垄断体制下的铁路发展悖论

（一）垄断体制下的铁路发展悖论

铁路春运“一票难求”的问题从根本上就是一个供需矛盾问题，而解决供需矛盾无外乎两种方法，一是减少需求，二是增加供给。先来看减少需求。在目前的户籍制度下，铁路春运的需求弹性很小，短时期内不仅无法减少需求，还面临着需求增大的压力。所以只能另辟蹊径，从供给的角度寻找解决问题的方法。而增加供给上，铁路发展又遇到了垄断体制的瓶颈。

行业垄断的实质是政府的行政垄断，它严重制约了国民经济的发展。这些垄断行为主要表现在电信、电力、民航和铁路等行业，并起到了负面的作用：（1）垄断排斥公平竞争，保护落后的体制，落后的管理，以及落后的产品和服务；（2）垄断抬高了市场准入的门槛，影响民营企业的进入和发展；（3）垄断产业缺乏市场压力，因而管理弱化，造成高成本、低效益；（4）垄断行业在政府庇护下，垄断市场份额，垄断产品价格，严重损害消费者的利益；（5）垄断行业以“老大”自居，霸王条款、低质服务；（6）垄断与强权为伍，引发大量权钱交易的腐败现象。^[28]

铁路发展滞后的直接原因在于长期以来铁路建设投入严重不足，已故铁路问题专家、原铁道部经济规划研究院副总工程师文力教授曾用“庆父不死，鲁难未已”来评价这个计划体制遗留下的庞然大物，“它政企不分，外资民营都不敢进来，使得铁路建设投资严重不足”。究其深层次原因，我们可以清楚地看到是政企合一、市场化进程滞后、投融资渠道单一等多种因素的共同作用。目前，铁路建设投资基本依靠政府，而且铁路系统内部的部门设置自成体系，在路径依赖的作用下，铁路多年来，一直处于较为封闭的状态，铁路建设项目的投资决策、资金筹集、施工建设到建成后的经营管理，所有这些环节几乎都是在本系统内部运作完成，这种不透明的做法不利于筹集铁路快速发展急需的资金。中国铁路因为缺钱而亟须改革，改革需用钱，筹资又必须以改革为前提，这成了铁路改革中的一个怪圈。

人称“铁老大”的铁路，长期以来由铁道部行使铁路建设、生产运输和组织、指挥、协调运输生产的职能，是为数不多的没有彻底实现政企分开的行业之一，至今仍属于典型的垄断行业。尽管多年来铁道部陆续推出了“政企分离”，“网运分离”、“主辅分离”等一系列改革措施，但铁路的垄断堡垒始终屹立不倒。

打破铁路瓶颈、解决春运问题的最直接的办法就是加快铁路建设，这是全社会的共识，也是这几年铁道部快马加鞭在做的事情。2004年1月，国务院审议通过的《中长期铁路网规划》提出以路网建设和提高速度为中心环节的“跨越式发展战略”。按照这一规划蓝图，到2020年，我国将建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线，全国铁路营业里程将达到10万公里。铁路的跨越式发展需要巨额的铁路建设投资，据国家发改委综合运输研究所的统计，要实现2020年铁路总运营10万公里的计划，从2005年至2020年，至少每年须投入1 000—1 200亿元人民币。^[29]但在实际操作中，铁路建设的投入远不止这些，在2005—2010年间，中国铁路基本建设投资额复合增长率达到52%，投资额6年增长8倍。2009年铁道统计公报显示，2009年全国铁路固定资产投资7 013.21亿元，比上年增加2 865.79亿元、增长69.1%，为“九五”和“十五”投资总和的80.3%，创历史最高水平；2011年1—7月份，全国铁路固定资产投资3 224.19亿元。跨越式发展的资金压力、国家投资的潜力有限，中央财政根本无力继续扩大对铁路建设的投入，为此，铁路的高额投入导致的高负债率也让专家学者非常担忧。在这种情况下，铁路部门几百个亿的巨额“空缺”，无疑将落在存量巨大的社会资本肩上。

与此同时，我国目前巨额的社会资本正在寻找出路。中国国家工商行政管理总局的数据显示，到2008年底，中国私营企业的注册资本已超过11.74万亿元；另据央行统计，到2010年末，我国居民储蓄余额已达到71.3万亿元，储蓄率为世界最高水平。此外保险资金、社保基金、企业年金等长期资本也迅速积累。在股市低迷、楼市不振等情况下，大量的社会资金因投资产品极度缺乏，正在到处游走寻找出路。仅浙江省温州市，有权威人士估计其民间资本超6 000亿元。

