清洁发展机制的管理体制

一、清洁发展机制的管理体制

CDM在管理制度上的最大特点是其国际与国内双重管理体制。在国际层面，主要是公约和议定书所设立的管理机构，包括缔约方大会、根据缔约方会议决议成立的执行理事会，以及实施执行理事会职责的具体专家组或工作组。在国内层面，CDM项目运行主要由项目所在国的指定国家权力机构来加以管理。^[74]

(一)清洁发展机制的国际管理机构及其职责

1.公约和议定书的缔约方大会。在国际层面，《联合国气候变化框架公约》缔约方大会(COP，Conference of Parties)与《京都议定书》缔约方会议(MOP，Meeting of Parties)，作为最高决策权力机构，可以就CDM的规则、相关参与者资格以及各种管理问题作出最终的决定。除非缔约方另有规定，COP/MOP每年必须要举行一次缔约方大会，且两会同时召开。但是由于其最终决策性以及开会频率的缘由，缔约方大会仅可能就一些重大的问题作出决策。

具体而言，缔约方大会在CDM方面的权力包括:对CDM的决定和指导权;通过执行理事会的议事规则，决定执行理事会关于程序、规则的推荐;决定执行理事会所认证、委派的指定经营实体(DOE);审查执行理事会的年报;对经营实体和CDM项目活动在世界各地的发展和分布进行审查，并采取适当决定促进对发展中国家这类实体的认证;必要时协助CDM项目活动资金的筹集和安排等。

同时，公约还设有两个常设性的下属机构:科技咨询下属机构(SBSTA，Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice)和执行下属机构(SBI，Subsidiary Body for Implementation)，这两个机构在授权范围内为COP和MOP提供咨询建议，每年至少两次同时碰面开会。

2.CDM的执行理事会。执行理事会^[75](EB，Executive Board)是在缔约方会议的指导下具体管理CDM的运行和规则指定、监督CDM项目活动的实施，并对缔约方会议完全负责的机构。执行理事会定期召开大会，讨论CDM执行过程中的各种问题，并就方法学、项目申请以及执行程序等问题讨论的结果形成会议报告递交缔约方会议，并向公众公布。

作为CDM最重要的管理机构，执行理事会的主要职责包括:向COP/MOP提交执行理事会程序规则的建议;向COP/MOP提交关于CDM的进一步规则和程序的建议;根据委派标准负责委派指定经营实体(DOE);审批关于项目基准线、监测计划和项目边界确定方面的新方法学和指南;审核有关小规模CDM项目活动的简化模式、程序和有关定义，并在需要时向COP/MOP提交建议;向公众提供已批准的规则、程序、方法学和标准的资料;开发和维护CDM的登记系统;审核批准CDM项目的注册;签发项目所产生的CERs等。

可以看出，在履行其职责的过程中，执行理事会有机会获得大量与CDM项目有关的信息。为了维护项目参与者的权益，执行理事会从项目参与方获得的、标明为专有或机密的信息，未经信息提供者书面同意不得透露，除非相关国家的法律另有规定。但用来确定额外性、描述基准线方法及其应用的信息以及用来说明环境影响评价的信息不被视为保密信息。

根据公约规定，执行理事会必须每年开会不少于3次。执行理事会的10名成员均来自于批准了《京都议定书》的其中10个国家。在达成会议决定过程中，必须有3/4多数的到会委员表决同意方能通过，且之中至少有2/3的执行理事会委员参会到场，并代表了附件一国家的多数和非附件一国家的多数，才符合与会法定人数要求。在2005年召开的议定书第一次缔约方会议决议中明确规定了CDM执行理事会的成员产生办法:在10名成员中，联合国五大区域每个区域各1名，此外，2名来自附件一缔约方，2名来自非附件一缔约方，1名来自发展中国家小岛国集团。^[76]

3.专家组或工作组。根据《马拉喀什协定》的授权，执行理事会下设若干个专家组或工作组(Panels and Working Groups)，以协助执行理事会的管理和监督机制的运行。执行理事会可以从公约的专家库中选择人才，但应该充分考虑各地区的平衡。

目前设有5个专家组或工作组，分别为:

方法学专家组(MP，Methodology Panel):该组负责向执行理事会推荐CDM项目的各种基准线和监测方法学，项目设计文件的修改等。执行理事会的2名委员同时担任该专家组的正副主席，包括这2名委员，专家组共有15名成员。

