“十二五”期间上海促进不同所有制企业公平竞争和发展的政策研究
“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”，是我国的基本经济制度。为不同所有制企业创造公平竞争和共同发展的法治环境、政策环境和市场环境，是我国基本经济制度的内在要求。“十一五”以来，随着各类非公有制经济的快速发展以及公有制经济逐步从一般竞争性领域的退出，上海的所有制结构发生了明显变化。各类非公有制经济逐步向国民经济各行各业渗透，在促进上海产业转型、结构调整、增强科技创新能力、提升城市功能、增加就业、促进社会稳定中的作用越来越大，已经成为上海经济持续健康稳定发展的重要力量。不同所有制企业公平竞争和共同发展的法治政策环境和市场环境逐步形成，但仍然存在一些阻碍公平竞争和发展的因素，需要在进一步深化改革中加以完善。
一、上海不同所有制企业发展的现状与特点
改革开放打破了上海公有制经济一统天下、国有企业占绝对优势的格局，促进了私营和个体、外资及其他非公有制企业的快速发展。经济主体结构的变化，即所有制结构的多元化极大地促进了上海经济的快速发展。统计资料表明，1990—2008年，上海经济总量（GDP）按可比价格计算扩大7.3倍，年平均增速达到12.1％(1)，超过全国平均水平。不同所有制企业的共同发展功不可没。图1为2004—2008年上海各种所有制类型法人企业发展的基本状况比较。
首先，从整体发展状态来看，公有制经济（包括国有经济与集体经济）的法人单位数、从业人员、实收资本总额和全年营业收入等指标占全市的份额均呈下降趋势且降幅明显；外资与私营经济则呈现不同程度的上升趋势；股份制等其他类型企业总体上呈下降趋势。
其次，从法人单位数和从业人员两项指来看，私营企业占全市的比重最大，2008年末分别达到77.6％和40.7％。但外资企业的增幅最大，与2004年相比，2008年分别增长了21.9％和36.7％，高于私营企业的12.8％和30.0％的增幅。
再次，从实收资本总额上看，2008年外资企业的规模超过国有经济，居各种所有制企业之首，占全市的比重达到34.2％。与2004年相比，私营企业实收资本增幅为26.3％，仅次于外资企业，同时其规模接近于国有企业。
图1 2004—2008年上海不同所有制企业发展状况比较（占全市比重变化）
数据来源：根据上海市工商联等编《上海民营经济》（2009）（上海财经大学出版社2009年版）相关数据制成。
最后，从全年营业收入上看，外资和私营企业始终保持前列。2008年外资企业全年营业收入逼近3万亿元，私营企业的规模也远超国有企业达到2万亿元以上，占全市的比重分别为34.9％和24.6％。
总的来看，近年来上海民营企业发展迅速，外资企业持续稳定增长，国资国企改革逐步深入，国有经济战略性调整和重组的成效初现。
（一）民营企业发展迅速
“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”这一基本经济制度的确立，从意识形态上为民营企业的发展扫清了障碍。上海城市的功能定位、资源和市场条件，则使上海的民营企业发展呈现出独特的特征。
1.快速发展的特征
1988年，上海第一家私营企业正式注册登记。到2008年末，上海私营企业总户数已达到525 384户。30年来，上海民营企业经历了恢复发展（至1991年）、快速持续发展（1992—2006年）和提升稳步发展（2007年以来）三个阶段。从1989年开始，私营企业突破1万户（1994年）所用时间为5年，突破10万户（1999年）所用时间为5年，突破20万户（2002年）用了3年时间，突破30万户（2004年）则仅用2年时间。从30万户到50万户（2006年）每年上一个台阶，呈不断加速增长的态势。
2.“三、二、一”的产业分布特征
2008年底，上海全市共有私营企业52.5万家，其中76.4％的企业从事第三产业，第二产业的比重只有23.3％。从行业分布上看，批发零售业、制造业、租赁和商务服务业、科研及技术服务、建筑业、交通运输及仓储业、居民服务及其他服务业、房地产业、信息传输及计算机服务和软件业、住宿和餐饮业的企业数和注册资本规模位居前十位，分别占其总数的98.2％和97.9％(2)。但56.8％的企业仍然从事传统的批发零售业和制造业，注册资金占到了41.6％。私营企业对信息服务、交通运输等现代服务行业的渗入加快，但整体规模仍然偏小，实力不强。
图2 上海私营企业的发展态势
数据来源：历年《上海经济年鉴》。
图3 上海私营企业产业分布变化
数据来源：历年《上海经济年鉴》。
3.“磁场效应”特征
上海城市经济发展的“磁场效应”不仅吸引了大量外资进入上海，也吸引了大量外省市民间资本来沪投资。截至2008年3月，外省市来沪投资设立的私营企业已达26.8万户，占全市私营企业总数的55％，与2002年末相比，企业数增加了15万户，占比提升22个百分点(3)。同时，上海目前已成为归国留学人员创业的首选城市。截至2007年1月末，上海共吸纳归国留学人员6.7万余人，约占全国的三分之一，平均每年增长50％。预计到2010年，上海海归总人数将超过10万，留学人员在沪创办的企业已达3 600余家，总投资超过4.6亿美元(4)。
（二）外资企业稳定增长
引进外资进而获取国外先进技术和管理经验并通过外资的技术扩散和示范效应促进本地企业的发展、提升其竞争力，是上海改革开放的一项重要内容，也是促进上海经济社会发展的重要力量。近年来，外资在上海的直接投资活动呈现以下三个突出特征：
1.投资领域从工业向服务业明显扩张
