第五节社区发挥社区自主性

第五节　社区福利

一、社区福利概述

随着我国改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，以及相关配套设施改革的开展，社会福利社会化成为当前我国社会福利发展的必然趋势，而这最终要通过福利的社区化来实现。

(一)社区的含义及构成要素

最早提出“社区”这一概念的是德国社会学家滕尼斯，他认为社区是具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切、相互帮助的人性化团体，强调的是人际关系。“社区”的概念被广泛应用于社会学、政治学、哲学等各个学科领域，由于研究角度和侧重点的不同，不同学科的学者对社区的定义也不尽相同。社区的定义可以分为两类：一类是功能主义观点，如罗吉斯(William Rogers)强调社区中简单群体的共同利益，菲利普则指出社区是特定地域中为共同实现多元目标的群体。另一类是地域性观点，如美国芝加哥学派的代表人物帕克从地缘和人群间的互动角度来描述社区的含义，他指出社区是按地域组织起来的人群，社区中的每一个人都生活在相互依赖的关系中。我国社会学界普遍认为，“社区”是以地缘为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。

根据社区的定义，社区的构成要素可以被归结为以下几点：

1.地域要素。地域空间是社区存在和发展的基础，是社区居民从事社会活动的基本前提，社区居民活动的地域范围便是社区的地理界限。这个地理界限随着生产力的发展、社区关系的日益紧密而逐渐变得模糊。在我国的社区建设实践中，城市社区多指街道、住宅区，农村社区主要是指自然村和行政村。

2.人口要素。社区是由一定数量的人口构成的，人口是社区活动的主体，是社区社会关系的缔造者和承担者。社区人口的数量、质量、构成和分布状况决定了社区的不同特点。随着市场经济的发展，社会流动人口增多，社区的人口数量、质量、构成和分布都发生了变化，影响了社区的内部稳定，也对社区的发展提出了新的要求。

3.文化要素。文化要素是指社区居民共同的行为方式、生活方式、价值观念、伦理观念、精神面貌、心理倾向、社区制度、语言、风格、习惯等。不同的社区具有不同的文化特征。

4.物质要素。物质要素是指社区中的各类生活服务设施，它是社区生活中不可缺少的组成部分，是满足人们物质生活和精神生活需要、保证人们进行各种个体和交往活动的必要载体。

(二)社区福利的含义与特征

社会福利的社区化在国外也被称为社区照顾、长期照护、院舍服务等，在国内则被界定为社区服务。社区照顾的理念源于英国，是指将社会上有依赖需要的人士留在原居住社区接受来自政府及其他社会服务系统提供的照顾。兴起于20世纪80年代的社区服务，是指在社区各级政府的统一领导下兴办各类福利服务设施，为普通群众尤其是有困难的居民和家庭提供社会福利。社区福利是指在政府相关部门的指导下，发挥社区自主性，充分利用社区内外的一切资源来解决社区居民基本生活问题和提高其生活质量所采取措施的总和。

相比其他的社会保障模式，社区福利是一种新型的社会保障模式，它除了具有福利性、非营利性、广泛的社会性之外，还具有以下特征：

1.普遍性。社区福利的实施对象包括全体社区成员，没有性别、年龄、职业之分，社区居民的衣食住行、生老病死等方面的内容都被囊括在社区福利的范围之内。

2.地域性。社区福利以基层社区为基本单位，各种福利服务的展开都在一定的范围之内，在城市是以街道、小区、居委会为依托，在农村是以乡镇委依托，具有明显的地域性。

3.互助性。社区福利的开展需要社区充分挖掘一切可用资源，调动社区居民的力量，鼓励社区成员互相帮助，为社区中的弱势群体提供物质上和精神上的帮助。

二、社区福利的内容、组织以及运作方式

(一)社区福利的主要内容

社区福利包含的内容很多，可以根据不同的标准进行分类：

1.按照社区福利提供的主体划分。社区福利包括三个层次的内容：一是社区提供的福利服务，指社区自治组织和非营利组织提供的以满足生活困难群众的基本生活需求为主要目的服务，包括社区保健服务、社区教育服务、环境和文化娱乐服务、下岗职工服务、老年人服务、残疾人服务等;二是社区内机构提供的院舍服务，包括国家、集体或个人为收养社会上的三无对象和家庭无力照管的老人、孤残儿童、精神病人而开办的社会福利院、老年人公寓、儿童福利院、残疾人福利院、精神病人福利院、养老院以及各种类型的康复中心等;三是政府委托社区实施的福利服务，包括最低社会保障服务、优抚服务、生活救济服务等。^[10]

