打通农田水利最后一公里

河边桑园随风起舞，山上柑橘含笑点头，精养鱼池碧波荡漾。这是湖南宜都市五眼泉镇鸡头山村的一幅美丽景象。

当地村民说，以前可不是这样，堰塘、水渠没人管，里面是杂草，周围烂兮兮，下雨保不住，更别提浇地和养鱼了。现在这里除了兴修农田水利，还成立了农民用水户协会，大家坚持谁受益、谁负担的原则，自觉投工投劳维修堰塘、水库、渠道，把干水利当作自己家的事来做，不但填补了农村小型农田水利工程管理主体的缺位，还担负着受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解、末级渠系建设与管护等重任，有效破解了“政府管不到，集体管不好，群众管不了”的农田水利“最后一公里”难题。

我国灌溉渠道主要分干、支、斗、农、毛五级，目前主要是农田灌溉“最后一公里”问题比较突出，末级渠道不健全、不完善，所以有些水从干渠、支渠下来，到最后一公里的时候损失、渗漏、蒸发的很多，利用效率比较低。导致我国农业灌溉水有效利用系数一直偏低。

小型水利工程，多指为解决耕地灌溉和人畜饮水的田间灌排工程，城市人比较陌生，但每一个农民都深知它对于一片农田的意义，没有“小农水”，庄稼就无水可喝，自然就没有收成，它是农民真正的“衣食父母”。我国还有6亿农村人口，小型水利工程的重要性可见一斑，甚至可以说是托起城乡二元结构的基石。

然而，小型水利工程在造福广大农民的同时，长期存在“有人建、有人用、无人管、无人修”的老大难问题。政府建设了水利工程，后期却缺乏管护资金，工程年久失修，水道淤堵，严重影响农民的生产生活。

改革开放以来，为了减轻农民劳务负担，防止强行以资代劳，我国政府在税费改革中逐步取消了实施多年的统一规定的“两工”，即农村义务工和劳动积累工。农村义务工，主要用于防汛、义务植树、公路建设、修缮校舍等，按标准工日计算，每个农村劳动力每年应承担5—10个义务工；劳动积累工，主要用于本村的农田水利基本建设和植树造林，并主要安排在农闲时间出工。

农村“两工”取消以后，点多面广的小型农田水利工程“有人建、没人管”成为突出难题。笔者在调研时发现，各地通过小型农田水利工程产权制度改革、政府购买服务、发展农民用水合作组织等管理方式，调动社会力量参与农田水利“最后一公里”的建设和管护，解决小农水工程“政府管不到、集体管不好、群众管不了”的问题。

2012年，水利部与中央编办、财政部联合印发了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，进一步强化基层水利服务机构的公益属性。要求以乡镇或小流域为单位，健全基层水利服务机构，进一步强化其公益性职能；建立完善财政对农民用水合作组织的补贴机制；支持各地成立各级抗旱服务队，引导各地通过定向补贴等方式，鼓励学校、科研单位及专业水利公司为农民提供水利专业服务，保证水利工程“建得起、管得好、长受益”。

在农业大省湖南省，宁都县水利局针对水利工程建后管理方面存在的问题，在各村成立了小型水利工程管护协会，这是一个政府指导、人民做主的民间组织，由老党员、老干部、老劳模、老退伍军人、老教师等愿意发挥余热、德高望重、为人民利益着想的人群组成，由村“两委”对他们进行聘用和管理。协会有章程、工程管理制度、财务制度、奖惩制度等。人人有发言权、人人有参与义务，一时间众人拾柴火焰高，广大群众很快为协会注入了鲜活的生命力，彻底改变了从前“政府包办，难以破题”的局面。

2014年5月19日，天降暴雨，超百年一遇，突破历史极值。全国多地引发洪涝，造成城乡设施受损严重，被称为“5.19”洪灾。宁都县也未幸免。然而，在“5.19”之前就全面建立的小型水利工程管护协会在这个时候发挥了关键作用。在“5.19”洪灾中，株谭灌渠水毁严重，但在各协会的推动下，先后组织了300多人和多台大型机械上阵，开展全面疏通清淤工作，真正呈现了“有钱出钱、无钱出力”的氛围。

破解主体缺位，小农水工程产权制度改革开始破题。在贵州息烽县，一场水改如火如荼。“拿上产权证，心里踏实了。”大寨村村民杨明华，通过拍卖获得组里山塘的使用权，干起了自己的治水工程——经过疏浚扩容，让小泥塘变成了2.3亩的“大水缸”，安水泵，建水渠，“明年村里的田就都能喝我的水了”。在息烽县，通过拍卖、承包、租赁等方式，让1.4万多处小农水工程有了“主人”。

而在全国已有近800万处小型农田水利工程完成产权制度改革。安徽为全面加强小水库、小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、机电井、末级渠系等“八小”水利工程建设与管理，在定远、怀远、广德三个省级试点县推行“两证一书”制度，即确定产权主体，颁发工程所有权证；落实管护主体，颁发工程使用权证；明确各方责任，签订工程管护责任书，有效解决了农田水利缺管护组织、缺管理人员、缺管护经费的“三缺”难题。

让小农水轻装上阵。湖北省级财政每年拿出2亿元，落实小农水工程管护经费。山东将小农水工程统一交给用水户协会管理，财政给予补贴。湖南省级财政5年筹措50亿元，对县级农田水利建设分类奖补。

以水养水，市场之手显活力。四川泸县放开建设权、明晰所有权、搞活经营权，吸引新型经营主体参与。破解服务缺位，基层水利体系改革大刀阔斧。在江苏省太仓市双凤镇农民眼中，水利站变了。“过去只管收费，现在真搞服务。”当地农民说，过去水利站基本“不务正业”，渠道淤积没人管，水放不到田。哪像现在，啥时要水啥时放，方便又省心。