改革开放初期，在政府对外引资政策引导下，外商投资的重点领域是工业。进入21世纪以来，随着上海城市功能定位的逐渐清晰以及产业结构布局的不断优化，外商投资的行业分布特征发生了变化，服务业逐渐成为投资热点。统计显示，截至2000年末，外商投资合同中的工业项目和服务业项目占比分别为62.9％和33.5％，但在2001—2008年间，工业与服务业的投资构成比发生了逆转，即工业大幅下降，服务业则上升至65.7％。
图4 外商投资的产业变化
数据来源：《上海统计年鉴》2001、2009年版。
2.投资方式从合资为主向独资为主转换
改革开放初期，受各种因素的限制，外商投资以合资、合作方式为主。随着我国法制建设的不断完善，对外开放的程度进一步扩大。近年来，独资成为外商投资的主要方式。2001年前，近70％的外商投资合同项目以合资或合作的方式经营。而2001—2008年间，合资与合作的比例急剧下降，独资经营方式占到了80％以上。
3.投资来源以港澳台及主要发达国家资本为主
从外资资金来源上看，中国港澳台地区的投资项目和金额一直处于领先地位，日本、美国、欧洲各国及新加坡等列居其后。进入21世纪，跨国公司对上海投资的速度加快、规模扩大，对服务业，尤其是金融、租赁和商务等高端服务业的投资力度加强。
图5 外商投资方式的变化
数据来源：《上海统计年鉴》2001、2009年版。
图6 外商投资来源的变化
数据来源：《上海统计年鉴》2001、2009年版。
（三）国企改革逐步深入
长期以来，国有经济在上海国民经济发展中占据至关重要的地位。与国内其他大中型城市相比，上海国有企业集中、占国民经济比重较高的特征十分突出。近年来，以国资国企战略性调整和重组为主线的改革促进了国有企业从一般竞争性领域的退出，推动了国有企业向战略产业和优势产业的集中。
2008年全市工业主要指标中，国有及国有控股工业企业占比均比2001年有不同程度的下降。2008年，国有及国有控股企业的企业单位数较2001年下降了近60％，显示了国有企业战略性调整和重组、从一般竞争性领域退出的趋势。相应地，从业人员数也下降了近60％。相比之下，尽管工业总产值和固定资产净值年平均余额也呈下降趋势，但降比仅为24.4％和15.2％，一定程度上显示了国有企业向优势产业和战略性产业集中的趋势。此外，从利润总额和税金总额上看，国有及国有控股企业对上海经济的总贡献度仍然较高，显示了其主导地位。
图7 国有及国有控股工业企业主要指标占全市比重
数据来源：《上海统计年鉴》2002、2009年版。
二、上海不同所有制企业公平竞争和发展的环境逐步形成
上海不同所有制企业的快速稳定发展，一方面得益于宏观制度环境的不断优化和改善，另一方面则与上海促进不同所有制企业公平竞争和发展的具体实践密切相关。
（一）不同所有制企业公平竞争和发展的宏观制度环境
1.指导思想日益明确
党的十五大确立了“以公有制为主体，多种所有制共同发展”的基本经济制度。党的十六大文件又提出了“两个毫不动摇”原则(5)，强调要放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争。这为不同所有制企业的公平竞争和发展扫清了意识形态方面的障碍，促进多种所有制企业的公平竞争和共同发展逐渐成为各界人士的共识。
2006年，中央政府在“十一五”规划中强调，要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展；深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化；大力发展个体、私营等非公有制经济，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。
2007年10月，十七大报告强调，要“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。中央政府促进不同所有制企业公平竞争和发展的指导思想更加明确，平等竞争和共同发展的重要性得到了高度确认。
2.法律体系逐步完善
近年来，《公司法》、《企业破产法》、《物权法》、《企业所得税法》、《反垄断法》等重要法律法规的出台，表明促使不同所有制企业公平竞争和发展的法律体系逐步完善。
《公司法》（2006年）突出法律规定的针对性和可操作性，使《公司法》从“为国有企业改革服务，以推动建立现代企业制度为目标”转变为“所有投资者都可以利用的法律”；从限制投资转变为对各种投资主体投资行为的鼓励、对各种投资资源的充分利用、对各种投资形式和投资渠道的开拓，不同所有制企业在投资领域的公平竞争基础得以形成。
同样，《企业破产法》（2008年）也从仅适用于国有企业转变为适用于各种所有制的法人企业。国有企业从“政策性破产”转变为“依法破产”，不再享受政策优惠，标志着我国市场化退出机制的正式建立，体现了市场主体在退出方面的公平。
2007年3月通过的《物权法》强调国家保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，对各种所有制财产实施平等保护。《企业所得税法》（2008年）实现了内外资企业的“两税合一”(6)，使内外资企业面临更加公平的竞争与发展环境。
2007年《反垄断法》的正式出台，则确立了与我国社会主义市场经济体制和发展阶段相适应的预防和制止垄断、保护和促进公平竞争的法律制度。
3.政策环境不断优化
党的十六大以来，一些促进不同所有制企业公平竞争和发展的重要政策意见陆续出台，其中最重要的是2005年2月国务院颁布实施的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）。“非公36条”抓住不同所有制企业在公平竞争和发展方面存在的核心问题，重点从市场准入和财税支持两个方面，为非公有制经济的进一步发展扫除了体制性障碍。以国家“非公36条”为基础，各地方政府陆续出台了相关配套政策与实施细则，使得全国范围内非公经济发展的政策舆论环境得到较大改善。