2.按照社区福利的接受对象划分。社区福利可分为：一是为老年人提供的福利服务，主要的服务项目有老年人包户服务、老年人庇护服务、老年人文化生活服务、敬老院等;二是为残疾人提供的福利服务，主要包括残疾人康复服务、精神病人康复服务、伤残儿童寄托和弱智儿童启智服务;三是为贫困者提供的福利服务，主要以失业人员为服务主体，保障这一贫困阶层的基本生活需要，服务项目包括社区再就业服务、最低生活保障、扶贫救济等;四是为普通社区居民提供的目的在于消除社区不稳定因素的文化服务和心理咨询服务，主要是由社区组织居民开展文娱活动、体育活动、心理咨询等。

(二)社区福利的组织

社区福利的组织运作离不开相关的资金、人员和管理机构。

1.社区福利服务的运作资金。所谓的社会筹集，是指主要依靠社会各界和企事业单位的主动支持以及普通民众的自主捐款来募集社区福利开展所需要的资金，而不单纯依赖于政府的财政资助拨款。社会筹资的形式包括：居委会和街道办的经济支持、社区福利机构开展有偿服务取得的自我积累、各社会团体机关和企事业单位的捐款、社区内居民的集资、社区外团体和个人的捐助、福利彩票等。在社会筹资的主要渠道之外还有政府资助，政府资助是指从国家各级财政预算中列出一部分作为社会保险基金和社会福利基金，直接或间接地作用于社区福利。政府资助的形式主要有直接拨款和间接补贴。直接拨款是指政府各级财政拨出一部分资金用于兴办各种社区福利机构或对已建成的社区福利机构进行全额或差额拨款作为其事业经费。间接补贴是指政府通过税费减免、建设用地划拨等优惠政策从各方面给予社区福利机构资助。

2.社区福利服务的执行人员。开展社区福利服务的所需的人员分为三类：第一类是专门从事社区福利服务并以此为职业的专业人员，包括专业的管理人员、技术人员、服务人员等;第二类是社区福利服务的兼职人员，是指那些本身有正当职业和正常收入，但是利用假期或业余为社区居民提供低偿或微利服务的人员;第三类是社区福利服务的志愿者，是社区居民自愿参与的，以互帮互助、义务服务为原则，通过设立志愿者组织为社区居民提供各种福利服务的人员。

3.社区福利服务的管理机构。根据社区服务的不同管理职能，社区福利服务的管理机构可以划分为社区福利行政管理机构和行业管理机构。社区福利行政管理机构是指设置在政府职能序列中的社区福利服务管理机构，分为行业归口的中央专业部门层层设置的管理机构，即“条条管理”和行政区划上政府与有关部门相互协调设置的管理机构，即“块块管理”。社区福利行业管理机构是指根据国家有关规定，对社区福利服务业起到结合管理作用的社会团体组织，分为社区服务的行业组织和社区服务的专业组织两大类。

(三)社区福利服务的运作方式

社区社会福利服务的运作方式主要包括合同外包、特许经营、凭单制、非正式照顾四种类型。一是合同外包，即政府与其他民间组织签订承包合同，由它们承担社区福利服务。二是特许经营，所谓的特许经营是指政府将可以直接向公众出售服务和产品的权力，以有偿的方式，授予其他社会组织。特许有两种形式，即资产和公共设施的租赁和场域特许使用。三是凭单制，凭单制是指政府通过发放抵用券，把某些公共服务集中在特定的目标人群，通过特定的社区关怀，直接提高他们的生活质量。四是非正式照顾，所谓的非正式照顾是指相对于政府或其他专业社区福利机构提供的福利服务而言的，由家人、亲友、邻里、志愿者提供的服务或帮助。

三、我国社区福利的发展完善

(一)我国社区福利的发展阶段

我国社区福利实践始于20世纪80年代，至今大体经历了三个阶段：

1.启动阶段。1987年7月，在大连市召开的民政工作现场座谈会上，民政部首次提出了开展社区服务的设想，同年9月民政部又在武汉市主办了一次全国性的社区服务工作座谈会，重新界定了社区服务的性质、目的与功能，即在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调节人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境。此后，在民政部的倡导下，一些地方政府开始将社区服务作为深化城市福利改革的重要措施来实行。据统计，到1992年全国已有70%的街道开展了社区服务。

2.初步发展阶段。1993年，民政部联合国务院13个部委颁布了《关于加快社区服务业的意见》，专门针对社区公共服务设施缺乏、绿化、卫生环境不理想的情况做出了政策性的指导。文件认为社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，并强调要把发展社区服务业作为与提高人民生活水平、提高人口素质密切相关的行业纳入第三产业发展规划及其他规划，到20世纪末，社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长。这段时期，全国各地的城市社区、街道普遍建立了各种营利性和非营利性的社区服务机构。

