中国的借鉴美国立法机构研究的意义是什么？

第二节　中国的借鉴

美国国会拨款研究的意义，是在尝试为我国公共预算的民主化改革提供一个较为成功的参照物。毋庸置疑，中美两国根本的政治制度不同，立法与行政机构之间的关系也存在明显的区别，所面对的财政状况、经济水平也不尽相同，因而不可能照搬美国的经验。但一个显而易见的事实是，我国政府支出的财政来源从最根本上讲，也是来自民众，也是要“取之于民、用之于民”的。^[3]作为人民民主专政下最高权力机关的全国人民代表大会及其常委会、各级政府的人民代表大会及其常委会等立法机构都应该有权，并在实施过程中应该有责任和义务对行政部门的财政预算与拨款等环节建立有效的立法管辖。这种代表人民利益的议会财政权，本质上是符合社会主义民主法治的基本要求的，体现了民主集中制的思想内涵。^[4]预算监督得以在人大全面确立，将为民主集中制的实施提供了基本的制度与法律资源。基于如此判断，以拨款委员会为中心的美国国会的拨款实践对我国财政预算民主化改革至少具有这样一些值得考虑的经验：

第一，在法律上完善人大在财政决策中的权力与地位，明确立法与行政机构之间的财政关系。

美国国会的预算拨款权力是在联邦宪法中明确规定的，并在其后两百年的实践过程中通过以1921年预算法、1974年预算法为里程碑的数次制度调整，立法机构对行政机构的财政立法管辖、立法机构内部的财政管辖权分享都得到了较为细致的法律规范，形成了以分权制衡为原则的预算立法。

相比而言，我国在宪法及其相关法律上的实践仍需完善。我国《宪法》第62条第10款规定全国人大有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，但宪法未能对人大在财政决策中的中心制度和具体权力行使作出严格的规定。换言之，我国人大在财政预算决策中的权力与地位尚未提到宪法的高度。^[5]同时，现行的1994年《预算法》虽然对人大参加预算决策、行使预算的立法管辖作出了法律安排，但其相关内容仅有短短5个条文，且只涉及各级政府预算草案由谁审批、向谁备案，对人大的审议周期、预算初审程序、预算执行与审议等程序方面均未明确要求，急待修正。^[6]

针对这一现状，应该至少在四个角度推进完善立法：（1）进一步通过法律明确立法与行政之间的财政关系，将所有国家财政资源的收支都纳入人大的立法管辖和监督之下。特别是针对我国长期存在且规模不小的预算外资金，应当根据法律规定纳入人大的管辖控制当中。在宪法和法律上明确立法机构审议行政预算、批准行政收支的原则，没有立法机构的批准，行政机构不能进行或改变任何收支决策。（2）完善立法机构管辖财政收支的程序与细节。通过法律的方式，明确立法机构对国家收支政策的管辖是细化而具体的。行政机构向立法机构提供的收入与支出请求都必须具体到某一个机构或政策的某一个项目，只有这样才能为立法机构中的代表有效地进行立法与监督提供条件与保证。（3）立法机构本身应制定详细的内部程序法与规则法，严格设置对财政收支决策的委员会审议、全会审议、听证、讨论、修正以及表决等必要过程。立法过程的完善，确保具有了权力的立法机构可以审慎地行使权力，表达民意。（4）在相关法律上预先规定一旦预算被人大否决之后的应对程序。在法律意义上强调这种可能性的存在，并作出相应的制度准备，为人大真正行使立法管辖解除制度上的“后顾之忧”。

第二，完善周期程序，保证人大财政管辖权的及时有效。

美国国会对白宫及其行政机构的预算报告行使管辖权的时间段大致为每个自然年的2月份到9月底（即每个财政年度的10月1日开始之前），而白宫及其行政机构编制预算的周期则更长。因为编制和审议的时间较长，美国联邦财政的总统预算、国会预算决议案以及拨款法案等预算文件的内容都较为细化，能够落实到具体的政策项目。在2月到9月之间，总统还有权力调整预算报告，以应对新的情况与需求。如果国会一系列的预算、授权以及拨款立法行动没能在10月1日完成，则必须采取延续拨款法案等方式暂时维持相关行政机构的支出。