2008年下半年以来，受国际金融危机影响，企业发展环境面临更多不确定因素。中央及时出台相关政策措施，加大财税、信贷等扶持力度，改善各类企业经营环境，促进其共同发展。2009年9月，国务院颁布实施了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，从发展环境、融资、财税扶持、技术进步和结构调整、开拓市场、改善服务水平、提高经营管理水平、加强领导等方面提出了若干具体措施。中小企业包含各种所有制企业，但主要是非公有制企业。国家的这一政策事实上促进了不同所有制企业的公平竞争和发展。
（二）上海促进不同所有制企业公平竞争和发展的具体实践
1.大力支持民营经济发展
目前，民营经济在上海创造就业、推动国有企业改革、高新技术产业化等方面的作用越来越大，这与上海支持民营经济发展的努力密切相关。
2005年3月，上海市委、市政府研究制定了《上海市关于鼓励支持个体私营经济发展若干意见》（简称“上海38条”）及相关配套政策。“上海38条”重点强调不同所有制企业的平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限以及行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度，允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。
近年来尤其是2008年国际金融危机以来，上海在产业结构调整、城市功能提升等方面的压力进一步增大，不同所有制企业公平竞争和发展的战略意义更加凸显。在此背景下，上海颁布了《关于加快促进上海非公有制经济发展的若干意见》，明确了加快促进非公有制经济发展的基本思路和主要目标，强调营造非公有制经济发展的产业环境，改善非公有制企业的融资环境，为非公有制企业引进人才创造条件，推动非公有制经济参与国资国企改革，理顺非公有制经济管理和服务体制。
2009年5月，《关于加快推进上海高新技术产业化的实施意见》（以下简称《意见》）正式出台。《意见》明确指出，要充分发挥各种所有制企业的作用，强调全市高新技术产业化工作由中央企业、地方企业、民营企业等各种所有制企业共同参与，进一步强调了不同所有制企业的共同努力对上海经济社会持续健康稳定发展的重要战略作用。
2.积极引导外资经济发展
20世纪90年代初，上海提出了“三、二、一”的产业调整战略并确定了相关重点行业。在外商投资的相关法律基础上，上海出台了《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业目录》等一系列外商投资引导政策。
进入21世纪，特别是2002年上海“申博”成功以后，为进一步推动上海产业结构调整与升级、提升城市国际化程度、提高综合服务功能，上海确定了“两个优先”的发展战略。按照“两个优先”发展的要求，上海于2003年颁布了《上海市外商投资重点产业目录》和《上海市外商投资产业布局导向》，积极拓展利用外资的宽度和深度。
同时，为进一步提升城市功能和国际竞争力，加大跨国公司地区总部和研究开发机构引进力度，上海相继出台了《外商投资设立研发机构的暂行规定》和《外商投资研发机构可以享受的优惠政策》（2000年）、《鼓励外国跨国公司地区总部的暂行规定》及实施细则（2002年）、《上海市鼓励跨国公司设立地区总部的规定》（2008年）等政策。
上海外资经济的稳步增长，客观上促进了公平竞争。一方面，外资的进入加剧了市场竞争压力，强化了企业参与市场竞争的主体意识，对提高国有企业、甚至私营企业的竞争意识、风险意识起到了积极作用。另一方面，外资在管理和技术上的溢出效应某种程度上增强了国有企业、私营企业的竞争力。再者，外资的稳定增长以及进入领域越来越宽，推动了国有企业在一般竞争性领域的有效退出。各类市场竞争主体在主体功能发育、管理和技术水平上更具可比性和可竞争性，事实上是公平竞争环境形成的重要前提。
但是上海外资企业在发展中也积累了不少问题，例如外资经济的产业结构不尽如人意、市场垄断、环境污染、劳工权益纠纷、避税、假外资等问题都不同程度地存在，并且外资往往享有各项极其优惠的政策。为进一步规范外资的发展，同时为了创造更加公平的竞争环境，2006年以后国家开始对外资政策进行反思和调整，上海进行了积极的配合。国家发展与改革委员会在《利用外资“十一五”规划》中一方面提出要“继续积极有效利用外资”，另一方面则强调要“完善外资产业准入制度，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管”。另外，对外资的各种超优惠政策也在逐步地取消或扩大到所有企业。外资政策的调整，使得内外资企业面临更加公平的竞争环境。
3.不断深化国资国企改革
深化国资国企改革不仅是为了增强国有经济的竞争力，也是为了给其他各类所有制企业的竞争和发展创造和腾换出更多的发展空间。在经历了国有企业放权让利、转换经营机制、建立现代企业制度等改革实践后，上海逐步形成了整体搞活国有经济的指导思想，并分别于2003年和2008年启动了以“国资国企战略性调整和重组”以及“调整结构和增强竞争力”为主要内容的两轮改革。
