改革开放以来的铁路状况

（一）改革开放以来的铁路状况

1.铁路运力发展状况

改革开放给社会转型、经济发展带来了巨大的机遇，中国铁路本应乘着改革开放的东风大力发展，但是在铁路“夕阳论”的影响下错失了发展良机。20世纪80年代初，中国在建设铁路的时候，美国却在拆铁路，这一反差现象动摇了国内大力建设铁路的信心，一时之间铁路“夕阳论”广为流传，进而影响到了高层决策。1982年曾有人提出，10年内不考虑修建南北铁路新干线。那时也有不少专家学者明确反对中国铁路夕阳说，坚持要从国情出发，坚持50年代末中央确定的“铁路是国民经济的大动脉”的方针不动摇。这场争论持续了几年，造成了铁路发展决策的摇摆不定，阻滞了中国铁路的发展。在新中国成立之初，国家财力物力极为困难的情况下，1953年至1960年期间，平均每年建成铁路1 377公里，而改革开放后的80年代，年均只交付运营344公里的铁路。^[18]

回顾历史，我们可以看到，尽管发展速度不尽如人意，但经过60多年的建设与发展，中国铁路不仅有量的增长还有质的提高。新中国成立之初，全国仅有2.2万公里铁路，里程少，标准低，且近一半处于瘫痪状态。经过1949—1952年的抢修和恢复铁路运输生产时期、1953—1978年的铁路网骨架基本形成时期、1979年至今的铁路发展新时期，中国铁路建设取得了一定的成绩。2009年底，中国铁路营业里程达到8.6万公里，跃居世界第二位。同时，铁路运营速度大幅提高。新中国成立初期，铁路运行平均时速只有43公里。从1997年第一次大面积提速至今，十余年间中国铁路一共进行了六次大面积的提速。从1997年的48.1公里的平均时速提高到了2007年的70.18公里/小时，增幅达45.9%。第六次提速后开通的动车组列车的平均时速更是达到了150.3公里/小时。2008年8月1日，时速350公里的京津城际铁路开通运营，这条世界上运营速度最快的铁路从北京到天津不到半个小时。总投资2 209.4亿的京沪高速铁路也于2011年6月30日正式通车，时速可达到350公里，人们乘坐京沪高速列车从北京到上海只需5小时，全线纵贯北京、天津、上海三大直辖市和河北、山东、安徽、江苏四省，是新中国成立以来一次建设里程最长、投资最大、标准最高的高速铁路。

但是，铁路运力长期紧张也是不争的事实，以2006年为例，全国铁路每天提供242万多个席位，但日均输送旅客340万人以上，春节等客运高峰期，客运能力更是极度紧张，2006年“十一”黄金周期间，单日客运量创518万人最高纪录；2007年铁路第六次大提速，日均增加34万个席位，但同年日均输送旅客约400万人；2011年春运，全国铁路日均开行旅客列车2 265.5对，同比增加293对，日均运送旅客能力达到620万人次，同比增加69万人次，增长12.5%，能力增长幅度为历年最大。但是，铁道部新闻发言人王勇平在2011年春运工作新闻发布会上明确表示：“尽管铁路运输能力在不断提升，但与社会需求相比，缺口仍然相当大，供需矛盾十分突出。”事实也确实如此，2011年春运期间铁路最高峰日发送旅客713.3万人次。铁路官方提供的数据显示，全国铁路货运满足率在35%左右，客运席位日均满足率70%左右，高峰期不足一半。尽管这个数字并不精确，但可以肯定的是，铁路运输能力与社会需求的差距是相当大的。

到春运客运高峰期，铁路部门会通过释放新运力、压缩车辆库停和检修率、增开临时列车等手段增加运输能力，还会根据情况增开学生和农民工专列。但是，春运运力不足的情况仍然没有很大的改观，2011年春运火车票“一票难求”的问题仍然突出。2011年1月19日至2月2日春运售票期间，各大城市的火车站仍然是人满为患，数以千计、万计的旅客排队等候购票。以上海南站为例，春运售票期间，每天都有超过1万人聚集在广场排队等候购票，“一票难求”的景象一如往年。

这表明，在改革开放以来的新时期，尽管铁路发展并没有在经济社会高速发展带来的历史机遇下快速进步，但经过长时间的规划、建设与发展，中国铁路在营业里程、运营速度、质量标准上都有了显著的提升。但这与新时期庞大的社会需求相比，其供需矛盾仍然十分突出。

2.铁路体制变革

自新中国成立之初，铁路一直实行以“高大半”（高度集中、大动脉、半军事化指挥）为主要特征的运输管理体制，在改革开放前，这种体制与国家计划经济时代的特征要求是一致的，因此，铁路部门也成为政府垄断型传统计划经济体制的代表。如今，尽管改革开放已30多年，但铁路管理体制依然没有根本性的改变，铁路部门是目前中国仅有的仍然保留着浓厚计划经济特征的产业部门。

