2000年8月24日，《南方周末》发表湖北省监利县一个乡党委书记李昌平给国务院领导的一封信称：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。把中国的“三农问题”提到了极致。为什么一个有着5000年农业文明史，有4000多年处于世界第一强国地位的中国，在21世纪的农村处于“苦”、“穷”、“险”的境地？

一、产业特征的弱质性

农业具有天然的弱质性特征，对自然资源具有天然的依赖性。无论是种植业还是养殖业，对自然地理、气候、土壤、海拔、水资源、日照等的依赖性，在现有的技术条件下还无法从根本上解决。人类到目前为止，对天然农业资源的配置，还只能适应，不可能整体改变，只有局部或某一方面改善的可能，如自流灌溉和大棚。也就是说，农业生产，在很大程度上还停留在靠天的层面上，风调雨顺则农业丰产，如果自然灾害频繁，则农业歉收。

事实上，在工业化的过程中，人类赖以生存的生态环境不断地被人为地破坏，农业生产的自然条件与环境还在继续恶化。农业生产的特点也决定了农业在进入工业化后之后，是天然的弱质产业，这一点，在目前还无法改变。

作者看望抢险救灾干警

二、生产要素的弱质性

在中国，农业生产要素也具有天然的弱质性特征。虽然中国国土面积大，但人口众多，山区半山区占国土面积的绝大部分，尤其是边疆民族地区，绝大部分属于山区或半山区，比如云南面积为39.4万平方公里，其中平坝只占6%，山区与半山区占94%。这样的自然地理环境天然地制约着农业生产的发展。农业生产中的种植业与养殖业量的增长，依赖于可耕种土地和草原及森林的面积扩张，从每个农业劳动力占有农地面积的国际比较看：1992～1994年，美国为118.2公顷，加拿大为173.8公顷，澳大利亚为1074.4公顷，英国为28.2公顷，荷兰为6.4公顷，低收入国家平均也有1.7公顷，而我国仅有1公顷。我国总体上是一个农业资源缺乏的国家，在农业人口直线上升的情况下，在有限的可耕地上不可能获得更多的收益。加之，中国有史以来历次“均贫富”的革命，首先是均田地，必然是小农经济成为中国社会的主体。即使进入工业化时期，农业机械化投入大、成本高，没有需要，也没有可能成为农业生产主要手段。因此，我国农业劳动对象和劳动手段也是弱质的产业。

还由于长期的二元体制结构的影响，农业生产要素中的人——农民受教育程度不高，对现代农业生产技术的掌握有限，农业生产方式基本上还停留在传统的农业文明时代的耕作方式。这种生产方式，在边疆民族地区表现得更加突出。

中国是世界上人口最多的国家，也是最大的发展中国家，人均耕地面积在世界上处于末尾。新中国成立以来的很长一段时期，由于对人口与资源环境承载能力及对经济发展的影响认识不足，50年增加8.5亿人口，新增人口又主要集中在农村，导致有限的土地资源承载的人口数失去控制，增加的人口抵消了生产力提升创造的价值，人均可分配的消费品相对减少。尽管中国已经是世界第三大经济体，但人均GDP仍然居世界中下等水平。用国内15%的GDP养育全部人口的70%，不可能培养出高素质的农业人才。

在高度集中的计划体制条件下实施的工业化，资源的配置权完全由政府控制，农村的商品流通也被政府所垄断，既限制了商品流通，也影响了市场发育，农业生产资料市场与农产品市场等作为资本主义的尾巴受到严格的限制，农村市场的形成与发展同样受到限制。农产品商品率和农村消费品市场化程度低下，几乎类似于自然经济的自我循环，更不可能孕生出市场经济的经营人才与市场机制。在封闭条件下成长起来的农民，自然不具备闯市场的素质，也没有这样的体制与机制条件。