在“国资国企战略性调整和重组”的改革实践中，上海强调要充分发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”两方面的作用，引导和推动国有优势资源集中。在分类引导国有资产流动、促进国资有序进退方面，上海将其国有资产分为不以盈利为导向的非经营性国资、以社会公益为导向的政策经营性国资、以竞争优势为导向的战略经营性国资、以经济利益为导向的一般竞争经营性国资四类，并对不同类型的资产采取不同措施引导其进退。
国有资产的有序进退为各类社会资本的发展拓展了空间。上海鼓励各类社会资本参与政策经营性国资的产权多元化改革，进入战略经营性国资退出的辅业领域，参与一般竞争性国有中小企业的出售、转让等改革。
2008年以来，受国际金融危机影响，上海国资国企改革的压力进一步增大。为此，上海制定了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）及相关配套政策，进一步明确了国资国企的进退方向，指出国资国企要向加快“四个中心”建设的关键环节和重要经济领域集聚，要舍弃量大面广、一般性竞争又不关乎国计民生的领域。在国资国企进退的原则和路径上，强调企业重组的开放性和市场化，要求打造有竞争力的大企业集团；强调充分利用资本市场，走上市发展道路，实现资产资本化、证券化。
2009年4月，上海召开了全市国资国企改革发展工作会议，进一步明确了今后3—5年上海国资工作的目标和任务。同时，贯彻实施《意见》精神，上海实施了以“调整结构，增强竞争力”为主要内容，以“证券化”为主要方向的三年行动规划，新一轮国资国企改革全面启动。
延续先前开放性和市场化的改革方向，上海此轮国资国企改革特别强调要大力推动国有企业跨地区、跨所有制的重组，吸引中央企业、地方企业及外资企业、民营企业参与国资调整和国有企业重组。在增强竞争力方面，上海要求进一步明确国有企业，尤其是国有大中型企业集团的主业范围，剥离效益差、竞争力弱的辅业。国有企业以调整结构和增强竞争力为主要内容的改革将加大非公经济参与国企改革的深度，促进各类所有制企业在合作发展中实现公平竞争。
三、上海不同所有制企业在公平竞争和发展上存在的主要问题
尽管从政策法规制定和调整的层面上看，上海不同所有制企业公平竞争的法治和政策环境已逐步形成，但是近年来的相关调研和统计资料却表明，不同所有制企业对公平竞争和共同发展的感受并不一致。这一方面说明相关政策法规在实施上存在一定的偏差，另一方面说明仍然需要进一步制定和调整相关政策法规，从制度层面上保障市场主体的平等地位，促进公平竞争。
从目前上海国有、民营、外资三大类经济的发展状况上看，不同所有制企业在公平竞争和发展中存在的主要问题体现在以下几个方面：
（一）政策实施以及相关职能部门在认识与服务上还存在偏差
一是计划经济体制下形成的思维定势还不同程度地存在。相关职能部门还缺乏对上海非公经济发展在促进经济发展方式转型、城市功能提升、增强城市活力和创新力、加快市场化进程等方面重要作用的深刻认识。
二是法律法规和政策条文过于原则性、可操作性不强、门槛较高，使得相关企业受益有限。例如“上海非公38条”，由于牵涉机构过多，缺乏明确的牵头和主管部门，加上部分条款相对原则性，较难操作；一些行业政策及奖励评定，对企业规模、专业人数等设定较高门槛，民营企业难以受益。
三是政出多门，缺乏统一归口和有效协调。例如对民营经济的规划、服务和管理涉及市发改委、经委、科委等相关部门，有的职能过于宽泛，有的管理对象过窄，缺乏管理和服务的针对性和统一性。再如针对创业、创新的扶持基金很多，但是分散在不同政府部门和区县，企业难以全面准确把握，而不同部门又有各自一套评估体系和审批制度，导致了职能重叠和资源浪费。
四是政策透明度不高，导致企业之间信息不对称。政策执行中存在程序复杂、过紧过严和服务不到位的问题。例如审批环节多，手续复杂，开办企业要面对工商、税务、计划、国土、环保、城建等多个职能部门的审批，成本较高。再如企业申请各类扶持基金和科技项目税收返还程序复杂，政策之间缺乏一致性、连贯性的问题也较多地存在。
五是政策评估、监督机制不完善。政策出台后缺乏政策与检查机制，使部分政策在具体执行中出现的新情况、新问题难以被及时发现和修正。
（二）国有资本退出的力度不够，占据了非公经济的发展空间
目前，上海国资国企仍然存在布局过广、退出力度不够的客观事实，挤占了非公有制经济的发展空间。
从经济总量上看，2005年以后，上海国有经济仍然占有近一半的产值；2005年以后，外资和民营经济的增长都比较缓慢，个别年份甚至出现下降。
图8 1990—2008年上海市经济总量中各所有制企业的构成变化
数据来源：《上海统计年鉴》2009年版。
从行业布局上看，截至2007年年底，上海市国资委出资监管的40余家企业集团涉及行业仍然多达79个，其中有近11％的资产散布在餐饮、造纸、木材加工、建筑装饰、塑料制品、纺织服装鞋帽等59个一般竞争性行业，有的集团经营业务甚至多达20—30个行业。行业布局过广使得上海国资主业不突出、竞争弱的问题相当严重。国有资产退出的任务依然艰巨。
从产业结构上看，2005年以后，国有经济在三次产业中的比重变化很小，国有资本调整和退出的力度明显不足。2008年国有经济仍然占上海第三产业近2/3的比重，占第二产业近一半的比重。国有经济仍然在各产业中占据主导地位，非公有制经济的发展空间有限。
表1 1990—2008年非公有制经济各产业占全市比重变化
数据来源：《上海统计年鉴》2009年版。
在国有资本布局过广、退出力度不够的情况下，上海非公有制经济则存在“低端密集、高端较少”的状况，产业进入的深度明显不够。私营经济的快速发展主要体现在数量增长，而不是质量提高上。