新中国成立初期，为了集中有限的铁路运力用以运输和调拨经济恢复所需的物资，中国铁路部门仿效前苏联建立了高度集中统一的计划经济管理模式，实行了“铁道部——铁路局——铁路分局——站段”四级管理和“铁路局——铁路分局”两级法人的路局体制。在这种体制之下，铁道部作为国务院主管全国铁路工作的政府职能部门，统一管理全国铁路的一切生产和经营活动，形成了“政企合一”的领导格局，同时也明确了铁路局、铁路分局和站段的主要职能不是盈利，而是组织和执行生产计划，执行国家的行政命令。在当时全国生产力遭到严重破坏的情况下，这种体制以其统一性和高效性，有力推动了国民经济、国防建设等方面的恢复和发展。但是，这种体制的缺陷也是很明显的，其中，铁路局和铁路分局作为两级法人，以同一方式经营同一资产，职能交叉、相互掣肘、效率不高，严重制约了铁路的建设和发展。尤其是随着技术水平的提高、运输生产力布局的调整和扩大再生产的深入实施，铁路局和分局两级法人这种组织架构的弊端越来越突出。

改革开放以后，在2013年的铁路改革以前，我国铁路经历了经营机制改革（1981—1993年）、行政组织结构改革（1983—2013年）及现代企业制度改革（1993—2013年）等不同的制度变革，但是，这些制度变革都是在铁道部政企合一、大一统以及高度集中的管理体制下的尝试。

第一，铁路经营机制改革。从20世纪80年代初期到90年代中期，我国铁路运输业进行“放权让利”的经营机制改革。在“放权”方面，铁道部几年内陆续规定并下放了53项权限，同时从制度上给予保证，通过放权扩大了各铁路局和铁路分局的经营自主权；在“让利”方面，铁道部首先启动实行了国家铁路全行业全额利润留成制度，极大地激励了下属铁路局和分局的生产积极性；之后，铁道部对各铁路局实行“利改税”，明确规定承包期为三年，并不断加大利润分成向铁路局倾斜的力度，这一举措再次激发了铁路局的生产热情。国务院于1986年下发了《关于铁道部实行经济承包责任制的方案》，自此，铁道部开始在全行业实行“投入产出、以路建路”的经济责任承包制，即“大包干”制度。以上一系列的经营机制改革是铁路市场化改革进程中的关键起步，尽管后来的改革并不彻底，但是对于铁路建设和发展起到了不容忽视的积极作用。

第二，铁路行业组织结构改革。2005年，铁道部正式对外宣布撤销所有铁路分局，由原来的四级管理体制，改为铁道部——铁路局——站段三级管理模式，取消了原有的铁路分局，减少管理层次，自此，全国铁路共设立18个铁路局（公司），所有铁路局（公司）实行直接管理站段的体制。其实这项组织机构的大改革并不是一蹴而就的，早在1986年，铁路部门就开始了组织机构的变动，1986—2002年17年间，铁道部一直在试点中摸索如何优化组织架构，铁路分局总数由62个减少到41个。铁路运输业的路网分割状态通过一系列行业组织结构改革得到了有效改善，也增加了行业内的竞争，但是，从目前状况看，铁路行业内部的竞争仍然不充分，现有的18个铁路局（公司）各据一方、各自为政，而且从外部来的竞争很少，多年来，本可以与国有铁路形成竞争的非国有铁路，包括地方、合资、独资铁路，发展滞后，在全国铁路路网中所占的市场份额微乎其微。因此，可以说，直到铁路政企分开之前，整个铁路运输业的组织结构问题仍然没有得到根本上的解决。

第三，铁路运输业的现代企业制度改革。中共十四届三中全会以后，中国铁路运输业开始尝试市场化改革，并在实践中探索建立现代企业制度。1993—1999年，广州、大连、呼和浩特、南昌、柳州、昆明等地的铁路陆续改制，成立了股份有限公司，试行了资产经营责任制。在这些地方的铁路试行成功后，1999年，铁道部开始在各铁路局全面推行资产经营责任制，自此，各铁路局的市场主体地位和法人代表资格也得以明确。这标志着中国铁路的现代企业制度改革迈出了第一步。但是，之后的改革遭遇了不少挫折和瓶颈。如，2001年铁道部提出的“网运分离”方案被决策层搁置，未被启用。2003年上半年铁道部提出的“网运合一、区域竞争”的改革思路未获得国务院的批准。尽管如此，铁路部门还是陆续推进了一些改革措施，2003年下半年，铁道部提出要“跨越式发展”，并进行了主辅分离和组建三大专业货运公司的基础性改革；次年，铁道部对内部路网和运输企业的优质资产进行股份制改造。通过一系列的现代企业制度改革，各铁路局和铁路分局的权力不断增大，但是，其日常经营活动仍接受铁道部的直接管理和领导，“执行计划、监督和组织生产”的职能并未从根本上得到改变，因此，铁路运输业直到铁道部撤销之前，没有真正获得独立的市场主体地位。