我国预算的编制和审议周期相当短。我国的财政年度是自然年，预算编制过程往往在11 月10日国务院下达编制下一年度预算草案的指示，1月10日前审计财政部门汇总本级总预算草案并报财政部。编制时间仅有2个月，其内容则往往较为粗枝大叶，无法细化。^[7]其后的人大审议过程则更为简单。以全国人大为例，其会期一般是15天，而分配给预算立法的工作日仅为2到3天，真正由代表审议预算的时间更少。在如此短暂的时间内，要求本来未必具备相关专业知识的人大代表对预算报告进行有效的审议，是极不现实的。^[8]此外，由于编制与审议的时间安排，导致了普遍存在预算先执行后编制的情况：因为我国的财政年度是自然年，但各级人大往往是在2、3月份集中召开，这次开会才将审议新一财年的预算，因而导致各级政府每年都有一两个月的时间是在没有合法预算的状况下运行的。^[9]

针对这一问题，有必要适当调整编制与审议的周期程序，使预算编制、预算审议与预算执行实现程序上的统一。如可以考虑将预算年度从自然年调整为每年召开人大之后，即4月1日至次年的3月31日。^[10]在如此财年安排下，行政部门编制、提交预算，人大审议预算的时间安排都可以进行较为合理的相应调整，使编制与立法工作更为充分，也为延长预算审议和修正的时间提供了可能性。

第三，各级人大内部的组成结构可以考虑相应调整，保证专业化。

美国国会在预算拨款管辖中设置了授权、预算以及拨款等环节，对应地由相关委员会加以管辖，这是具有历史的路径依赖的。对于我国而言，未必需要如此细分，更未必需要在各级人大内建立专门的拨款委员会，但依照目前的情况看，应该适当考虑建立专业化程度较高、规模合理的预算专门委员会。如表7.1所示，在目前第11届全国人大（2008—2013）的专门委员会中相应负责财政立法管辖的专门委员会为“财政经济委员会”，其32人的规模在全部专门委员会中位列第二，足以说明其重要性。但值得注意的是，财政经济委员会基本对应着中央政府所有财经事务，其状况相当像美国早期国会内的筹款委员会（众议院）或财政委员会（参议院）。这一安排，未必有利于预算管辖权的顺利实施。可以预见，一旦人大的预算管辖权更为有效地得以实施，财政经济委员会将面临极大的立法负担。

表7.1　第11届全国人大专门委员会与全国人大常委会工作委员会

资料来源：全国人大官方网站http://www.npc.gov.cn/。

1998年全国人大建立了针对预算管辖权的预算委员会，被视为是向加强监督迈出了重要一步。^[11]以第11届全国人大为例，如表7.1所示，其常委会设置了预算工作委员会，其成员为3人，基本来自财政经济委员会，可见这一设置仅旨在预算管辖过程中发挥协调作用。作为人大预算管辖权提升的重要步骤，设置专门的、具有独立管辖权的预算委员会将成为真正在机制和功能上保证议会财政权的有效措施。

在设立专门的预算委员会、拆分财政经济委员会预算管辖权力的同时，还应该注意预算委员会的人员结构安排。事实上，如表7.2所示，财政经济委员会成员的组成包括各地方各机关的前任高级官员、在任的国企高管、专业专家以及军队和人民团体等的代表。这也大体上反映了人大常委会全体的组成情况。为了保证预算委员会对预算管辖的有效性和专业性，可以在组建预算委员会的过程中，或应重点考虑安排在地方或部委内曾经负责预算工作的高级官员以及财政预算方面的高级专家。

表7.2　第11届全国人大财政经济委员会成员构成（2010年1月）

（续表）

注：年龄与职务状况以2010年1月为统计点。

资料来源：全国人大官方网站http://www.npc.gov.cn/。

在完善专门预算委员会的职能与构成的同时，强调人大其他具有政策项目授权性质的委员会的参与合作。在预算过程中存在众多政策项目，专业性较强，也需要相关委员会审议批准或提供意见参考。这就意味着人大的财政管辖应该是由预算委员会主导的，多个委员会共同合作完成的立法事务。

与此同时，全国人大及其常委会以及地方各级人大都有必要考虑组建专门的预算事务辅助机构，针对行政部门的预算编制过程和执行，确保在预算的编制过程中展开有力的监督和立法管辖，并将其延伸到预算拨款的执行过程当中。在辅助机构的支持下，人大及其不具备专业知识的人大代表也可以在审议预算和监督预算执行中更具技术性、专业性。

