“西三角”川陕渝经济圈税收合作研究

钱 丰，戴宙松

（长安大学经济与管理学院，陕西西安 710064）

作者简介：钱 丰（1991－），女，长安大学经济与管理学院硕士研究生，会计学专业。

戴宙松（1990－），男，长安大学经济与管理学院硕士研究生，会计学专业。

摘 要：早在2007年就有学者提出了“西三角”经济圈的概念，构建和发展“西三角”经济圈是落实西部大开发战略的重要部署，三省市也在西部大开发的浪潮中展开了多方面的合作，但是“西三角”的发展进程缓慢不容乐观，甚至在一定程度上阻碍了“西三角”的发展，其中一个重要原因便是区域间存在税收差异问题，因此，文章尝试从税收合作的角度出发，对川陕渝地区目前的财税管理体制的现状和缺陷加以分析，并针对该区域未来发展提出一系列可实操的税收合理化建议。

关键词：“西三角”经济圈；税收合作；利益协调

Abstract：As early as 2007，some scholars put forward the concept of＂the West Triangle＂economic circle，construction and development of＂West Triangle＂economic circle is an important deployment of the implementation of the strategy of the western development，three provinces also launched a multi－faceted cooperation in western big development tide，but devel－opment of＂West Triangle＂slow is not optimistic＂，even hinder the development of West Triangle＂to a certain extent，one of the important reasons is due to the existence of tax differences between regions，therefore，this article attempts from the tax cooperation point of view，the analysis of tax at present，Sichuan Shaanxi Chongqing area pipe status and defect manage－ment system，and for the future development of the region put forward a series of implementation of tax rationalization pro－posals．

Key words：“Western Delta”Economic Circle；Tax Cooperation；Interest Coordination

经济圈是中国经济转型进程的区域经济新模式，也是未来区域发展的主导模式。2012年5月出台“十二五”正式规划纲中明确提出“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”和“坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作”［1］，并在公布实施区域发展总体战略时，将“推进新一轮西部大开发”排在了五项区域发展战略之首。目前，我国已然形成了京津冀、珠三角、长三角的成熟区域格局，区域经济效应突显，因此，如何把“西三角”经济圈进一步打造成为和京津冀、珠三角、长三角并驾齐驱的区域经济增长极，是完善“四轮驱动”格局的重要课题，而从税收合作角度对川陕渝经济合作问题进行探索研究具有重要的创新意义。

1 “西三角”经济圈协同发展背景

2007年，研究我国城市走向的学者第一次提出“西三角”概念，2009年我国政府官员在全国“两会”期间建议构建“西三角经济圈”，核心内容为以重庆经济圈、四川成都经济圈和以陕西西安为中心的关中经济圈为核心的61个城市，大西南与大西北联手，共同培育中国第四增长极。自此，我国政府高层开始就“西三角”经济圈进行了一系列探讨并开始了相关工作，三省市也为从多个方面进行了区域合作。

“西三角”囊括了西部地区最发达的城市群，城市集群的扩散和辐射效应使其成为西部地区综合实力最强、最具竞争力的区域。虽然幅员面积只占西部地区的5．4％，人口却占到全国的10．6％，西部地区的38．4％。据初步分析，到2015年，61座城市的GDP总量有望达到5万亿元以上，占西部地区比重达到45％左右，占全国比重达到10％左右，与京津冀、长三角、珠三角将共同支撑全国55％左右的经济总量［2］。

从2000年1月中共中央、国务院正式提出实施西部大开发战略至今，新一轮西部大开发工作已如期进展五载，虽然“西三角”经济圈未能纳入“十二五”规划，即还未能上升到国家意志，然而随着十八大政治格局的新变化，西三角在国内政经版图中的重要性十分凸显，由于近年来其经济的迅猛增长，三地政府和企业经济主体之间的推动，未来极有望形成西部金三角经济圈。三地税收协作在推动产业转移和企业转型升级以及生态建设等方面将产生至关重要的影响，一方面税收协作可以加强“西三角”经济圈内容的良好合作，规范经济市场的发展，实现经济区域利益的最大化，另一方面税收合作的顺利进行也关系到未来“西三角”在全国经济新版图的地位。

