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从蒙特利尔路线图到哥本哈根协议

时间:2023-11-10 百科知识 版权反馈
【摘要】:本次大会取得的成果,被称为“控制气候变化的蒙特利尔路线图”。会议加强了CDM的管理机构,简化了操作程序,出席会议的近40个发达国家承诺在此后两年间为此机制的运行出资1300万美元。巴厘岛路线图是国际社会解决后京都谈判问题所迈出的第一步。此外,巴厘岛路线图承认基于各国经济发展的不平衡,发达国家有义务给予发展中国家资金和技术上的支持。与会各方一致认识到必须积极为CDM扫平障碍,提供资金

一、从蒙特利尔路线图到哥本哈根协议

(一)蒙特利尔路线图

2005年11月至12月世界气候变化会议在加拿大蒙特利尔召开,来自180多个国家的近万名代表最终达成了40多项重要决定,其中包括启动新一阶段温室气体减排谈判,以推动和强化各国共同行动,切实遏制全球气候变暖的势头。本次大会取得的成果,被称为“控制气候变化的蒙特利尔路线图”。[1]

蒙特利尔路线图确定的实际上是条双轨路线:一方面,在《京都议定书》框架下,157个缔约方将启动2012年后发达国家温室气体减排责任谈判进程,决定成立一个新的工作小组,并于2006年5月开始工作;另一方面,在《联合国气候变化框架条约》基础上,189个缔约方也同时就探讨控制全球变暖的长期战略展开对话,计划将举行一系列范围广泛的专题讨论会,以确定应对气候变化所必须采取的行动。前者主要讨论37个发达国家2012年后进一步的减排承诺问题,而后者主要讨论如何减缓和适应气候变化以及有关资金和技术支持等问题。

在温室气体减排问题上,本次大会在“清洁发展机制”、“共同执行机制”和“遵约机制”三个方面都取得了重要进展。会议加强了CDM的管理机构,简化了操作程序,出席会议的近40个发达国家承诺在此后两年间为此机制的运行出资1300万美元。同时,会议决定成立“共同执行机制”的管理机构,管理发达国家在中东欧经济转型国家投资温室气体减排项目事宜。此外,会议还成立了“遵约委员会”,负责监督和管理缔约方执行议定书的情况。[2]

在资金机制上,会议决定用一年时间确定“适应气候变化基金”的管理和运行模式。该基金来源于CDM的收益,将用于支持发展中国家适应气候变化的具体活动。在技术援助方面,会议同意进一步采取措施鼓励环保技术的开发和转让,特别是发达国家向发展中国家的技术转让。

(二)内罗毕工作计划

2006年11月在肯尼亚首都内罗毕召开了公约第十二次缔约方大会和议定书缔约方第二次会议等一系列关于全球气候问题的国际会议。大会的主要议题是后京都机制问题,即2012年之后如何进一步降低温室气体的排放。

这次大会取得了两项重要成果:一是达成包括“内罗毕工作计划(2005—2010年)”在内的几十项决定,帮助所有国家提高对气候变化影响的认识、评估能力和就切合实际的适应行动和措施作出有充分依据的决策,特别是帮助发展中国家提高应对气候变化的能力;二是在管理“适应基金”的问题上取得一致,基金将用于支持发展中国家具体的适应气候变化活动。会议制定了帮助发展中国家开发CDM项目提供额外支持的“内罗毕框架”计划。在有关这一主题的讨论中,与会各方同意帮助非洲获得更多的CDM项目。

(三)巴厘岛路线图

1.巴厘岛路线图的产生背景和主要内容。2007年12月3日,公约第十三次缔约方大会暨议定书第三次缔约方会议在印度尼西亚巴厘岛举行。会议最终通过了28项决议,其内容涉及适应气候变化基金、减少发展中国家因森林砍伐造成的温室气体排放、技术转让、能力建设、京都灵活机制、国家通讯、财务和行政问题和执行公约的长期行动等。最为重要的是,大会于通过了“巴厘岛路线图”,启动了加强公约和议定书全面谈判的进程,为2009年前应对气候变化谈判的关键议题确立了议程。