2008年年底，上海全市共有私营企业52.5万个，其中70％以上的企业从事第三产业。但是从行业上看，56.8％的企业仍然从事传统的批发零售业和制造业(7)，私营企业对信息服务、交通运输等现代服务行业的渗入加快，但整体规模较小，实力不强。2008年，上海全年营业收入在1 000万元以下的私营企业数占全部企业数的90.2％，其中100万元以下的占57％。传统行业依然是私营经济从业的主要方向。
（三）国有垄断行业的改革滞后，阻碍了社会资本的进入
近年来，上海国资国企改革进一步深化，客观上为非公有制经济的发展创造了条件，但是作为国企改革关键环节的国有垄断行业改革滞后，阻碍了社会资本的进入，不利于市场的公平竞争。
在一些行政性垄断行业，非公有制资本的进入受到十分严格的限制。在金融保险业、拍卖业、电力等领域，还禁止私营资本进入。
在金融保险、医疗卫生、通信等高端服务业，国有及国有控股企业的势力强大，处于垄断地位，外资及私营企业的份额很小。
另外，尽管法律法规和政策没有明确规定不允许私营经济进入某些行业，但是具体执行部门在操作执行上人为地设置一些障碍，如在注册资本、企业规模、技术资质等方面设置了一些限制条件，事实上阻碍了私营资本的进入。这不仅不利于国有垄断行业的长远发展，也破坏了市场的公平竞争秩序和环境。
（四）国资国企调整重组的行政化色彩浓厚，制约了外资尤其是民营企业的参与
目前，上海国资国企战略性调整和重组的行政化色彩仍然比较浓厚，具体表现为：体制内的重组多，体制外重组少；与外企的合作多，与央企民企的合作少；行政手段推动的合作多，通过市场行为产生的合作少。调整方式以行政性行业控股公司为主体，市场化明显不足。非公有制经济与国有经济融合发展不足的问题明显存在，非公有制经济参与国资国企改革的深度不够。
不仅如此，在非公有制经济参与国有企业股权多元化改革过程中，还存在“重外轻民，重大轻小”的现象，使得民营企业尤其是民营中小企业难以有效地参与上海的国资国企改革，丧失了许多发展机会。
（五）民营资本与国有资本、外资享受事实上的差别性待遇
尽管平等准入和公平待遇一直是政策法规强调的重点，但是由于相关法律法规和政策条文过于原则性、可操作性不强，相关职能部门尤其是存在利益关系的职能部门对政策的认识不够、执行积极性不高，外资企业单方面享受各种政策优惠，不同所有制企业之间的平等准入和公平待遇依然难以实现。
长期的计划经济体制造成一些部门对民营企业的偏见和歧视根深蒂固。计划经济遗留下来的法律政策和观念也仍然在起作用，还存在许多私营经济市场准入的歧视，私营企业在取得法人资格、征用土地、申请贷款、产品鉴定、申报资质等方面仍然需要找所谓的主管部门签意见、盖公章，没有独立的机构为其服务。从上海目前的情况来看，民营资本在注册、业务范围、税收、融资、政府采购等方面仍然存在不公平待遇(8)。
首先，与外资相比，民营企业能享受的优惠政策有限。例如上海制定的《外商投资研发机构可以享受的优惠政策》明确，除税收优惠外，外商投资研发机构经上海市高新技术成果转化服务中心认定后自批准之日起三年内，政府返还项目用地的土地使用费、土地出让金；免收购用房的交易手续费和产权登记费，部分房产契税可作为政府的补贴返还；免征建设过程中的上水、排水、煤气增容费和供配电贴费。这些优惠不仅民营企业无法享受，国有企业也难以享受。再如，目前相关外资企业在浦东新区范围内注册实行直接登记方式，并且实行企业年检申报备案制，突破了外资联合年检的瓶颈。尽管其中的某些制度创新值得肯定，但是其优惠和服务仅针对于外资企业，因而对其他所有制企业而言是不公平的。
其次，民营经济在注册、融资、业务范围、税收等方面仍然受到一些具体限制。在发展社会事业方面，由于管理体制上存在的缺陷，民间资本进入教育、医疗、养老等社会事业领域发展定位不清，开展跨区域业务面临各种壁垒。民间资本进入社会事业领域一般注册为民办非企业单位，市场主体定位不明确，在发展中面临许多问题。例如一些民营社会事业单位没有定价权，定价需经相关部门审批；民办学校的招生范围受到限制，市教委禁止民办大学招收外地生源；民办学校的人员性质认定和财务审计与公办学校不同，实行企业化操作，不利于员工稳定和企业发展。
再次，民营企业注册名称前必须冠以“上海”域名，而外资企业则可豁免。一些行业民营企业员工工资不允许税前列支，而外企可以全额抵扣，国企可以申请工资总额。在政府采购上，政府和国有企业仍然更加偏好国外产品，对国内产品尤其是民营企业产品存在偏见。在各类资金扶持政策上，民营企业能够获得的支持力度远远小于国有企业和外资企业。在企业融资方面，民营企业更是难以获得公平待遇。私营企业向银行申请贷款进行间接融资，不仅受到总额度的限制，而且贷款手续繁杂，贷款额度低、期限短。银行贷款偏国有、偏大企业。2008年，私营企业及个体贷款仅占上海中资金融机构短期贷款余额的3％左右，与私营经济的经济贡献明显不相匹配。此外，针对民营企业的政策性扶持资金不仅数额有限，并且申报审批程序复杂，缺乏透明度；上市融资成本和门槛都较高，有针对性的融资渠道少。
最后，民营资本在与外资、国资合作中也存在不公平待遇。外资进入中国之初，合资与合作的对象必须是国企，私营企业被排除在外。外资从一开始就享受各种政策优惠待遇，外资的作用被提到了很高的地位。相比之下，私营经济进入市场的历程更加曲折。
各种针对民营资本的不公平待遇严重损害了民营企业的竞争力，并在一定程度上扭曲了企业的行为，刺激内资外流然后以“外资”身份回流从而获取各种优惠。与民营企业发展早期的“红帽子”现象一样，“假外资”现象的根源也在于市场竞争环境的不公平。
（六）相关立法以及行业标准制定相对滞后，不利于公平竞争和发展
我国目前尚无一部针对民营企业保护的法律，而国企、外资经济都有相应的独立的法律法规。目前调整民营经济的法律只有少数单行法规，仅对某类具体的活动加以局部调整，没有从国家宏观调控的高度对民营经济加以认知和立法，致使民营经济缺乏专门的法律。一些针对民营企业发展的政策性意见虽然起到了积极的作用，但是政策无法代表法律。民营企业的进一步发展亟需法律保护和扶持。