2 “西三角”经济圈税收合作存在的问题

2．1 区域合作深度不够，一体化进程缓慢

从2009年4月川陕渝三地发改委签署了《关于共同打造“西三角”经济区的工作协议》，到同年6月《西部金三角旅游合作区》，7月《“西三角”经济圈工商联战略合作框架协议》、《“西三角”经济区综合交通规划》，9月《构建“西三角”经济区基本思路》中，可以看出2009年是“西三角”各项计划紧锣密鼓制定的一年，却也是昙花一现的一年。2014年8月“第二届西三角区域开放合作交流会”成功举行，但相距2011年第一届交流会已过去三载。

西三角区域合作进程十分缓慢，而且合作项目涉及面狭窄。合作层次止步于基本的框架协议，广度与深度不够，像生态、文化、公共服务方面也都没有提上合作的议程。进程缓慢的根本原因在于“西三角”并没有上升到国家战略规划的正式文件中——“成渝经济区”、西北“关中—天水经济区”发展规划在2009年先后获得了国务院的批复因此得到了快速推进。

2．2 缺乏合理分配区域税收的法律机制

我国税收立法权限高度集中，全国采用基本相同的税制，“西三角”缺少经济区内税收分享的制度。以增值税为例，根据2008年《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令第538号）关于纳税地点的规定：（1）固定业户应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税。（2）固定业户到外县（市）销售货物或者应税劳务的，应当向其机构所在地主管税务机关申请开具外出经营活动税收管理证明，向其机构所在地主管税务机关申报纳税［3］。

可以看出目前我国按照“生产地原则”确定地区增值税收益分享方式，这意味着在哪个地区生产产品、提供劳务或者生产企业的注册地在哪儿，税收就归属于哪个地区。虽然以生产地原则进行增值税分配有征管方便、不容易产生避税的优势，但其中暗藏了很多不利于“西三角”协调区域利益的问题。就整体区域经济而言，会导致区域内市场分割严重、事权与财权严重失调、扩大地区间收入差异；就各省而言，会引起省内向省外转移税源、以巨额优惠吸引投资、盲目税收竞争等不良影响。

以生产地和注册地为原则分配增值税收入，大部分将流入其所在地政府，而最终税负由消费地居民承担，从而产生扭曲经济行为，生产地政府又将税收用于新一轮战略投资，此恶性循环会进一步扩大地区间税收收入差距。

2．3 缺乏合作交流平台和长效机制

由于目前我国的税务机构的管理模式基本上是属于划地管理，大部分税收按照性地原则进行收税，而税务机关的组织结构是典型的纵向结构——垂直式管理。尽管这样的管理有利于解决税收中的某些具体征管问题，但是缺点也十分明显，税务部门往往为了自身利益，会构筑各种壁垒防止税收向其他地区的流动，因此对区域经济的平衡发展产生阻碍作用。由于涉及三省市，各地的税收管理和政策均不一致，在一定程度上会造成税收竞争的问题［4］。目前“西三角”实际税收工作中，没有建立一个相应的税收合作协议，更没有相对固定的日常管理机构，只是陈旧的地方模式，没有形成区域管理机制，因此，面临区域内的需要进行税收合作问题，税务部门基于自身利益往往不愿意配合问题。但是，随着西三角经济、交通等方面的一体化发展，税务合作一定是未来的趋势。

3 促进“西三角”黄金格局税收合作的建议

3．1 加快“西三角”协同发展税收合作进程

川陕渝三方应通力合作促进新型区域模式的形成和发展，提高税收工作水平，实现本地区的共同繁荣，构建并完善常态化“西三角”区域地方税务合作机制是目前三省税收合作的重中之重，可以从以下三个方面着手进行：

（1）建立“西三角”区域地方税务合作联席会议制度、“西三角”区域税收协调制度、专题工作小组和举办税收协作会议4项机制。会议应定期召开，可由协议各方轮流召集并主持，研究并决定重大合作事宜。这对于加强三地税务部门之间的合作、整合区域税收管理资源、推动川陕渝地区在更广的范围、更高层次进行深入合作均大有裨益。