然而，在目前铁路高度垄断的管理体制下，分散的社会资本能够顺利进入中国铁路吗？早在1994年，诺贝尔经济学奖得主默顿·米勒就预言，中国的交通基础设施投资改革将首先是公路而不是铁路，因为中国铁路“全国一盘棋”的运营特性尽管有利于降低交易成本，但因为其路网自然垄断的特性与低收益，私人投资者不敢轻易涉足铁路投资建设。理论上讲，民间资本进入具有自然垄断特征的铁路，是现代铁路发展的起点。面对庞大民间闲置资本与铁路投资巨额短缺的局面，铁路和民间资本都应该有着较高的收益动力。而且，纵观国际市场，世界各国，尤其是发达国家在私人投资铁路建设上有不少成功的事例，并且对铁路的公益性影响较小。那么，又是什么阻碍了民间资本进入中国铁路投资建设呢？主要是以下两点原因：

一是，政企不分导致铁道部政府职能缺位和越位。政府赋予了铁道部双重目标和职责，这是铁路政企不分体制的根源，使其既作为政府主管部门履行行业管制职能，同时也具有企业性质，追求自身经济利益。铁道部一方面是政府部门，行使监管者职能，另一方面又作为铁路企业，成为被监管者，集“规则制定者、裁判和运动员”于一身。面对政府赋予的双重职责，铁道部在正常履行职责上存在很大的困难，并且也不可能在体制上保证实施公平、公正的有效管制。在这种体制下，合资铁路公司在业务上隶属该地区铁路局管理，比如合资铁路公司在货运分流、开行管内客车等主要业务问题上，必须经铁路局批准。目前，我国合资铁路基本都是由铁道部和地方政府共同出资修建，从其动工修建到日后的生产运营都带有浓厚的政府行为色彩，大部分的合资铁路公司都还没有成为真正独立的市场经营主体。同时，合资铁路与当地铁路局一定程度上也存在着竞争关系，公平、公正的有效管制是合资铁路正常运营的根本体制保障，但是铁路局本身也是一个市场经营主体，这种多重的身份必然影响其经营决策和监管行为。归根结底，合资铁路众多的问题都是源于铁路管制的政企合一，比如互联互通、运输资源配置等。

二是，合资铁路公司的公益性与商业性之间的失衡。铁道部和地方政府在决定投资修建合资铁路时，首先考虑的是完善铁路路网、国防、国土开发、民族团结和促进当地经济社会发展等综合效益方面。在现有体制下，合资铁路无论在规划阶段还是在建成后的生产运营阶段，都是按国有铁路的专用线划定职能与权限，这就忽略某些线路实际生产运营的商业性的一面，也抑制了合资铁路公司作为独立市场主体的活力，使得相当多的资源要投入到没有直接经济效益的公益性服务中。目前，由于国家建设资金的不足，合资铁路普遍出现负债建路、负债经营的情况。修建铁路投资大、建设周期长、资产负债率高，加上不高的资本金率和运量增长的缓慢性、阶段性以及运价承受的合理性等不利因素，都加重了合资铁路还本付息的压力，使合资铁路前期负担过重，内部效益滞后，其经济效益主要体现在中后期。与之相反，由于合资铁路行业效益的带动和铁路企业较强的辐射能力，与其相关的地方企业能获得更快、更多的效益。从某种意义上说，建设合资铁路最大的受益者是地方，尤其是地方企业，而不是合资铁路企业自身，为此，合资铁路所产生的社会效益高于自身的经济效益。

因此，目前中国铁路改革就存在一个不可避免的悖论：一边是巨额民间资本正在寻求市场“突围”，另一边则是我国铁路建设因为资金缺口举步维艰。虽然在2004年，国家修订发布了《外商投资产业指导目录》，鼓励非公资本进入铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造和铁路多元经营等领域。2005年，国务院和铁道部又出台相关政策，为中国铁路投融资体制的改革扫除了政策上的障碍，但铁路垄断体制的路径并没有显著改善。因为在特定时空形成的这种政企合一的制度具有强大的“黏性”，它对社会变迁的有较强的阻滞性。