小规模CDM项目活动工作组(SSCWG，Small-scale CDM Working Group):负责向执行理事会推荐小规模项目活动的基准线和监测方法学。由执行理事会的2名候补委员担任正副主席，包括这2名候补委员，工作组一共有5名成员，而其中的2名还应来自方法学组。

造林和再造林项目活动工作组(ARWG，Afforestation and Reforestation Working Group):负责向执行理事会推荐关于造林和再造林项目活动的基准线和监测方法学，项目设计文件的修改等。执行理事会的2名候补委员担任正副主席。包括这2名候补委员，该工作组最初一共有7名成员。

注册和签发组(EB-RIT，Registration and Issuance Team):对CDM项目的注册和签发CERs的请求进行评估。评估它们是否符合执行理事会的要求和经营实体是否作出了正确的核证、核查。该组的成员不少于20人。

CDM委派专家组(CDM-AP，Accreditation Panel):也成为DOE资格审定专家组，负责向执行理事会推荐关于申请实体(AE，Application Entity)的委派，关于指定经营实体(DOE)的资格暂停、取消或再委派。包括执行理事会委员所担任的正副主席，该专家组由6人组成。在委派专家组下面还设有CDM的委派评价组(CDM-AT，Accreditation Assessment Team)，承担起对所申请经营实体的评价，并向委派专家组提交评价报告。该组由1名负责人和至少2名委派专家组成员构成，执行评价工作。

(二)清洁发展机制的国家管理机构及其职责

CDM的国内管理主要由项目参与国的指定国家权力机构^[77](DNA，Designated National Authority)来负责的。指定国家权力机构是参加CDM的附件一或者非附件一各国家必须指定的一个权力部门，它可以是某国的环境部门、气象部门或者气候变化办公室，甚至其他权力机构，例如中国的国家发展和改革委员会。指定国家权力机构的职责是为本国企业参与CDM项目提供各种指导和服务，尤其是出具国家性书面批复文件。机构的具体工作程序和职责由各国根据公约和议定书的履行要求自行决定，但项目所在地的东道国的批复应该包括此项目活动有利于本国可持续发展的肯定意见。项目参与方所在国的国家权力机构的正式批复文件，是CDM项目申报执行理事会和注册项目的必要文件。

1.投资国政府^[78]。投资国应来源于附件一国家，多为发达国家。根据《京都议定书》要求，成为项目投资国必须具备以下条件:一是成为议定书的缔约方和批准国;二是为CDM项目指定一个国家主管机构;对于“想利用CERs辅助其遵守部分履约义务”的缔约方而言，除了以上两个条件外，还应当遵守:

(1)它的分配数量已经计算和记录在案;^[79]

(2)已经确立一个估算《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》^[80]未予管制的所有温室气体的各种来源的人为排放和各种汇消除的国家体系;

(3)已经建立国家登记处;

(4)已经每年提交了所要求的最近期年度排放清单;

(5)已经提交了关于分配数量的补充信息。

为了履行《京都议定书》所设定的义务，投资国政府承担的与CDM项目直接相关的职责主要包括:

设立、确定本国的CDM国家主管机构;出具本国政府自愿参加CDM项目的正式证明文件;对参与CDM项目的本国机构、组织、项目业主和个人等进行监督和指导;在本国企业和组织等参与CDM项目的情况下，依然对本国履行温室气体减排的义务负责等。

2.东道国政府^[81]。以政府间合作实现减排和经济发展是CDM项目与一般投资项目的最大区别，因此，CDM项目首先必须要得到项目参与国家相关政府管理机构的批准。

东道国应为非附件一国家，一般为不承担京都机制减排义务的发展中国家，其政府在促进CDM项目活动的开发和实施过程中起着十分重要的作用。根据议定书规定，非附件一国家必须满足以下三个条件:一是成为其缔约方;二是为CDM指定一个国家主管机构;三是需要发布自愿参与项目活动的书面证明并确认该项目能促进本国可持续发展。东道国通过颁布CDM项目管理政策、建立专门机构、制定项目运行制度和规则等方式来管理本国的CDM项目，并对项目合作领域进行监控和调节等。其主要职责包括:设立、确定本国的CDM主管机构;对在本国实施的CDM项目进行审批;出具书面的批准证明文件，包括确认该CDM项目可以促进本国的可持续发展;对参与CDM项目的本国组织、机构、企业和个人等进行监督和指导。