3.探索阶段。20世纪90年代末期，社区服务取得了长足的发展，但由于营利性第三产业带来的一些负面影响(占用居民区公共空间、非法搭建违章建筑)以及“政社不分”，行政色彩过于浓厚的社区服务体制，使这一时期的社区服务事业陷入了困境。居民对社区组织活动的参与率、享用率普遍偏低，不足30%。因此，一些大城市，如上海、南京、大连等纷纷取消了由居委会和街道办兴办的第三产业，拆除了违章社区建筑，同时，党政机关开始考虑转变政府职能、改革“政社不分”的社区建设体制，使社区服务走向专业化和职业化，并加大对社区服务的公共财政投入，以期拓展社区福利性服务领域、提高社区服务质量、满足社区居民的需求。

(二)我国社区福利的完善

1.强化家庭在社区福利中的支持力量。传统的家庭保障是开展社区福利的重要基础。一方面，随着老龄化的到来，单纯依靠国家资金的投入来进行社区养老服务是不现实的。老年人的需求是多层次的，不仅要依靠正规机构照顾，还要发展非正规照顾，依靠家庭的力量来实现老年人的基本生活需求和心理需求。另一方面，随着城市流动人口的增加而出现的新贫困人口的不稳定因素也需要家庭来缓解。社区可以通过为家庭提供基本的物质服务、开展教育培训、加强家庭沟通来提高家庭的保障功能，以家庭为基础，提供给老人、儿童、残疾人照顾和生活服务，承担起社区福利中的部分责任和功能。

2.强化社区观念，提高居民社区服务的参与率。在中国，长期以来，社区这个概念无论是在观念上还是在行政上都没有落到实处，其自治地位一直处于被虚化的状态，在人们的传统观念中只有街道办事处的概念。然而街道办事处既不能唤起居民的社区认同感，也无力调动社区力量整合社区资源。为了改变这一状况，我们有必要设立社区委员会来替代传统的街道办事处，并将原来由政府或有关单位掌握的社区福利工作经费和管理权下放到社区委员会。社区委员会则作为一级权力组织积极协调社区各主体之间的关系，负责管理社区福利的总体事务，自主开展社区福利活动，使社区居民拥有管理本社区事务的自主权，调动社区居民的积极性，增强他们的社区认同感，从而在根本上提高居民社区服务的参与率。

3.建立健全社区福利发展基金。资金短缺一直是阻碍社区福利发展的主要障碍之一。实际上，我国政府财政一直是社区福利发展的支柱，随着社区福利在全国范围内的推行，这种单纯依赖政府财政发展的模式将会面临入不敷出的困境。因此，我们必须实行多渠道的社区福利资金筹资模式。加大对社区福利的宣传力度，使社区居民深入了解社区福利服务的作用和意义，适时、适度地开展募捐活动吸纳社会各界各阶层的资金;采用合作、合资的方法吸引外资。同时，可以鼓励社会团体、企事业单位甚至个人向社区福利机构以资产、设备、技术、劳务等多种形式有偿投入社区福利，总之，就是要最大限度地整合社会可利用的救助资源。此外，将社区内各类可利用的资金有序纳入社区福利的轨道，建立基金会，将募集到的资金集中到基金会进行统一管理，建立稳固的社区福利积累与发展基金，并进行稳健的投资，以实现基金的保值增值。这些措施都有助于减轻国家财政负担，弥补社区福利资金短缺。

4.实行社区福利产业化。促进社区福利事业从行政性经营向市场化经营转变、从事业化管理向企业化管理转变，以期实现社区福利机构自负盈亏。社区福利机构可以针对不同的服务对象，实行有偿、抵偿、无偿等不同的服务形式，以有偿服务为主，基本做到收支相抵，略有结余。在开展福利服务的过程中，调节收支，积累资金，实现自我生存和自我发展。

5.规范社区福利服务人员队伍的建设。社区福利服务人员的专业化程度低、专业服务人员数量少、人员管理混乱一直是我国社区福利开展过程中面临的主要困难之一。要解决这一问题，要加强社区福利服务人员的专业化培养，不仅要培养从事社区福利工作的专业人才，培养一支具备现代社区福利服务理念、知识、方法和技巧的专业的社区福利服务工作队伍，也要加强对社区福利工作的兼职人员和志愿者的培养力度，开办社区工作专业培训班或组织聘请社区工作的专家进行授课，使从事社区福利服务的工作人员工作方法更科学更规范。另外，可以对社区福利从业人员以及志愿者实行登记注册，加强规范管理，并根据注册信息，发挥他们的专长，提高服务效率。同时建立社区福利服务工作人员的激励制度，并通过国家政策法律或社区约定的方式固定下来，提高社会对社区福利工作的认识，扩大社区福利从业人员队伍。

6.建立社区福利监察系统。设立社区福利监察系统，除了对社区福利工作执行过程进行监督，并采取行政权力对期间发生的问题加以解决之外，还对社区福利的档案系统、调查系统进行监测，为社区福利决策提供资料。