对民营企业的执法和管理也存在一定缺陷。我国民营经济的管理体制是：国家不设民营企业主管机关，各有关行政管理和执法机关按照国家规定在各自的职责内对民营企业进行监督管理，各有关行业主管部门按照国家规定，对民营企业生产经营活动进行行业指导和管理。这必然造成政出多门，缺乏统一领导、统一协调的状况，当企业需要帮助解决实际问题的时候，各部门往往相互推诿，难以解决问题(9)。
在行业标准的制定上，目前上海出台的一些促进服务业发展的政策沿袭了制造业的发展思路，与服务业的发展实际不相适应，不利于民营资本进入服务业，尤其是高端服务业。
四、促进上海不同所有制企业公平竞争与发展的对策
“十二五”期间，上海面临的发展环境与过去相比将有较大的变化，国内外形势更加复杂多变，竞争更加激烈。因此，如何应对发展环境变化，加快上海城市功能建设，提升上海城市国际竞争力，营造公平竞争环境的问题将日益重要。
（一）“十二五”期间上海面临的国内外环境变化
与过去30年相比，上海经济发展的环境发生了巨大变化。
1.国际环境变化
首先，国家整体实力的增强和国际地位的提升。随着经济高速发展，中国的经济实力已大幅增强，国际地位显著提升。同时，中国拥有全球近四分之一的外汇储备和占有全球近五分之一的贸易量。特别是2008年全球经济危机爆发后，中国因素成为国际经济不可或缺的重要力量，对国际经济的复苏产生重大影响。中国的国际地位提升为上海参与全球竞争、推动国际大都市建设创造了有利的国际环境。
其次，全球经济一体化、特别是区域化的趋势突显。随着全球直接投资的增大，经济一体化的特征更加突出，特别是通过FTA（自由贸易协定）、EPA（经济合作协定）以及两国之间投资协议等形式，区域之间的全方位、宽领域和多层次的合作得到了进一步深化。2006年年末，仅全球两国之间投资协议件数达到2 573件，比2000年年末增加了632件，至2007年6月末，中国已与114个国家与地区签订了投资保护协议(10)。同时，包括区域性的经济合作方兴未艾，其中北美、欧盟、东盟、拉美等区域性的经济合作已初具形态。中国与周边国家的经济合作、特别是上海合作组织成员国之间的合作走向深化。经济的全球化和区域化，将为上海扩展对外开放空间、提升城市的国际竞争力带来积极的促进作用。
再次，服务外包和离岸业务成为全球产业布局和转移的新趋势，这将给上海大力发展金融、航运、信息以及生产性服务业、新兴服务业带来机遇。随着全球直接投资的扩大和经济一体化的推进，服务业已成为全球直接投资的热点，尤其是工程技术服务、研发服务、软件开发、各种设计以及数据处理等领域，开始出现规模性的由发达国家向具有人才优势的发展中国家转移的趋势，服务外包和离岸业务成为新一轮产业转移的核心。上海应凭借其独特的区位优势和良好的产业基础，抓住全球服务业布局和转移的机遇，提升产业结构层次，增强城市的功能和作用。
2.国内环境变化
首先，我国全面进入小康社会建设的关键时期。这一时期，随着小康社会建设推进，居民收入水平、消费结构和产业结构、城镇化等方面将会出现较大的提升，同时改革开放的领域将从经济向社会、文化、环境等各个领域纵深拓展。这些变化将为上海经济发展创造良好的国内环境和有利条件，有利产业结构的优化和产业能级的提升。
与此同时，各种矛盾也将凸显出来。改革开放在广度上将涉及各个领域，在深度上将由单纯的GDP追求切换到人与资源、环境统筹协调发展方向，难度和风险控制将增大甚至进一步加强，上海应充分发挥其产业优势和市场优势，抓住全国消费结构升级和城镇化等带来的机遇，进一步优化产业结构、提升产业能级。这为上海发展创造良好的国内环境和有利条件。
其次，转变发展方式，从依赖资本、土地等资源投入向以技术和知识推动的经济增长方式转变，是党的十七大提出的重大方针。这一方针将要求上海改变过去经济发展的路径依赖，通过完善产业政策和科技创新制度、优化市场环境，消除或缓解城市经济发展中的资源限制和生态环境约束的压力，实现可持续发展。
再次，长三角区域一体化，将进一步推动区域互动发展，为上海国际大都市建设注入新的内涵。长三角区域一体化将逐步打破区域内部的行政区划壁垒，推动区域内统一市场的形成，加快各种要素资源的区域内流动，实现良好的互动发展格局。同时，长三角区域一体化，将推动上海“四个中心”建设，加速以上海为龙头的长三角区域城市群发展，为上海城市发展提供更大的空间，也为提升国际城市竞争力提供坚强后盾。
最后，上海发展中的各种环境条件也将发生较大变化。随着2010年上海世博会举办，上海经济发展将进入新时期。世博后，“四个中心”建设和浦东综合配套改革试点将会向纵深推进，城市空间布局和产业布局将进一步优化。
3.各种制约条件凸显
“十二五”期间，影响上海经济发展的各种不稳定、不确定因素也将凸显出来，各国家各地区围绕资源、市场、技术、人才的竞争将日趋激烈。上海作为中国沿海改革开放地区和特大型经济中心城市，直接面临着来自外部环境变化和自身发展条件变化的挑战。一是资源与能源的供应和安全、国际贸易保护主义抬头、人民币升值等问题日趋凸显；二是城市发展中的人口、环境、基础设施，特别是土地资源和环境容量约束趋紧，制约产业发展空间的矛盾将更加突出；三是自主创新能力不足，创新体系和创新环境有待完善，服务业发展仍比较滞后，制造业缺乏核心技术和自主品牌，加快产业结构升级更加迫切；四是制约进一步发展的体制机制瓶颈亟待突破，政府职能转变、所有制结构调整、市场体系建设等需要进一步加快推进。
（二）促进不同所有制企业公平竞争和发展的思路