改革开放以来，中国经济快速增长，也进入了工业化与城市化加速发展时期，需要大量的新生劳动力。进入城市打工的农民，在农村一般都属于受教育程度相对较高，比较年轻，也有一定的闯劲的新一代农民。城市与工业在吸纳劳动力时一般要经过多种方式来筛选，因此，吸纳的农村劳动力应该都是农村中精英人才。农村中相对优质的人才大量流入城市，很多地区留在农村的多是老弱妇幼，降低了农业劳动者的整体素质。据2003年2月14日《中国青年报》刊登的我国“教育与人力资源问题报告”称：2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。农村劳动人口人均受教育年限为7.33年，而城市是10.20年。城市与县、乡、镇和农村之间劳动力人口受教育水平的比重情况为：具有大专及以上受教育水平的人口比例为20∶9∶1，受高中教育人口比为4∶3∶1，受初中教育的人口比为0.91∶1.01∶1，受小学教育的人口比为0.37∶0.55∶1。据全国第五次人口普查数据分析，2000年我国第一产业农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年，初中及以下教育水平的人超过95%。日本同期同行业人员平均受教育年限为10.67年，1997～1999年间，我国的农业劳动生产率仅是日本的1.03%。一线农业技术人员的身份都是乡镇“政府官员”或国有企业雇员，与农民没有利益关系。靠行政力量推动的农业科学技术，最初非九牛之力不可，由于方法问题，有的地区甚至抗拒科学技术的推广，更谈不上新的思想、观念了。由于体制等多方面的原因，目前中国任何一个产业的劳动者素质都没有从事农业的产业大军的文化科学水平低。

作者在清华大学进行论文答辩

三、农业生产制度结构的弱质性

数千年的封建社会，以农业文明为主体，农业生产的制度结构，即农业生产的组织形式基本上是以一家一户的小农经济作为最基本的生产与消费单元，是典型的自然经济生产方式。生产什么消费什么，消费什么生产什么。历代统治也没有对农民进行任何形式的实质性组织，客观上自然经济的农耕形式也很难实施有组织的农业生产。新中国成立后，“人民公社化”才真正实行农民组织化管理。80年代的土地承包责任制的实行，是又一次“均田地”行为，二轮承包30年不变，是固化小农经济的行为，单纯从组织管理方面看，是一种社会退步（起码是一种制度复归），阻止了现代农业的内生。任何社会制度都不可能面对千家万户、利益各异的松散群体进行有效管理。

在工业化过程中，对农业、农村、农民的政策，实际均是采用非经济、非市场价值规律作用的形式从农业、农民、农村中取走大量资源与产品来支撑中国的工业化与城市化，这样在政策层面也造成农村社会整体的弱质性与农民的弱势性。

第一是40年的资源输出。自统购统销，农业生产资料垄断经营，几十年的农业支持工业的政策取向，国家通过工农产品“剪刀差”，使大量的资源及农产品流向工业，这一政策直到开始按保护价收购农产品止，40年整体上是农村支援城市，农业向工业输血的政策。另一个问题是三十多年的人口快速膨胀，并开展了对马寅初先生的错误批判，使中国的农村生育实际上处于失控状态。陷入越穷越生，越生越穷的怪圈，这种现象至今仍没有逆转。农村人口出生率仍然高于城市，出现高素质、高收入人群少生育，低素质、低收入人群多生育的逆向调节政策。

第二是这样的农业生产制度结构从多方面、多层次严重制约着农业的现代化与市场化、农村的城市化、农民的居民化。并且人为地限制了农业的产业化经营，使农业始终停留在小生产、自然经济式的生产方式上自我循环与缓慢徘徊。

第三是20世纪80年代土地承包到户后，农民中释放的热情到1984年达到最高峰，国家便出台了“农业特产税”，计划经济体制下的农村高度组织条件下的管理机构不减人反增人。1994年税制改革，提高两个比例，财政收入向上集中度提高，县乡两级财政入不敷出，加之普九义务教育投资、基层官员政绩需要的形象工程以及吃喝风、行贿风等等。

第四是农业产业链中断。产前产后服务，前40年国家垄断专营，原因是产前和产后有钱可赚，唯独生产环节不赚钱。国家虽然出了钱，但不是给农业生产者，给了经营者，国家受到中间商盘剥，最典型的是粮食系统和供销社的生产资料系统、棉花系统以及农业系统的种子公司。由于产业链中断，导致农业作为一个产业是不完善的，一下子抛向市场，其结果可想而知。

第五是农村其他产业被现代工业取代。农村社会历史上的其他产业，如手工业，各种作坊等，被现代工业取代，农村自救力，内生产业力尽丧。

第六是农村社会保障制度没有建立。小病拖，大病等，助长了农村封建迷信盛行，养儿防老、家族意识等传统观念大行其道。

第七是政府和城市居民深层意识歧视农民，政府保护农民利益的举措收效甚微。在二元社会结构中，呈现出城市居民始终在政府的保护下生存，而农民没有享受到一丁点（除保护价一项外）社会福利。打工是盲流，春运加价，克扣农民工工资，大城市设立许多限制外来工的壁垒等，农民在城镇成了低智商、犯罪的代名词。

