国内关于碳税设计的讨论

中国作为《气候变化框架公约》和《京都议定书》的签约国，已经把二氧化碳减排摆在紧迫的议事日程上了，那么中国是否也要实施碳税政策？如何实施？何时实施？考虑到碳税政策将对我国经济发展产生重大影响，因此在这些问题上应审慎计议，预先进行系统的研究。国内这些年围绕碳税设计已经展开了激烈的讨论。

十几年前国内就有人建议引入碳税，认为碳税是解决我国面临的能源环境问题比较理想的经济手段。建议碳税的设置可在仿照二氧化硫排污收费制度的基础上进行，先选择若干部门或省市进行试点，逐步积累经验，然后再全面推开。具体的征收办法可有两种：一是对固定的大排放源进行定期监测，根据监测数据计税；二是对小排放源直接根据其所消耗燃料的含碳量计税。碳税税率的设计十分复杂，建议在设计税率时应使碳税的税额最大限度地反映减排二氧化碳的边际费用，要对煤炭、石油和天然气实行差别税率并且按照循序渐进的原则不断推进和完善（徐华清，1996）。

王淑芳（2005）总结了国内外学者的研究，建议设置碳税政策可从如下方面考虑：短期内应选择低税率、对经济负面影响小、以筹集资金为主的单方国家碳税；如果选择刺激型的国家碳税，那么征收环节应选择能源产品的消费者；国家碳税政策的引入应与税收体制尤其是能源税制改革相结合，并引入对关键工业和经济部门的减缓和补偿措施；根据各部门的能源需求价格弹性和能源效率水平，有选择地实施差别税率；为了保护关键工业和经济部门的国际竞争力，只有在把参与国际市场竞争的能源密集型工业作为减免对象时，才考虑高税率的碳税政策；碳税既可以按产品税形式，也可以按碳排放税的形式征收，但后者的管理费用相对较高；中期和远期的碳税政策，应该对集中排放源的所有温室气体征税，对分散源则以二氧化碳或燃料消耗为基础；长远来看，是否同意引入经协调的国际碳税，主要取决于国际碳税收入的资金再分配机制是否有利于发展中国家的温室气体减排；可以利用碳税收入的部分资金建立国家专项基金，用于提高能源效率，研发节能技术，开发低碳能源，实施植树造林等增汇工程以及加强有关的科学研究与管理，促进国际交流与合作等。

周剑和何建（2007）认为，我国现行税制对环境保护所起的作用十分有限，税种仅局限在增值税、所得税、资源税和固定资产投资方向调节税等少数几个，没有形成一个以节约能源和保护环境为目标的，税种、税制各要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的能源或环境保护税收体系。他们从税率、征税对象、税收循环、免税条款、减排效果等方面研究了北欧的碳税政策，建议我国在未来设计碳税政策时应考虑如下内容：（1）碳税引入的时序性：碳税改革应该根据我国的实际情况，分阶段逐步推进。我国作为一个发展中国家，经济在转型，税制体系还不完善，况且还未形成健全的二氧化碳减排国际制度框架，因此不宜在近期单方面引入碳税。（2）税率调整的循序性：这样一方面可以提供长期性的减排动机，另一方面可以降低能源价格波动的空间，即碳税/能源税实施后，能源价格的变化保持一定的恒定性。（3）征税对象选择的灵活性：征税对象选择不宜一刀切，既要考虑到价格信号的刺激作用，还要考虑到我国的产业结构现状。我国是“世界加工厂”，产业结构仍处于调整阶段，所以在初期可考虑选择能源产品的“下游”消费者。（4）税率设置的差异性：一方面，碳税税率不宜绝对统一，要根据实际情况，对不同地区、不同环境功能区、不同二氧化碳含量设置相应差别税率；另一方面，要注意规避恶意逃税的机会主义风险。（5）税收的中性：重点考虑碳税的循环再利用，主要是将税收用于削减其他扭曲性的税收，以减少征税的福利成本，在注重效率同时考虑再分配效应，减少分配的累退性，减少对国民经济的负面影响。（6）免税条款的合理性：碳税实施可能给相关产业带来影响及产生社会公平问题，应建立完善的减免与返还机制，避免对能源密集型行业造成过大冲击，保护我国相关产业在国际市场上的竞争力，同时要照顾低收入群体和地区的生活及经济的发展需要。

姜克隽和胡秀莲（2007）认为，从长期来看，采用碳税或者与能源税相结合的碳税是一种可行的选择，会实现比较好的二氧化碳减排效果，同时对经济的影响有限。根据国际上的经验，征收碳税会促进新的行业发展，如包括脱碳、储碳技术的清洁煤技术行业，可再生能源行业，核电，节能技术行业等。建议在设计中国的能源税体系时考虑以下问题：（1）限制与鼓励并举，着力调整能源结构。能源税对能源消费行为的调控作用可以体现在两个方面，即限制与鼓励并重，具体表现为政府将实施能源税作为调节能源消费结构的经济政策，在严厉限制传统化石能源使用的同时，大力鼓励使用清洁能源和可再生能源。（2）循序渐进的原则。能源税在中国还是一个新生事物，其制度和体系设计应当充分考虑中国的国情，逐步推开，循序渐进。（3）税收中性原则，即与国家整体税收体系相衔接，不加重整体税收负担。在税制设计上要综合考虑企业的总体税负水平和竞争力问题，不能因为能源税的实施造成企业总体税负水平大幅上升，影响企业的竞争力。

王金南等（2009）利用可计算一般均衡模型，模拟了碳税征收对中国宏观经济、节约能源和抑制二氧化碳排放的影响。模拟结果显示，征收低税率的国家碳税是一种可行的选择。低税率的碳税方案对中国的经济影响极为有限，但对减缓二氧化碳排放增长具有明显的刺激效果。建议中国碳税征收方案宜对煤、石油、天然气等化石燃料按含碳量测算排放量作为计税依据；中国碳税起征时间宜为2012年；中国碳税税率方案宜遵循逐步提高、循序渐进的原则，2012年征收碳税税率为20元/吨碳，2020年提高到50元/吨碳，2030年再提高到100元/吨碳；建议碳税征收应在消费环节，可与环境税或排污费等一并由政府管理部门统一征收，具体征收对象为向大气中排放二氧化碳的所有单位和个体工商户，近期暂不将个人作为纳税义务人；建议对碳税税收实行专款专用，国家利用碳税收入的资金建立国家专项基金，用于对改善能源效率、研究节能技术和开发低碳排放新能源等项目的扶持，支持植树造林等增汇工程项目和加强应对气候变化的国际交流与合作等。

财政部财政科学研究所的苏明等（2009）认为开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要，是完善环境税制的需要，有利于我国树立负责任的国际形象，有利于推动国内经济发展方式的转变。对碳税税制要素初步设计为：（1）征税范围和对象：煤炭、天然气、成品油等化石燃料；（2）纳税人：向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人；（3）计税依据：二氧化碳的估算排放量，即根据煤炭、天然气和成品油等化石燃料的含碳量测算出二氧化碳的排放量；（4）税率：从量计征的方式，采用定额税率形式。碳税税率的设计十分复杂，必须在估计大气污染所造成的危害，特别是对长期性的减排二氧化碳措施所需费用，以及考虑开征碳税对经济影响的基础上，经过全面详细的计算才能确定。此外，碳税税率水平还受到资源价格水平、是否实行国际碳税等其他因素的影响，这都属于在确定碳税税率水平时需要考虑的因素。