（2）组建财政税务研究和信息交流平台。为加快区域间的信息沟通和共享，建议通过推进“西三角信息合作”网站的建设，尽快落实“西三角经济圈税务论坛”和《西三角财政发展报》的筹备工作，按照循序渐进的原则逐步深化合作，利用现代和传统媒体相结合的方式，促进信息交换和共享，以信息带动合作，不断拓宽合作领域，促进区域经济社会的全面、协调、可持续发展。

（3）加快三省市区税务系统人才交流和培养。为增强区域的税收实力和整体竞争力，川陕渝三地应定期互派若干优秀人才和年轻干部参加进修培训、挂职锻炼，不断提高其专业能力和综合素质，三地税务部门还应加大对中坚力量的培养力度。另外，三方还可互派观察员，就税收执法和税收政策落实情况进行中短期观察，相互学习，相互整改促进。

3．2 合理分配区域内税收利益，推进税收机制的完善

由于开展区域税收协作缺乏法律依据，“西三角”必须探索出行之有效且符合本区特点的川陕渝利益共享机制，下面对增值税和企业所得税的改制进行探讨：

1）增值税。取得中央立法机构政策支持，以“横向分税制”为基础构建增值税地方分享制度。自1994年分税制改革以来，增值税由中央与地方政府的分享比例为75：25，在跨省迁移企业时实行税收分享，川陕渝三地政府可以按照基于各地对产业的边际贡献系数法、基于宏观消费类数据测算法和因素分析加权测算法三种方法进行增值税分享比例测算。除合理分配税收利益外，还应协商建立“西三角”区域内省际产业转移税收政策衔接协调机制，以确保跨省迁移企业税收政策的接续执行。

2）所得税。2008年1月1日起实施《新企业所得税法》中明文规定，居民企业在我国境内设立的不具有法人资格的营业机构应当汇总计算并交纳企业所得税。这意味着“西三角”跨省（直辖市）经营企业，其独立核算但不具备法人资格的分机构要将税款向具有独立法人资格的总机构所在地政府缴纳。虽然说新规定使总分机构盈亏互抵，降低了企业的总体税负，但是严重违背了税收归属与税源相一致原则（税收背离），对税源移出地财政收入有一定影响。实行总分机构汇总纳税将导致各个政府限制而不是鼓励企业外迁设立分机构，对于推进川陕渝财税一体化进程、区域内社会资本流动、合理的资源配置势必均留有很多隐患。因此需采用跨省分配税款的办法以兼顾税收的公平和效率。

（1）按区域内各省份税源贡献值分配的原则。税收分配应主要以对税源贡献大小为依据，首先计算考虑到各自税收优惠以后的税率，再在权重中加入对其资源损耗和环境污染的估定（结合资源税和环境污染费等特定记录）。如此分配可规避较发达省份形成夸大的贡献观，降低过度使用税收收入的可能性。

（2）按资产总额、职工人数和销售（经营）收入三因素结合分配的原则。通过使用3个基本要素的平均数划分总分机构所在地政府所得，此法源于美国对跨州经营企业应税所得的常见划分，即现行的“资产、工薪和销售额三因素结合法”，将工薪变为职工人数，原因是中西部人均消费水平不同，若仍照搬他国经验，会造成三省社会贫富差距的进一步拉大，激化地方间利益冲突，为“西三角”财税一体化设置制度障碍。

此外企业所得税财政调库增加了分配环节，分配难度提高，应由财政转移支付环节过渡到税收环节，汇算清缴时直接将各地方政府应分享的税收份额划归地方国库，改变“先税后分”的分配模式，这样不仅提高财政资金的时间效率，更增加了分配的透明度，减少“跑部钱进”的不良现象。

对于任何税种征收和分享，建立税收利益协调机制都任重道远。三地之间在税款征收、税收政策落实等方面不可避免会出现争端矛盾，应对税收争议协调解决机制进行专题研究，对可能出现的问题进行协调处理，妥善化解争议，并将调解机制做为省际横向分税制的补充机制，最终形成系统化的利益协调机制，防止税收流失，避免市场扭曲。