我国加入世贸组织后，参与国际竞争，使得三农的矛盾更为突出。解决问题的方法有很多，如加快结构调整，改革传统的农业经营方式，加大中央和省级政府的转移支付力度等。但都无法回避由于农业人口过多而导致的生产能力过剩、商品化需求不足、人均占有资源过少限制收入增长，以及转移支付由于人口基数太大形成的财政压力等。因此，关键在于减少农民，加快农业劳动力向非农产业转移，促使农村人口向城镇集中。以此带动农产品的商品需求，促进结构调整，从增加非农就业和农村人均资源占有量两个方面，提高农民收入，降低中国加入世贸组织后对农业带来的风险。

据国家统计局等11个部委抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员290余人。严重超编的吃饭人头给农民带来了沉重的压力，一部分政府机关背上了沉重的债务，入不敷出，而这种财政状况正是农村滥收费的根源之一。另外，根据国家统计局的报告，农村的基尼系数由1978年的0.2124扩大到0.3361，增幅过快，也远远大于城市的增幅（0.16～0.295）。能否在2010年实现全面建设小康社会的目标，关键是看“三农”问题能否得到很好解决。

四、二元社会的形成与强化

（一）中国二元社会的形成

城市是人类社会在漫长的发展过程中逐步形成和发展起来的。英国工业革命以后，随着工业化的发展，整个社会就不断地由乡村型向城市型转变，农村人口向城市迁移和集中就成为世界各国的普遍现象。在城市化进程中，由于城乡之间的资源落差，农村人口向城市流动是一种不可避免的历史现象，农村与城市、农民与市民的差别也是一种自然差别。但在新中国成立以来，由于当时特殊的社会环境，更主要是由于决策者观念的局限，相继制定和出台了一系限制农民进城的政策制度，神奇地在神州大地上构筑了影响极其深远的二元社会结构。

中国共产党领导的革命摧毁了国民党政权，建立了新型的人民共和国。1949年9月通过的起临时宪法作用的中国人民政治协商会议《共同纲领》规定了公民的居住和迁徙自由权。解放初期，国家对户口迁移的控制比较宽松，新出台的有关户口管理政策都明确表示“保障人民居住、迁移自由”。1951年7月16日，经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，首次规定在城市中一律实行户口登记。该条例第一条就指明制定户口管理暂行条例的目的是保障人民的“居住、迁徙自由”。11月第一次全国治安行政工作会议也强调户口工作的任务是“保证人民居住迁移之自由”。

1953年，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，制定了《全国人口调查登记办法》，通过这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度。1954年9月新中国第一部《宪法》颁布实施，该《宪法》明确规定中华人民共和国公民“有居住和迁徙的自由”。1954年12月内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955年6月国务院发出建立经常户口登记制度的指示，对人口的出生、迁出、迁入等变动作了明确规定。1956年2月国务院指示把全国户口登记管理工作及人口资源的统计汇总业务统一交公安机关负责。3月，全国第一次户口工作会议规定了户口管理工作的三项任务，但还没有限制人口迁徙自由的规定。1954年到1956年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人口数达7700万，其中包括大量农民自发进入城镇居住并被企业招工。

（二）二元社会结构的强化

1956年大规模的急风暴雨式的农村合作化运动以后，全国出现了比较严重的农村人口流入城市的问题，特别是安徽、河南、河北、江苏等省的农民、复员军人和乡、社干部流入城市的现象相当严重。1953～1957年，我国照搬苏联模式进行第一个五年计划，重点建设苏联援建的156项工程。在计划经济条件下，城市企业劳动用工都由国家计划统一安排，未按国家计划而擅自进城的农民，从1956年开始就被称为“盲流”，这个“盲流”实质上是现在盛行的“农民工”称呼的历史先声。1956年12月30日国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》，劝阻“盲流”到城市的农民回农村去，并指示工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力。可见，农村剩余劳动力在这时就已存在。1957年3月2日国务院又发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，1957年9月14日国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，要求各地加强对农民的社会主义教育，将农民稳定在农村。1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，特别强调公安机关要严格户口管理，同时严禁粮食部门供应没有城市户口的人员粮食，这意味着流入城市的农民遇到的首要问题就是没有饭可吃。盲目流入城市和工矿企业的农民必须“遣返原籍”，并且“严禁他们乞讨”，各地要“防止农民弃农经商”等。由此可见，在计划经济思维的禁锢下，当时的发展观念明显袒露出对农民追求生存和幸福权利的漠视和限制。中央接二连三发文件要“防止农民盲目进城”，一方面也说明农民具有自发进城的强大动力，另一方面说明当时决策层囿于计划经济思维的严重局限。