根据国内外环境和上海自身发展条件的变化，“十二五”期间上海应以“四个中心”和“四个率先”为目标，以提升城市国际竞争力为核心，以浦东综合配套试点、对内对外开放、完善竞争环境为着力点，促进不同所有制企业公平竞争和发展。
1.抓住浦东综合配套试点机遇，寻求突破
浦东综合配套改革是中央赋予上海改革的机遇。上海应紧抓这一机遇，以浦东为试点区，重点围绕政府职能转变、市场运行机制改革、金融服务和对内对外开放等领域，进行深层次的改革和探索，在制度层面和运行机制层面寻求突破，并以浦东改革试点的示范效应带动和推进全市相关领域改革。
2.加大对内对外开放力度，促进要素流动
应针对内外发展环境变化，全面推进对内对外开放，促进各种要素跨国、跨省市流动，提升上海城市竞争力。“十二五”期间，上海的开放在战略上要实现从重对国外开放向对内、对外并举转变，上海的开放观，要从全球和国内的二维来思考，既要加大对全球开放的广度和深度，也要重视对国内省市的开放，消除对内和对外的差别。在形式上要实现从重“引进来”向“引进来”和“走出去”并举转变，在充分利用全球资源、强化自身竞争力的同时，也要鼓励和支持企业走向全国、走向世界参与竞争。
3.完善市场竞争环境，促进企业公平竞争
上海要实现可持续发展，提升城市国际竞争力，必须要有一个好的市场竞争环境，促进不同所有制企业公平竞争。“十二五”期间，上海应加强政府职能转变，通过市场准入和项目审批制度改革，提高政策透明度，通过搭建面向全国及全球的各种市场、企业服务平台，促进企业公平竞争。
（三）促进上海不同所有制企业公平竞争与发展的对策
1.加强对民营经济的法律保护，清理与公平竞争要求不符的政策法规
目前，民营经济和民营企业还缺乏科学合理的法律界定。宪法是国家的根本大法，民营经济的生存和发展空间直接取决于宪法对其地位的规定。我国宪法只从所有制角度确定了“个体经济”、“私营经济”、“非公有制经济”等概念及其地位，但是法律并没有对私营企业、民营企业进行相应的规定。民营企业概念的内涵和外延都非常模糊。有关民营企业的法律调整也具有很大的模糊性，不利于对民营企业的保护。
因此，促进不同所有制企业的公平竞争和发展，必须首先从法律上明确民营经济或者私营经济的地位，对其进行保护和扶持，并以此为核心形成国家扶持民营企业发展的政策法律体系。通过立法设立有效地协调处理民营企业问题的专门机构，建立民营企业融资体系，建立专门为民营企业提供金融服务的政策性金融机构，建立民营企业担保信用体系，将国家关于扶持民营企业发展的税收政策和产业政策法制化。
对上海而言，可以在一些具体做法上进行先行先试，实现政策突破，强化对民营经济的保护。例如，将浦东新区放宽登记条件的试行政策进一步推广到全市；提高知识产权等无形资产占公司注册资本的比重，允许注册资本分次缴纳；减少对经营场所条件的限制；整合创业扶持资源于统一平台，提供一站式创业服务；等等。
另外，上海应当尽快清理各项与公平竞争要求不相符的政策、法规、通知等，保障政策的统一性和公平性。
最后，应当适当调整对外资政策，促使国资、民资和外资享受公平待遇。
2.进一步明确非公经济的战略地位，出台政策实施细则，突出政策的整合
“十二五”期间，上海经济结构调整和城市功能提升的压力将进一步增大，各种所有制经济的共同发展对上海实现各项目标具有重要的战略意义。鉴于上海目前各种所有制经济发展的具体情况，上海应当进一步明确非公有制经济发展的重要战略地位，为各种所有制经济的公平竞争和发展进一步扫清意识形态方面的障碍。
在政策的具体实施上，应当结合前一阶段上海出台的相关意见措施，尽快出台一些更具操作性的政策细则和措施，从具体效果上明确这些措施的实际受益对象、满足优扶条件的企业数量、可获支持资助力度以及不同政策间的衔接性等，切实保障政策的实施效果。
具体到非公有制经济的发展，相关的政策细则应包括：
多样化的融资服务政策。改变融资渠道过于单一的格局，在政策上鼓励多样化融资渠道的发展，引导私募基金、典当行、小额贷款公司和各类担保机构的发展，促进产业投资、风险投资、战略投资和互助性融资业务的发展，使非公有制企业具有更多的融资选择。
公平的财政资助政策。在财政资源支持技术创新、品牌建设和企业发展上，政府应当明确非公有制经济的受益规模、比例等原则性要求，加强财政资助政策的可操作性。
从宽的税收征管政策。在不同所有制形式中，上海民营经济尚处于相对劣势地位，且大多数集中于非垄断和价格竞争激烈的行业。因此，在税种确定、税率执行、计税方式方法等环节，对创业初期、规模尚小、用工量多和行业创新创业要求较高的非公有制企业，税务部门在核查、征管和具有多种税率选择之际，要以减轻企业税务负担的理念执行税收征管工作。
多元化的人才进沪政策。针对非公有制企业吸引、集聚专业人才困难的问题，政策上要改变唯学历、职称的人才标准，可按投资规模给予投资者入沪指标，可按个人累计交纳所得税税额给予户籍，可按一定级别的评选将其给予获奖者户籍。
基于企业的技术创新扶助政策。扶助内容选择上不应源于政府意图，应更多地体现企业的技术需求。在非公有制企业的技术创新或者参与的产学研合作项目中，上海的科技创新政策在起点上要基于非公有制企业的技术需要，资助的规模要与非公有制企业的财税贡献相适应，接收财政资助形式的技术成果，要鼓励非公有制企业售让给实力强的大企业实施产业化发展。
聚集行业的出口优惠政策。上海应继续实行鼓励出口的优惠政策，但是要把优惠对象集中于小规模科技产品、信息软件、文化创意和国际外包业务等行业，集中在基于出口业务的生产性服务行业。这种政策导向有助于发挥非公有制企业的优势并体现上海的特点。
此外，在企业实施“走出去”战略中，要进一步鼓励国有企业与民营企业组合投资，促进其融合发展。
3.进一步深化国资国企改革，带动非公有制经济的发展