综上所述，多年来的铁路经营机制改革、行政组织结构改革和现代企业制度改革等对铁路体制的改革虽然起到了一定的作用，但总体上都是一些“换汤不换药”的尝试。实际上，这些改革并没有摆脱传统计划经济体制的束缚，整个铁路行业的政企合一的管理体制依旧发挥着主导作用，维护着铁路运输业的行政垄断^[19]，甚至呈现出一些“内卷化”（involution）的发展趋势。

2013年，铁路改革终于跨出了历史性的一步。2013年3月14日，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案，为了实行铁路政企分开，铁道部被撤销。其行政职责被划入交通运输部及其下辖的新组建的国家铁路局，其企业职责将被划入新组建的中国铁路总公司。被称为计划经济“最后一个堡垒”的铁道部，终于走进了历史。

从政府到企业，这是铁路改革的一大进步。它意味着，铁路终于放开怀抱迎接市场竞争，着力消除政企合一的体制弊端，力争还公众一个更高效、安全的铁路交通。这是铁路改革的本意，也是公众的期待。不过，要清除长达数十年积累的体制沉疴，改变管理低效、服务意识差、霸王条款层出不穷的现状，仍需要一系列具体的改革举措；走进市场，铁路总公司能不能既兼顾市场，又兼顾社会效益，公众多少有些担忧。事实上，无论是过去的铁道部还是现在的铁路公司，铁路系统目前依然处于垄断地位。赋予市场化、公司化的名称，并不意味着它就不占据垄断资源。而且，大部制改革也不是一天两天就能顺利完成的，政企分开只是铁路改革“万里长征”的第一步。政企分开不等于打破垄断，不等于提高效益，不等于能提升安全和服务质量。垄断不除，不引入充分竞争，公众即无法从中受益，无法分享改革红利。铁路企业要成为真正的市场主体，还有很长的路要走。

3.铁路地位的变化

铁路运输作为一种基本交通，在中国交通运输中一直起着举足轻重的作用。铁路运输在20世纪50—80年代期间，在全社会客运量中占较大的比重，随着改革和市场化经济的推进，公路和民航的发展很快，铁路在运能增长上显得滞后，在客运量的比例上也呈急剧下降的趋势。

随着国民经济的快速发展，2006年铁路客运量达到12.57亿人，2007年铁路客运量为13.615亿人，连续突破1988年12.26亿人的历史最高水平，接下来的每年都突破上年的客流总数，2010年再创新高达到16.8亿人次，2011年超过了19亿人次。但相对交通运输总量而言，铁路客运量一直在低谷徘徊，增长缓慢。1980年铁路客运量所占比重为26.97%，至2007年铁路客运量所占比重仅为6.07%^[20]，2010年铁路客运量所占比重更是下降至5.1%（见表1.2）。尽管铁路旅客平均运输距离持续延长，但铁路旅客周转量所占比重同客运量一样也呈现持续下降的态势。以2006年为例，全国每天各种运输方式客运量5 000多万人，铁路仅承担了300多万人，约占6%。全国铁路旅客周转量占全社会份额是34.7%，比公路低18.5个百分点，比铁路1978年占的市场份额降低了28个百分点。

在经济社会发展的大背景下，1952年以来，铁路、公路、民航、水运等各类交通方式构成的全社会客运量持续快速增长，但与此同时，铁路客运量份额却越来越小，与大形势形成了很大的反差，主要反映了铁路运能不足、铁路建设发展滞后的问题。尤其是从20世纪80年代以来，因为铁路运能持续紧张，始终供不应求，大量的旅客转向了其他交通方式，借此机会，公路和民航客运迅速发展，部分铁路中短途客流被公路所取代。但是，在交通运输体系中，铁路因为其能力大、成本低、能耗少、安全性好、对环境影响小等特点，相对其他运输方式而言更具公益性，但由于铁路建设发展相对缓慢，铁路多年来，在综合运输体系中始终不能充分发挥技术和经济优势。显而易见，在国民经济日益增长的运输需求下，铁路的发展滞后也限制了经济的发展。到20世纪90年代中叶，中国综合交通体系初具雏形，公路在短途运输中的地位和作用迅速上升，铁路则在中长途运输中处于骨干地位。时至今日，铁路仍在交通运输中发挥着不容忽视的关键作用，但铁路的骨干地位已经不是传统意义的力撑天下，而是与其他交通方式相互补充、相互竞争。

可见，改革开放以来，铁路作为一种基本交通工具，在经济社会发展中仍然起着显著的作用。但随着市场经济的发展，公路、民航、水运等多种交通方式发展迅速，铁路却在运能增长上发展滞后，使得铁路客运量、铁路客运周转量在全社会客运总量中所占比例逐渐减少，并持续在低谷徘徊。

表1.2　全社会客运量构成（1952—2010年）^[21]

图1.1　全社会客运量份额变化曲线图