在党中央、国务院连续四次下发文件制止农民进城却成效不大的情况下，决策层不得不借助强制性方法来达到目的。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议不顾四年前颁布的《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定，通过了影响至今的《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这样，中国就从法律上正式确立了二元户籍制度，从此，农民迁入城市就从法律上和事实上被堵死了。1958年的人民公社化和大跃进运动迅速导致了1959年开始的三年大饥荒，限制农民进城谋生的户籍制度和由此而产生的官僚主义，致使几千万农民因饥饿而丧生，成为世界历史上令人十分震惊的人间悲剧。

（三）二元社会结构的固化

围绕城乡分割的二元户籍制度，中央各职能部门配套出台了一系列歧视农民、限制农民的政策制度。这些制度主要有粮食供应制度、副食品与燃料供应制度、住宅制度、生产资源供应制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、婚姻制度、生育制度等十多项，形成了当今世上绝无仅有的二元社会结构。这些制度从根本上限制了农民作为共和国公民应该享有的基本权利，人为地使农民居于被歧视的二等公民地位。当前农民、农村和农业问题的种种表现，都可以归结到二元社会结构上来。户籍制度是二元社会结构的核心制度，因为其他一切政策都是以此为依据而建立起来的，没有户籍制度为基础，其他歧视农民的政策制度就会成为缺乏基础的空中楼阁。

1978年12月开始的改革开放，翻开了中国历史崭新的一页。二元社会结构在改革中不断受到冲击，严格的户籍制度也有所松动，有的制度比如粮油制度等在改革中被逐步取消，但构成二元社会结构核心制度的户籍制度、就业制度、教育制度和社会保障制度等至今未有根本性的改变。

（四）二元社会结构的松动

1980年以来，国家出台了几十项“农转非”政策，使部分符合条件的城乡两地分居几十年的夫妻、家属得以通过中国特有的“农转非”管道从农村进入城市。从1982年到1988年，“农转非”人口累计达4679万人。但真正意义上的户籍制度改革的最初突破，应归功于1984年1月1日的中共中央一号文件，即《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，10月国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定对申请到集镇的农民和家属，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”。这两个通知揭开了中国户籍改革的序幕，尽管这时国家还不准农民在县城和县城以上城市落户，但被限制居住和迁徙自由几十年的中国农民毕竟第一次获得了离开土地到县城以下集镇落户的权利，这就敲开了铁板一块的户籍制度的裂缝。据统计，从1984年至1986年底，在不到三年的时间里，全国共办理自理粮户口1633828户，计4542988人⁽⁶⁾。

（五）二元社会结构改革探索

1992年是中国改革历史上具有标志性意义的一年，年初邓小平南方谈话发表，加快改革的春风吹遍大江南北。这一年，在户籍制度上主要表现在两个方面，一是随着各地开发区的纷纷建立，全国出现了“卖户口”热潮，范围主要集中在小城镇和县城的开发区内。这次“卖户口”使农民第一次可以跨越集镇进入县城落户。但这种公开出卖非农业户口的错误做法立即遭到了公安部的紧急叫停。据估算，1992年各地卖户口所得金额可能达200亿元之巨。这充分说明被画地为牢数十年的中国农民对城市生活的强烈渴望。二是蓝印户口的应运而生。为适应改革开放的新形势，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口制度”，因这种户口簿印鉴为蓝色，故称“蓝印户口”。这是一种适应人们对户籍制度改革的强烈要求而变通实行的一种过渡性措施。

1997年以后，小城镇户籍制度明显加快，2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定从2000年起，在小城镇（含县城）有合法固定住所、固定职业和生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。至此，小城镇包括县城户籍制度取得了历史性突破。与此同时，北京、上海、江苏、浙江、河北、湖南、山东、安徽等省市也纷纷出台触动大中城市户籍制度的改革措施，2001年8月1日石家庄市就在全国省会城市中率先实行户籍制度改革。但总的来说，因为户籍制度改革涉及就业、教育、医疗和社会保障诸方面，大中城市的户籍改革举步维艰，突破性的改革措施还十分有限，已经出台的户籍改革措施主要面向所谓的人才和富人，普通农民仍然难以圆大中城市之梦，这就是当前1亿多进城务工的“农民工”之所以为“农民工”的原因所在。目前大中城市各自为政的户籍改革还只是停留在有利于引进人才和引进资金的“实用主义”阶段，远远没有上升到公民居住和迁徙自由的宪政层面上来。这与整个社会对宪法的认识有很大关系。比如1975年、1978年和1982年宪法都取消了1954年《宪法》对公民居住和迁徙自由权的规定，此后的历次修宪也没有涉及这项内容，这就使得以确保公民居住和迁徙自由为终极目标的户籍制度改革仍需时日。