通过与会各方广泛的交流和谈判,巴厘岛路线图在以下方面达成共识:确认为阻止人类活动加剧气候变化必须大幅度减少温室气体排放,并建议在2020年前将温室气体排放量相对于1990年排放量减少25%~40%;为应对气候变化新安排举行谈判,谈判期为2年,应于2009年前达成新协议,以便为新协议定在2012年底前生效预留足够时间;未来的谈判应考虑为所有发达国家(包括美国)设定具体的温室气体减排目标;发展中国家应努力控制温室气体排放增长,但不设定具体目标;为了更有效地应对全球变暖,发达国家有义务在技术开发和转让、资金支持等方面,向发展中国家提供帮助;以及在2009年底前完后京都机制的谈判并签署有关协议。

巴厘岛路线图的核心是《巴厘行动计划》。根据计划将在长期行动对话基础上成立长期合作行动特设工作组,启动一个包括公约和议定书所有缔约方在内的新的综合谈判进程,工作组涵盖了共同愿景[3]、减缓[4]、适应、技术和资金五个领域。为了提高适应能力,《巴厘行动计划》要求加强国际合作执行气候变化适应行动,包括气候变化影响和脆弱性评估,帮助发展中国家加强适应气候变化能力建设,同时加强合作研究及信息平台和经验共享,为发展中国家提供技术和资金,灾害和风险分析、管理,以及减灾行动等。此外,各与会国一致同意继续积极发挥公约各机构在推动和协调适应行动方面的作用,建立适应基金机制,以协助最不发达国家和最贫困群体加强适应行动的实施。

在技术方面,《巴厘行动计划》要求各与会国加强减缓温室气体排放和适应气候变化的技术研发和转让,包括消除技术转让的障碍、建立有效的技术研发和转让机制,加强技术推广应用的途径、合作研发新的技术等。在资金方面,要求缔约国合作为减排温室气体、适应气候变化即技术转让提供资金和融资。特别是要求发达国家提供充足的、可预测的、可持续的新的和额外的资金资源,帮助发展中国家参与应对气候变化的行动。

2.巴厘岛路线图的积极意义。巴厘岛路线图是国际社会解决后京都谈判问题所迈出的第一步。它在气候变化问题升温、成为国际热点的大背景下产生,反映出国际社会对气候变化挑战的严峻性有了更深刻的认识,合作愿望也随之增强。[5]

巴厘岛路线图来之不易,它的绘制具有里程碑意义。“它首次将美国纳入到旨在减缓全球变暖的未来新协议的谈判进程之中。”[6]除了减缓气候变化问题以外,巴厘岛路线图还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度地受到忽视的问题:适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题。“这三个问题是广大发展中国家在应对气候变化过程中极为关心的问题,也是它们有效应对全球变暖和减排的关键所在。”[7]尤其在被发展中国家视为“软肋”的技术转让和资金问题上,没有发达国家的帮助,发展中国家在很大程度上只能被动地承受全球变暖所带来的灾难性后果。此外,巴厘岛路线图承认基于各国经济发展的不平衡,发达国家有义务给予发展中国家资金和技术上的支持。与会各方一致认识到必须积极为CDM扫平障碍,提供资金等激励机制,并考虑恢复技术专家组对发展中国家的技术支持。

3.巴厘岛路线图的评价。尽管巴厘岛路线图的出台意味着各方达成了不少共识,但要有效落实到行动上,困难仍然很多。在巴厘岛气候大会上,不仅是发达国家与发展中国家之间立场对立,发达国家之间、发展中国家之间纷繁复杂的对立局面也正逐渐形成。

会议在2012年后发达国家应进一步承担的温室气体减排指标等问题上并未取得实质性突破。巴厘岛路线图中没有任何关于发达国家减排方面的具体数字和具体承诺,文件本身没有量化减排目标,只提及需要大量减排,这在发达国家内部产生了不同意见。为了达成妥协,最后文本删除了具体目标的表述,只是明确了解决气候变化的急迫性。