第四，在完善人大预算管辖权的同时，增加预算的透明度。

在美国国会审议预算、进行拨款立法的同时，相关的信息通过官方或主流新闻媒体公之于众，公众可以较为全面获悉。白宫下属的管理与预算办公室还将财政预算与支出的历史数据通过网络实现公开。而国会则通过国会图书馆网站公开预算、拨款审议过程中所有的立法行动以及相关的法案文件与报告等。美国各州各地方政府更普遍地存在着同样做法，很多政府的公开程度甚至更大。在我国，长期以来，公众对预算信息的了解相当有限，甚至在人大代表结束议会之后，其审议的预算案也要被收回。这些预算信息要么被视为是“国家机密”，要么被认为与普通公众毫无关系，而拒绝对公众公开。^[12]事实上，如果仅仅提升人大对预算的管辖，而不对民众公开预算的话，人大的管辖是不能完全反映公众的诉求的。这种透明化需要在基于相关法律法规的要求下，行政部门预算编制尽可能详细，使普通民众也可以清楚了解。在实现透明度的同时，需要配合以普通民众的反馈渠道，即人大代表与选民之间的更多互动与交流。财政预算透明化的尝试可以先由更为接近民众、民众更为关切、更容易表达意见的地方政府层次上试行。近年来，广州市政府在网络上“晒账本”的尝试便是相当具有积极意义的做法。

第五，增强政府与社会对人民代表大会制度的理解、关注与敬畏，深化民主意识。

虽然美国国会议员在拨款立法中存在着“猪肉桶”等牟利行为，但他们显然是可以对预算拨款立法法案进行有效而充分的审议、可以进行否决、必须接受其代表选民的监督与压力的。这些对一个代议制立法机构而言，无疑是必需的，对中国的人大制度同样具有借鉴意义。其一，对于政府而言，应该理解全国人大与各级人大代表人民意愿的神圣与尊严，为其预算拨款审议创造足够的条件。不但要将预算拨款草案足够细化到部门、到项目，便于代表具有针对性的监督，有的放矢；而且要充分给予代表审议的时间和空间，彻底改变当前一个代表团两三本预算草案文件、半天时间传阅后收回的“保密”做法。其二，全国人大和各级人大的代表要真正为人民管好政府的“钱袋”。做到这一点，一方面至少要要求代表掌握一些财政领域的常识，在增强专门委员会成员专业化程度的同时，对普通代表可以考虑开展学习培训等活动；另一方面，代表自身应该深刻理解“民主集中”中“民主”的意涵，神圣地行使自己的立法表决权力，包括投反对票的权力。其三，适当强化代表与选民之间的联系。这种联系根本上说应该从明确选区概念做起：让普通民众清楚，作为某一地区的居民或某一界别的公民，他或她的利益诉求在各级人大中都在由谁代表着。这为更为充分的利益表达创造了土壤，也使代表明确了自身肩负的民意责任，增进立法决策的针对性与有效性。当然，选区概念的确很可能导出竞选、社会动员等状况，因而或可依循基层村民自治的方式，在地方人大先行尝试推进。

【注释】

[1]潘洪其：《谁来帮人大代表看懂政府预算?》，《北京青年报》，2010年1月25日，参见http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=62955312，2010年11月19日访问。

[2]John M.Carey，“Legislative Organization，”in R.A.W.Rhodes，Sarah A.Binder and Bert A.Rockman，ed.，The Ox ford Handbook of Political Institutions，NY：Oxford University Press，2006，p.431.

[3]刘剑文：《宪政与中国财政民主》，《税务研究》，2008年第4期，第3—8页。

[4]林尚立：《民主集中制的财政基础——对中国国家建设的一种分析》，《社会科学》，2006年第11期，第29—42页。

[5]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，北京：中国财政经济出版社，2008年10月，第142页。

[6]陈仪：《强化人大预算审议权的路径选择》，《法学》，2009年第9期，第73—84页。

[7]《公共财政决策与监督制度研究》，第143页。

[8]《公共财政决策与监督制度研究》，第143页。

[9]卢洪友主编：《政府预算学》，第250页。

[10]张晓明：《我国人大预算监督制度存在问题及完善对策——借鉴美国国会预算监督制度的经验》，《人大研究》，2009年第8期，第17—21页。

[11]孙哲：《全国人大制度研究（1979—2000）》，北京：法律出版社，2004年12月，第204页。

[12]陈仪：《强化人大预算审议权的路径选择》，第73—84页。