(三)清洁发展机制项目参与机构

CDM项目开发运行中除了以上管理机构以外，还包括其他的项目参与机构，主要包括项目业主、指定经营实体和其他利益相关者^[82]。

1.项目业主。项目业主是CDM项目开发和实施的主体。根据相关国际规则，除了在一般项目中应该承担的责任外，项目业主的主要职责还包括:

编制CDM项目涉及文件，包括确定项目的基准线、监测计划、进行项目的环境影响评价和咨询利益相关者的意见等;确定项目产生的减排量在项目参与者之间如何分配，并签订合同;向项目东道国政府和投资国政府提交项目申请，并获得其批准;邀请指定经营实体对项目活动进行审定;在项目获得执行理事会的批准并注册后，实施项目;根据项目涉及文件中包含的要求对项目实施情况进行监测，并且向负责核查项目减排量的指定经营实体进行报告;邀请指定经营实体定期对项目活动所产生的温室气体减排量进行核查和核证;除此之外，项目业主还应该承担由东道国政府和投资国政府所要求的特定责任和义务。

2.指定经营实体。指定经营实体^[83](DOE，Designated Operational Entity)是经联合国气候变化相关机构认证的、主要负责对温室气体排放进行核查和核证，以确保减排量的真实性和可靠性的独立机构。它在CDM项目执行过程中发挥着非常重要的作用，“是对项目运行进行监督和核查的最高机构”^[84]。其关键作用主要表现在两个方面:一是可以审定CDM项目活动的合格性并向执行理事会申请项目的正式注册;二是可以核查所注册的项目的实际减排量，确认是否适当并向执行理事会申请签发相应的CERs。

根据相关规则，指定经营实体可以是某国国内的一家具有法律实体资格的公司或机构，或国际组织，由执行理事会委派和指定并由缔约方会议确认，通过执行理事会对缔约方会议负责。它必须处于中立的地位，才能保证核证的公正性，实现其设立的初衷。其主要职责有:以项目设计文件为主要依据，对所建议的CDM项目进行核查;出具审定报告，并且提交给执行理事会，申请对CDM项目进行注册登记;以项目的监测计划等为基础，核查项目的温室气体减排量;在核查的基础上，出具核证报告，提交给CDM执行理事会，申请项目签发经核证的减排量即CERs。

通常情况下，一个指定经营实体在同一个项目中只能承担审定以及核查和核证两项职责中的一项。除非在获得执行理事会批准的情况下，同一个指定经营实体也可以同时承担两项职能。

此外，在履行职能的过程中，指定经营实体应该保持较高的透明度。首先，在审定一个建议项目之前，应该将该项目的项目设计文件公开，同时征求缔约方、利益相关者和授权的非政府组织的意见。其次，在向执行理事会提交审定报告的同时，应该将其向公众公开。再次，在核查项目减排量的过程中，可以根据需要进行现场调查、应用其他来源的数据等。最后，在向理事会提交核证报告时，应该将报告公开，并应向公众提供所有其负责审定以及核查和核证过程的CDM项目的清单。

值得注意的是，指定经营实体在任何可减排温室气体的行业的委派期限，应从执行理事会正式委派起三年有效。执行理事会有权在三年的任何时间对指定经营实体进行定期或不定期的现场检查。如果检查发现某一指定经营实体不再满足获得委派的标准或缔约方会议决定的其他要求时，执行理事会应推荐暂停或撤销该实体的资格，并立即书面通知所涉及的项目相关参与方。已经注册的项目不会受到有关指定经营实体的资格变动的影响，除非该指定经营实体所完成的审定、验证和核证等存在着重大的纰漏。

3.其他利益相关者。在CDM项目活动中，利益相关者通过向该活动提供评论意见的方式参与项目的开发和实施。他们可以在项目的设计阶段和审定阶段分别向项目业主和指定经营实体提出自己的意见和建议。“在CDM项目设计文件中，专门设了一部分论述‘利益相关者的意见’(Stakeholder's Comments^[85])，明确要求CDM项目业主应该征求利益相关者的意见，对其进行整理。”^[86]同时，项目业主应该将收到的意见汇总递交给指定经营实体进行审定，并汇报在项目的实施过程中将如何考虑这些意见。而指定经营实体在作出是否审定项目的决策时，也应该充分考虑其所收到的关于该项目的评论。