事实上巴厘岛大会上创立的联合国适应基金每年至多只能向发展中国家提供3亿美元的援助。根据巴厘岛路线图,一旦新的减排协议达成,此项资金每年也最多不过15亿美元。“而据联合国有关机构估计,2015年前,发展中国家为适应气候变化,每年约需860亿美元。”[8]因此,如果不能确定发展中国家能得到怎样的资助,将很难产生一项新的国际协议。

与此同时,发展中国家内部也在分裂。“例如,作为小岛屿发展中国家的马尔代夫几乎没有二氧化碳排放,但却深受海平面上升影响,因此主张减排责任应由污染国负担。来自南太平洋库克群岛的代表甚至表示:虽然发展中国家都面临贫困这一共同课题,但是像中国和印度这些排放大国,应当在下一阶段框架协议中对减排义务作出承诺。”[9]由此可以看出,同为发展中国家,但这些国家同中、印等排放大国立场不尽相同。

总体而言,巴厘岛路线图的重要功绩在于其制定了应对气候问题的战略框架和原则。它关于温室气体减排的国际气候新框架,不过是新一轮具有法律约束力的国际体制安排。它只是达成新协议的开始,被期望于能指引并为未来谈判创造更有利的条件。

(四)波兹南会议

2008年12月公约第十四次缔约方大会暨议定书第四次缔约方大会在波兰波兹南举行。[10]大会评估了全球2008年在应对气候变化方面取得的成果,并制定未来工作详细计划,目标是2009年年底在丹麦哥本哈根气候变化大会上就2012年后应对气候变化达成新协议。

首先,波兹南大会重点讨论了应对气候变化的财政问题,核心是CDM的未来。波兹南会议列入CDM中的CERs新项目将帮助发展中国家减排,并与主要工业国进行排放权交易,这一计划总金额达到了250亿美元,期望达到《京都议定书》规定的减排目标。为此,会议还任命CDM执行理事会的工作人员制定新操作规则,以判定减排项目与传统的煤炭等高碳排放能源相比是否低于碳排放标准或者基数。

其次,波兹南大会在整合全球资金技术来抵御气候变化方面有所突破。会议决定启动2007年巴厘岛会议批准设立的适应基金,帮助发展中国家适应气候变化,并同意给予“适应基金委员会”法人资格,使其能直接向贫穷国家提供资金支持。但由于法律和技术困境,发达国家和发展中国家在“适应基金”的来源和使用方面仍然存在分歧。然而不管以什么方式,这个基金的资产都远不足以援助发展中国家。按CDM收益2%的比例扣缴出售CERs的收益,其建立的适应基金至2008年底已经积累了6700万美元。如果按照2%的税率,据估计,到2012年,适应基金的收入仅会增长到9000万美元。这些收入与联合国宣布的“到2015年,欠发达国家需要860亿美元资金来应对气候变化、2030年发达国家每年所需援助金额将增长到1300亿美元”相比,只是杯水车薪。

另外,此次会议上,发达国家总体而言依然没有减排的政治意愿,而发展中国家提出的技术转让等倡议仍得不到有力回应。

从客观上来说,尽管波兹南会议进展缓慢[11],但会议出台了2009年工作计划,达成了其基本目标。波兹南会议作为巴厘岛会议和哥本哈根会议中间的一次会议,既要全面回顾巴厘路线图的执行情况又要为未来的哥本哈根谈判做好准备,因此是承前启后极为重要的一次会议。然而受到全球金融危机的影响,波兹南会议在整合不同国家差异性方面出现倒退。此次会议虽然最终坚持了共同但有区别的责任原则,但发达国家在减缓、适应、资金和技术转让等问题上都缺乏实质性进展。在对“区别”的理解上,日本、澳大利亚等部分发达国家要求给发展中国家分类,把经济相对发达、排放较高的发展中国家与其他发展中国家区分开来。另一方面,在金融危机和奥巴马新政府态度转变两大因素作用下,欧盟、美国、澳大利亚和日本等发达国家都调整和制定了相应的内外政策,新兴发展中大国在全球气候变化治理中的位置日益凸现,国际气候政治格局将出现深刻变化。