“十二五”期间，国资国企改革仍将是上海经济体制改革的重要内容。在前一阶段改革的基础上，上海应当在以下几个方面进一步深化国资国企改革：一是推进国资监管全覆盖，着力完善国资监管体系；二是推进市场化重组，不断提高国企核心竞争力；三是推进董事会建设，着力完善公司法人治理结构；四是推进国资监管的模式优化，着力完善进退有序，流转顺畅的国资运营体系；五是加大工作力度，着力完善非主业市场转型和中小企业改制重组的有效机制；六是加快政府职能转变，进一步推进政企公开，加大重组力度，鼓励优质国有资产整体上市，力争在资产结构、产品结构和企业组织结构方面发生较大变化。
进一步深化国资国企的改革将为其他各类所有制企业创造更多的发展机会。同时，国资国企核心竞争力的增强，将更好地带动非公经济的发展。应当更多地鼓励符合条件的民营企业和外资企业公平地参与国资国企的进一步改革，在合作中促进共同发展，在合作中实现公平发展。需要指出的是，在促进各种所有制企业的合作中，应当加强市场化的合作，减少行政性的合作。
4.大力发展混合经济，加强民营企业与国有、外资企业的产业对接和资本融合
公平竞争和共同发展具有相互促进的作用。一方面，公平竞争将有效地促进各种所有制企业的共同发展；另一方面，各种所有制企业的共同发展最终将推动公平竞争的实现。
目前，上海国有企业资本实力较强，但是创新动力不足；外资企业处于服务业产业链高端，但是本地化程度不高；民营经济在新兴行业中成长性强，但是实力、规模有限。因此，“十二五”期间，上海应当结合各种所有制经济的优劣势，充分发挥各种所有制企业在上海经济转型、产业结构调整中的作用，推动国资、民资、外资的对接与融合。
建立并合理配置产业引导资金，鼓励重点产业企业采用中小企业的技术成果或配套服务，促进国资、民资融合。拓宽民营经济参与国资国企改革重组的范围，在竞争性领域和部分支柱产业、战略性产业及公用事业、基础设施等地方国企改制中注重吸收一定比例的民间资本，通过国企与民企合股，建立股份制企业，发展混合经济；增强民营经济参与国有大企业集团重组的深度，在非主业资产整合、所属中小企业改制方面，向民营经济积极开放，对于主业竞争力比国有企业更强的民营企业，可实行控股或全部转让；围绕本市航天、大飞机、造船、机电、化工等重点产业，整合促进产业升级的扶持资金建立产业引导基金，鼓励重点产业的各类企业组织共同科技攻关；通过资本融合方式，发展混合经济，快速提升民营服务经济产业能级，形成一定品牌，增强辐射能力；在外资领先的高端服务领域，促进民营企业通过战略联盟、参股并购方式与其合作，培育一批试点企业。
5.进一步转变政府职能，强化政府服务，打造统一的服务平台
就促进公平竞争和发展而言，政府职能的进一步转变不仅关系到各项政策的具体实施效果，还有利于进一步发现新问题并创新管理与服务。“十二五”期间，上海应当进一步推动政府机构改革，转变政府职能，强化政府服务，突显市场作用，减少政府行政干预。
在具体的政策执行上，各职能部门要树立“删繁就简，能宽则宽”的工作理念，认识到“政府松一分，企业长一寸”。在对现有的行政审批、收费和财税等政策进行梳理的基础上，借鉴其他省市的相关做法，为企业培育、发展提供相对宽松的环境。
要进一步提高政府部门工作人员的服务意识。政府部门应该为企业提供贴近企业需要的、高效率的服务。政府部门的工作人员在服务企业上要主动贴近一步，靠前服务。
对政策落地情况进行调研和评估，加强政策实施过程的调研反馈和评估工作，确保各项政策落到实处。在实施中不断调整和完善有关政策，并积极拓展新的政策创新空间。
此外，上海努力打造针对内外资企业的统一的服务平台，进一步整合各种公共服务资源，为各类所有制企业提供平等的公共服务。
鉴于目前民营企业的弱势地位，上海可考虑设立服务和管理民营经济的联席会议制度或政府部门，理顺民营经济管理体制，将分散于市发改委、经委、科委等部门的管理和服务职能进行合并，形成民营经济综合、统一的管理体制；结合民营经济的发展需要和上海产业结构调整的方向，制定鼓励民营经济发展的产业目录、税收融资科技创新等优惠政策，牵头形成有效的服务体系，落实各项政策措施，支持民营经济的进一步发展。
（上海社会科学院经济研究所 雷新军 李双金）
【注释】
(1)根据《上海统计年鉴》（2009）中相关年份的上海市生产总值指数计算而得。
(2)上海市工商联等编：《上海民营经济》（2009），上海财经大学出版社2009年版，第6页。
(3)上海招商网：www.zhaoshang-sh.com。
(4)http://www.sh.xinhuanet.com/2007-02-01/content-9213951.htm。
(5)即必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。
(6)“两税合一”是指将《中华人民共和国企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》两部法律法规统一成一部所得税法，在税率等方面对内外资企业一视同仁。
(7)上海市工商联等编：《2009上海民营经济》，上海财经济大学出版社2009年版，第6页。
(8)马军红：《影响我国私营经济法律地位的因素及对策分析》，《经济师》2005年第9期。
(9)马军红：《影响我国私营经济法律地位的因素及对策分析》，《经济师》2005年第9期。
(10)资料来源：UNCT AD，World Investment Report.2007，两国之间的投资保护协定件数不包含自由贸易协定（FTA）、区域经济合作协定（EPA）中对投资保护的规定。
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