国内的政策讨论

克林顿政府将艾滋病问题提上国际安全的议程表后，开始思考该如何积极行动的问题。正如一些国会议员指出的，过去美国政府在此问题上竟然只贡献了极其有限的资源，实在是杯水车薪（a drop in the bucket）。^[56]并且，由于认识到这一问题的跨国性质，“合作”成为克林顿政府对外政策的关键词。而在合作形式的问题上，它选择了更多地利用外交手段、发起多边合作以达到遏制艾滋病传播、降低国际安全威胁的目的。这一做法在一定程度上受到美国当时总体上对多边合作采取的积极态度的影响，1999年和2000年的两份国家安全报告都强调了在应对威胁时对多边主义的利用。但是，另外还有一些与艾滋病问题的特性紧密相关的理由促使美国在此方面选择多边合作。

首先，针对问题本身，美国认识到，冰冻三尺非一日之寒，在经历了二十几年的时间后，艾滋病问题在世界范围已经成为痼疾。从而，要遏制它在发展中国家的蔓延是一项相当艰巨的任务，美国即便是全球最具实力的国家，仅凭一己之力也是不可能解决问题的。因而，与国际社会协作，汇聚各国之力，是应对艾滋病问题、实现安全的唯一有效的途径。

联合国艾滋病规划署执行主任彼得·皮奥特曾经不无愤懑地说：“只有两件事情能够引起政治家的兴趣：经济和安全。至于其他的，好吧，如果我们有闲又有钱，就去处理那些事。”^[57]这段话恰恰道出了艾滋病这一卫生问题演变成安全问题所具有的内在矛盾：它之所以成为“安全”问题，是因为长期对它的忽略使得威胁超越了一般的公共卫生手段所及的范畴；而当政治家们终于对它产生兴趣，要将其看作生死攸关的“安全”问题来处理时，却发现挑战过于严峻，问题千头万绪，而国家在物质资源与政策准备两方面都严重不足。

艾滋病问题已经造成的危害无须赘言，而且，在克林顿政府看来，这一问题还将持续发展，彻底解决它的前景是比较黯淡的。在美国国家情报委员会的报告中，对艾滋病问题未来发展趋势的评估结果是，最可能出现的情况是“继续恶化”：撒哈拉以南非洲、印度以及东南亚国家仍然是受影响最严重的地区，中国以及东欧地区则将面临艾滋病例的急速增长。与此同时，发达国家中也会因为病毒发展出抗药性而不得不研发新药来进行治疗。用克林顿的话来说，“我们正处在全球流行的起始，而非终点。今天我们在非洲所见仅仅是冰山一角。”^[58]美国不可能终结这场流行，能做的不过是“不让问题继续恶化”。^[59]而且，美国若要在发展中国家应对艾滋病问题，还不得不考虑到公共卫生基础设施的薄弱、社会的动荡、人口的流动、难民的聚集等不利因素，任务分外艰巨。对美国来说，不可能毕其功于一役，而需要长期的、持续的关注与应对。

正因为问题严峻，克林顿总统指出美国“不可能”（can not）、也“不应该”（should not）单独承担起抗击艾滋病的重任。^[60]众议员迈克尔·卡斯特（Michael Castle）也同意这一观点，他在一次听证会上说，“我最近访问了津巴布韦、尼日利亚与南非。这次访问的重要部分之一就是实地了解这些国家中的艾滋病危机。我在结束访问时认识到，艾滋病问题过于严峻，美国不可能独自解决它，推动国际应对最符合我们的利益。”^[61]换届之后，2001年对外关系委员会的报告同样告诫小布什政府，“领导（leadership），而不是单边行动，是至关重要的。因为这是一个巨大的全球问题，只能通过协调行动来应对。美国必须重视伙伴国家的中心地位，重视联合国系统、发展援助银行、基金会、私人部门与非政府组织”。^[62]简而言之，艾滋病议题上，“问题与解决方案一样，在空间上与范围上都是全球的”。^[63]美国希望在应对危机中扮演的角色，与它为自己在安全关系中确定的地位一样，都是，且仅是整体中的一分子。

因而，对美国而言，与国际社会的其他成员、包括私人部门“分担责任”（burden sharing）是必要的。1999年、2000年的美国国家安全战略报告就提及，白宫正在为加强私人部门应对艾滋病问题的积极性而努力，并要从“其他捐赠者那里动员新的资源，包括八国集团国家，以及私人部门”。强化“公共—私人伙伴关系”的政策也为小布什的政府所继承。2001年，总统宣称，在应对全球艾滋病问题上，“所有人都必须显示出领导风范，都必须分担责任……，不仅仅是各国政府，还包括私人公司、基金会、基于信仰的组织以及非政府组织，都应该参与进来”。^[64]

而在多边形式下的合作，恰恰可以达到这一目标。尤其是通过较为正式的国际组织，能够更明确地规定各方所承担的义务，并通过制度化的形式将其稳固下来。在酝酿通过法案以在世界银行框架下设立应对艾滋病问题的特别基金时，一些议员提到，“……机制的一个独特之处在于，体现了责任的国际分担。因而，世界银行与国际货币基金组织采纳的任何政策，既包含了美国的责任，同时也间接地包含了其他国家的责任”，能够“在应对这一问题时，以多边为基础，很好地实现责任分摊”。^[65]