令人遗憾的是,欧盟在气候变化问题上一向是自律甚严,对于发展中国家所坚持的共同但有区别的责任原则一贯予以支持和尊重。但2008年以来,欧盟许多成员国遭遇空前的金融危机,经济面临衰退。由于担心强制减排会加大企业负担和压力,增加经济衰退风险,以德国为首的一些原先承诺大幅减排的欧盟国家立场有所松动,甚至倒退。[12]

(五)哥本哈根会议

1.哥本哈根会议的进展。2009年12月7日,公约第十五次缔约方会议暨议定书第五次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根召开。会议期间,各与会方主要围绕工业化国家的温室气体减排目标、中国和印度等主要发展中国家应该如何控制温室气体的排放、如何资助发展中国家减少温室气体排放并适应气候变化带来的影响以及如何管理援助资金等四方面进行谈判。

哥本哈根谈判进展缓慢,主要原因在于有些发达国家在公约、议定书和“巴厘岛路线图”的立场上后退,不愿承担公约、议定书和“巴厘岛路线图”下应承担的义务。经过各方的艰苦磋商特别是广大发展中国家的努力和斗争,会议出台的《哥本哈根协议》[13]维护了公约和议定书的框架,明确规定附件一国家中的缔约方要在议定书基础上继续减排。同时,协议还延长了公约下长期合作行动特设工作组和议定书关于附件一国家第二承诺期减排指标特设工作组的授权,保证了哥本哈根会议之后继续维持双轨谈判的进程,并要求在2010年底完成工作,从而保证了谈判按“巴厘岛路线图”授权的轨道前进。此外,哥本哈根会议还决定2010年在墨西哥召开公约第十六次缔约方会议暨议定书第六次缔约方会议,争取出台具有法律约束力的成果。

2.《哥本哈根协议》的主要内容及取得的成就。2009年12月18日,美国与基础四国(中国、印度、南非、巴西四国)达成一项不具有约束力的协议——《哥本哈根协议》。协议主要内容包括:第一,把全球升温幅度控制在2摄氏度以内。第二,关于全球减排目标,协议要求全球温室气体排放量应尽快封顶,但没有定下年限。各国应在2010年1月31日前向联合国提出2020年减排目标。但未提及2050年减排目标。第三,开展减排监察,协议要求所有发展中国家必须自我监察减排进度,并每两年向联合国汇报。国际人员可以视察,前提是不损害国家主权。第四,资金方面,发达国家应于2010—2012年向发展中国家每年提供100亿美元资金援助,3年内发达国家共计将提供300亿美元,其中欧盟、日本及美国将联合出资252亿美元。2013—2020年发达国家每年将提供1000亿美元资金援助,但协议未提及此项资金来源及使用方向。第五,协议虽然未对《京都议定书》的存续问题明确表示,但附件中建议应在2010年底前就协议内容达成具备法律约束力的条约。由于没有获得全体成员国通过,不能成为公约框架内的文件,因而不具有法律约束力。[14]

总体上看,“《哥本哈根协议》维护了公约及议定书确立的共同但有区别责任原则,就发达国家实行强制减排和发展中国家自主减缓行动作出了安排,并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成了广泛共识”[15]

首先,协议坚定地维护了公约及其议定书的基本原则,强调了最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲等特别脆弱国家适应气候变化的重要性,维护了“巴厘岛路线图”的完整。“协议在共同但有区别的责任原则下,最大范围地将各国纳入了应对气候变化的合作行动,从而维护了公约和议定书‘双轨制’谈判进程,反映了各方自‘巴厘岛路线图’谈判进程启动以来取得的共识。”[16]

其次,在减排目标上,协议在发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动方面迈出了新的步伐。公约附件一的缔约方将继续减排,美国等公约附件一的非缔约方将承诺履行到2020年的量化减排指标。协议中提出全球增温应低于2摄氏度,并要求议定书附件一国家(发达国家与经济转轨型国家)应履行到2020年的减排目标。但遗憾的是,协议并没有给出具体数字,只是由各缔约方在2010年1月31日前宣布本国至2020年减排目标的具体数字,发展中国家则可通报自愿减排计划或温室气体控制行动计划,届时会将其写入协议的文本。实际上,在联合国2010年1月31日限期到来之时,《哥本哈根协议》虽获得多数国家认同,但发达国家提交的减排承诺和发展中国家的减缓计划并无多少更新。尽管一些发达国家的目标在利用森林碳汇和海外减排等方面还不清晰,有些还有附加条件,而且根据国际相关研究机构的评估,发达国家2020年相比1990年整体减排幅度仅为8%~12%,仍远低于政府间气候变化专门委员会科学结论的25%~40%以及多数发展中国家要求的至少40%的水平,但这些目标是推动后续谈判的重要基础。