3．3 优化税收管理，实现区域税收合作平台的构建

川陕渝三地国税、地税部门应从税收征管、税收执法、纳税服务、税收科研四个方面深入开展合作，这对于以税收便利化促进区域协同发展的意义重大，通过优化税收服务、降低税收流失风险，促进“西三角”经济圈内人员、资本、货物和服务的高效率流通。

1）加强税收征管协作，共享区域内涉税信息。改革开放以来，很多跨省（直辖市）经营纳税人依靠川陕渝天然的地缘优势，在本省（直辖市）外开分公司、连锁店，然而纳税人跨省经营的无界性与税收管理有界性之间的矛盾，给开放经济条件下的税收征管带来严峻挑战，为此加快推进“西三角”税收管理服务一体化具有长远意义。

（1）建设三省（直辖市）统一的互联网办税服务平台。统一办税平台有利于推进跨地区经营纳税人的税务登记管理，避免没能及时向企业外出经营地地税机关提供外出经营企业名单而造成税收管理信息不对称的问题。探索建立完善川陕渝三地税务登记一体化管理办法，逐步统一规范税务登记标识，为产业转移和企业合理流动提供便利，减少征管漏洞。

（2）签署省际征管互助合作协议。首先，各地区应根据需要相互提供有关征管资料，并定期交换与税收管理有关的政务信息及有关经济税收数据，推进税收信息数据的综合开发与科学利用；其次，川陕渝应将税收情报自动交换（各省税务主管部门之间根据约定，以批量形式自动提供有关纳税人取得专项收入的税收情报）作为“西三角”税收情报交换的新标准，此法有助于营造区域内公平透明的税收环境。

（3）建立三地资质互认机制。三地应确定并认可区域通用纳税信用等级，相互交流资质查询信息化建设等方面经验，实现信息载体支持，推进税收执法联动，进一步加强三地税收征管合作，优化区域纳税合作。

2）深化税收执法合作，逐步统一税收政策执行标准。三省市税务机关首先应自行确定税收政策执行范围、幅度、条件等的事项，进行统一协调、统一解读、统一明确，让纳税人在川陕渝区域内享受到无差别的政策适用标准；其次，相互学习交流行政案件、重大案件的审理、应诉、复议程序，税收执法检查及推行税收执法责任制方面的经验和做法，不断加强自身税收执法监督力度，提高依法行政的能力，全面贯彻十八届四中全会中依法治税方略；最后，川陕渝三地还应逐步统一对违法行为认定的执法标准以及行政处罚裁量标准。建立经常性稽查情况通报制度和案件协查制度，对跨省市税务案件进行联合稽查，交流稽查工作经验，分析税收违法动态，研究重大税收违法案件的法律适用、定性及量罚等问题。

3）推进税收理论研究，促进税收科学的繁荣与发展。“西三角”经济圈的国地税部门每年应就税收工作中的重大问题联合开展调研，以召开税收专题研讨会的形式提供理论支持，加强各地税收研究会和税收科研机构的合作交流，为中国新一轮的税制改革进言献策。进一步的税收科研应以“圈内不重复征税，不擅自减免税”为原则，不出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠措施。对于能够普及大众的税收常识，应联合举办大型税收宣传活动，整合宣传资源，扩大宣传的覆盖面。

4 结束语

“西三角”经济圈的繁荣发展需要多方面的协调合作，更需要往税收合作深层次发展。“西三角”经济区域税收合作的发展需要打破传统的行政壁垒和地域界限，建立统一共议的平台和机制，共同编制相关专项规划，对基础设施的建设形成一定的投入分担机制等，我们相信，该区域的税收合作必将大大促进“西三角”区域的繁荣发展。

参考文献

［1］ 第十一届全国人大会议．中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［Z］．2011．

［2］ 邵锋．“西三角”成为中国经济“第四极”的实证分析和政策建议［C］．2009中国重庆·青年人才论坛优秀论文合集， 2009：30－40．

［3］ 中华人民共和国国务院．中华人民共和国增值税暂行条例［Z］．2008．

［4］ 洪训昌，李国淮，江燕．税收竞争与区域经济一体化进程［J］．广西财经学院学报，2007，6：1－7．