其次，从对现有的国际多边组织的态度来看，美国认为它们仍然是有效国际合作的必要领导者，在美国的双边援助不可能涵盖所有国家的情况下尤其显得重要。^[66]这些国际多边组织主要包括联合国艾滋病规划署、世界卫生组织以及世界银行。

以美国卫生局局长为代表的专家团体充分肯定了世界卫生组织与联合国艾滋病规划署的作用。戴维·萨彻称世界卫生组织在疫苗研发的问题上“非常有能力”（very strong），而在发展中国家卫生系统建设的问题上同样能“提供领导”，因而美国“应该跟随它的领导”。同样，联合国艾滋病规划署这一跨机构协调组织虽然成立时间不长，但与美国疾病控制中心“维持了良好的工作关系”，并且已经在非洲艾滋病问题上“指明了该提供什么资源”，“美国应该贡献自己的那一份”。总之，美国“总体上对世界卫生组织和联合国艾滋病规划署充满了信心”，虽然认为它仍然有许多需要改进的地方。^[67]

而当芭芭拉·李（Barbara Lee）向国会提交了一份“应对非洲艾滋病问题的马歇尔计划基金法案”（AIDS Marshall Plan Fund for Africa Act）、并得到80位共同倡议人（co-sponsor）的支持时，他们同样认为“通过国际金融机构，并与它建设性地合作是重要的，否则我们无法实施援助”。而且，他们首先想到的国际合作平台就是世界银行。“我相信，要快速、有效地为抗击艾滋病的多边努力提供资金，世界银行信托基金可能是最好的途径”。对这一国际框架的使用是“必要的”，而且，“我们没有其他有效的工具”。

除了功能主义的效用以外，多边组织独特的议事方式还提供了宣传的平台。美国将艾滋病问题视作国际安全问题的政策含义在于，它不仅仅是美国一国需要面对的问题，同时也是其他国家、国际社会应当共同关注和应对的难题。因而，美国一方面需要“让发展中国家正视它们面临的严峻问题”，^[68]另一方面，需要让其他发达国家在这一问题的承诺和投入上“赶上美国”。^[69]然而，由于这一议题安全化的动力主要来自于内部，其他国家对艾滋病问题的认识不可能与美国同步，如何改变其他国家的观念也是美国相当关心的问题。世界卫生组织官员戴维·海曼（David Heymann）在美国国会召开的听证会上以应对肺结核问题为例，向议员们指出通过召开全球会议与高层峰会的形式非常有利于各国政府重视相关议题。^[70]

最后，在艾滋病这样的议题中，美国在多边合作中的“领导者”的角色和地位更容易得到国际社会的接受。1999年2月的《美国国际事务战略报告》在评估这一议题的外部环境时就写道，“多边发展机制将扮演越来越重要的角色，但美国政府与其他捐赠人的领导作用仍然是必不可少的”。^[71]1999年的美国国家安全战略报告再度指出，“我们要在推动卫生议题的国际合作上起领导作用”。^[72]而这种领导作用，主要表现就是在多边组织中带头，并积极推动国际集体行动。在报告中提及的行动包括推动八国集团将减债计划与艾滋病预防项目联系起来、在联合国发起和领导对艾滋病问题的讨论等等。美国还特别注意到，它的这种全球领导地位不仅仅在于自身实力雄厚，能够为多边组织贡献可观的资源，更重要的是，它具有其他国家所不具备的“融资”能力。“假如说，美国在非洲贡献3亿美元，历史证明国际社会将会以二比一的比率回应美国，……3亿美元能够增加到9亿”。这还单单是从“全球政府共同体”那里得到的。美国还可以去游说私人部门，告诉它们应对艾滋病“既是道德要求，也符合你们的私利”，“如果全球私人部门可以再‘配套’9亿资金，那么美国最初的3亿美元现在就能成为18亿了”。考虑到美国在国际社会中所处的地位，国际合作的推动者对美国来说是一个“自然而然的角色”，“对美国以及全球社会都有益”。^[73]

而且，对美国来说，在艾滋病问题这类公共卫生问题上利用、领导多边合作有着特别的意义。对外关系委员会意识到，很多国家对美国的硬实力不存好感，“在许多对美国而言至关重要的地区，美国的领导地位被怨恨和抵制。”但是，公共卫生在对外政策中地位特殊，是一个具有人道主义价值的议题。因而，推动国际合作，扮演一个关心国际社会和全人类共同利益的角色，对于美国在世界范围的领袖地位是颇有裨益的。但是，美国绝对不能在这一议题上显得咄咄逼人，而是“需要与联合国系统合作，尤其是在发展中世界行事时”。^[74]

出于以上因素，美国将多边主义看作应对艾滋病威胁的主要合作形式，并将其写入了这一时期国会通过的在艾滋病问题上加强对外援助的主要法案中：“艾滋病这一危机必须通过有力的、多边的途径来应对”，^[75]美国必须与“联合国艾滋病规划署、联合国儿童基金会、世界卫生组织协调”，^[76]“聘用专家执行与多边机构、东道国以及非政府组织协力的政策”。^[77]不过，由于美国希望更多地将私人部门的资源整合进艾滋病应对的战略中，它也希望多边主义的参与成员不要仅仅限于主权国家，而能采取包容私人部门的形式。