再次,协议在发达国家提供应对气候变化的资金和技术支持方面取得了积极的进展。协议提出建立“哥本哈根绿色气候基金”,支持发展中国家的适应和减缓行动。“在资金方面,要求发达国家根据公约的规定,向发展中国家提供新的、额外的、可预测的、充足的资金,帮助和支持发展中国家的进一步减缓行动。在资金的数量上,要求发达国家集体承诺在2010—2012年间提供300亿美元新的额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下,发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元,以满足发展中国家应对气候变化的需要。虽然这些承诺与发展中国家应对气候变化的资金需求相比尚有一定差距,但毕竟提出了一个量化的、可预期的目标。”[17]

3.哥本哈根会议的历史影响。哥本哈根气候变化会议是推动全球应对气候变化和环境治理国际合作的重要契机。在本次会议中,为了达成一致,不少国家作出了相当程度的让步。会议发表的《哥本哈根协议》是“国际社会共同应对气候变化迈出的具有重大意义的一步”[18]。不少主要国家都确定了自己的减排目标,对于未来的大幅度减少碳排放明确了承诺,也正在努力实行低排放发展战略。围绕着资金和技术支持、透明度等方面,也有一些共识(尽管从资金的数量上看,还较为有限)。另一方面,《哥本哈根协议》也留下了足够的空间,“把各国的义务大体框定下来,为今后的联合国气候变化大会形成具有法律约束效力的文件奠定了基础”[19]

此外,公约及其议定书确立的共同但有区别的责任原则得到了坚持,这是谈判与合作之所以能够有所成就的基石。假若在未来的一年里,通过积极的磋商和彼此谅解,各国能够在本次会议后所提出的减排基础上更进一步,在墨西哥达成的协议或许将会更有力度和效果。[20]

在高度赞赏哥本哈根会议所取得的积极成果的同时,我们也要看到,协议作为一个阶段性成果,仍然有一些重要问题需要进一步达成共识。在发达国家2020年减排指标以及向发展中国家提供资金和技术方面,发达国家尤需加大力度,作出进一步明确的承诺和采取切实行动。在上述问题上,发达国家和发展中国家仍然分歧严重,取得共识仍需进行大量的交流和沟通。

另一方面,就协议草案本身而言,也存在许多不足。协议草案篇幅很短,文件内容非常简明扼要。文件中对各国的具体温室气体减排目标都没有提及,只在附件中有一份表格,涵盖一些较为重要的细节。举例来讲,即使文件标明升温控制目标,即确保全球平均温度的升幅不超过2摄氏度,但也没有预测二氧化碳排放的峰值在哪一年出现。这为2010年在墨西哥举行的全球气候大会留下了许多未完成的任务。

总地说来,获得188国授权的《哥本哈根协议》作为联合国气候变化大会的最终成果,尽管它是一项不具法律约束力的政治协议,“但它表达了各方共同应对气候变化的政治意愿,锁定了已经达成的共识和谈判成果”[21],将成为下一步谈判的基础[22],对于最终达成具有法律约束力的协议将起重要的推动作用。

如果说,《哥本哈根协议》是对哥本哈根会议的一个交代,是目前各国相互让步妥协所能达到的程度,那么未来的气候谈判势必会更艰苦。本次大会形成的成果不是终点,而是新的起点。《哥本哈根协议》已经达成,未来重在落实行动,重在机制保障。发达国家必须率先大幅量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持,发展中国家在发达国家资金和技术转让支持下,尽可能减缓温室气体排放。在这样的基础上,未来各国继续推进的谈判才可能有新的成果出现,2010年12月在墨西哥举行的下一轮会议,也才有值得期待的意义。

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