打通服务“最后一公里”，中央有关部委积极完善政策，各地创新机制。山东按流域、乡镇设水管站，对水利工程进行统一协调，大大提高用水效率；浙江整合事业资源，争取增量，盘活存量，全省增加1000多个水利员事业编制；江苏基本理顺乡镇水利站管理体制，2013年落实财政保障经费近3亿元。

红瓦、白墙、灰脚线，墙上镶嵌着“5588”工程的红色徽标，这是安徽省阜南县王化镇大湖村修葺一新的红旗灌溉站。“5588工程”是2014年安徽省人民政府出台的《关于深化改革推进小型水利工程改造提升的指导意见》做出的推进小型水利工程改造提升的重要举措，就是力争用5年时间，通过5项改革，以小水库、小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、机电井、末级渠系等8类小型水利工程为重点推进改造提升，使全省农田水利有效灌溉面积提高到80%以上。

王化镇是淮河北岸传统的水稻产区，一年至少有三个月要从谷河提水。原来的红旗灌溉站归村集体管，这些年外出打工的人多了，投工投劳少了，灌溉站管护难了，老站10多年前就报废了。看着清水河里流，就是到不了地头，村民们年年为水发愁。

安徽省阜南县县按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则，对小农水工程进行确权登记，明晰产权，明确事权。6户村民合伙对红旗灌溉站更新改造，从去年9月到12月，引河清淤、维修变压器和机泵，让红旗灌溉站重焕新生，新增灌溉面积2500亩，改善灌溉面积1500亩。

在安徽省界首市任寨乡，新修的机井蓄水充沛，灌溉管网伸向田间，出穗的麦头在风中摇曳。而在20世纪90年代初，任寨乡的200多眼机井中，破坏废弃的多达100多眼，毁损率超过一半。2013年8月，任寨乡探索改革小型水利管护机制，成立了祥雨水利合作社。依托合作社，第一条就是明晰产权，将乡里小农水工程的所有权证、使用权证和管护责任书颁发给合作社。合作社广泛发动种粮大户、技术能手加入，向他们提供抗旱机具、抗旱劳务和技术服务，微利收取服务费作为管护经费。界首市财政每年确定拨付合作社奖补资金10万元，用于合作社经费开支，解决了“有人管事、没钱干事”的难题。

农田水利是农业发展的突出短板。补齐这块短板，必须依靠深化改革，激发市场主体活力，调动农民和社会力量参与农田水利建设积极性。为此，水利部印发了《关于鼓励和引导民间资本参与农田水利实施细则》，吸引农民、农民用水合作组织、新型农业经营主体等投入农田水利。

2015年云南省陆良县恨虎坝灌区探索引入社会资本和市场主体解决农田水利“最后一公里”问题，试点水权分配等7项机制，以期激发市场和群众活力，改变政府大包大揽的建管模式。

试点项目区农户1050户，灌溉面积1.008万亩，主水源为807万立方米的恨虎坝水库，已建干渠10多公里。试点前无支渠等配套设施，群众拉水灌溉成本大，水库每年有350多万立方米水用不出去，大家“望水兴叹干着急”。

项目投资2712万元，新建泵站、铺设干支管道、田间管网、配套田间计量设施、用水自动化控制系统，实施微灌高效节水灌溉。其中，引入大禹节水集团公司投资452万元。为使公司与农户有效合作，村民自愿组建了用水专业合作社，参与水利工程建设管理和运营。采取“企业+合作社”的模式，企业和合作社按7∶3的比例出资组建“陆良大禹节水农业科技有限公司”，成为农田水利投资、建设、管理主体。

经水利部门测算，以前亩均拉水费用及劳力需780元左右，试点后灌溉成本亩均支出390元左右。灌溉设施配套到田间地头，还可节约劳动力，可外出务工或发展其他产业，进一步增加收入。改革也给企业带来收益。经测算，正常年景社会资本回收期7年，20年运行期公司累计可计提折旧和收益1900多万元。而通过引入企业先进的管理理念和技术，参与农田水利的管理，又解决了水利工程“一年建、两年用、三年坏，有人用、无人管”的难题。

在位于湖北省枝江市的东方年华现代农业产业园，水塘、渠道、喷灌滴灌等设施已经修好并发挥效益。其中，政府投入资金2500万元实施小农水项目和土地整理项目，已带动企业投入6500万元进行水利建设和土地整理。目前，企业已经流转了6600多亩农田、水塘和林地，近200户农户获得土地租金收入，一些农户成为产业工人。

一方面积极鼓励农业龙头企业参与水利建设和管护，另一方面，小型农田水利工程产权制度改革吸引种植大户和农民合作社参与建管。

机制一变，曾经“网破、人散”的基层水利站再获新生。截至2014年，全国基层水利站达2.9万个，基层水利服务机构实现全覆盖。组建农民用水合作组织8万多个，管理灌溉面积2.84亿亩。建成各级抗旱服务队等专业化服务队伍1.4万支，管理灌溉面积2.4亿多亩。“三驾马车”推动，基层水利服务基本实现了全覆盖，撑起农田水利基础的软实力。

农村水利设施点多面广，有效的管理体制直接关系工程效益。补起农田水利欠账，并非一日之功。

可喜的是，新时期农田水利建设的路径已渐渐清晰，通过进一步深化农田水利改革，大兴农田水利，完善机制，保障工程建得好还要管得好，保障国家粮食安全的基础就会更加牢固。