“最后一公里”的生成机制

从目前改革的理论和实践来看，改革“最后一公里”难题是“由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”。主要由改革动力退减、政策执行不力、公众参与不足、监管机制不完善等诸多因素生成。

作为一种社会现象，任何改革的背后都存在着多样化的驱动因素，这些因素通过不同传导渠道作用于不同主体形成某种合力，这种合力就是改革的原动力。一般而言，政府改革的动力来自两个方面：“外生的”和“内生的”。从经济社会发展和改革实践来看，目前我国改革的外生动力和内生动力都有所退减。20世纪70—90年代的改革，一方面，经过十年浩劫后，经济到了崩溃的边缘，社会秩序混乱，党内的思想也很不正常，党的权威性、党的威信都降到了低点。邓小平等党和国家领导人对改革的意识和决心也很强烈。另一方面，因为吃大锅饭、吃计划经济的苦头太多了，都一穷二白，老百姓发自内心地希望改革，最后自然而然汇入改革的洪流中。但经过三十多年的改革，以短缺为主要特征的国民经济窘况基本上成为过去，影响多数民众的低层次生存危机不再构成改革的推动力。与此同时，改革进入深化阶段触动了更深层次的利益，加上“带有清教色彩的坚毅骁勇的改革精神被奢靡享乐的生活追求所取代，机会主义的即期利益战胜了理想主义的长远价值，……在这一过程失去的，还有改革的道义感召力和凝聚全民的理想”。

改革中执行不力主要表现为两个层面：第一个层面是指有令不行、消极执行、不作为和执行低效等问题；第二个层面是指有禁不止、执行滥权、执行越权、乱作为、“擦边球”以及“上有政策，下有对策”等问题。自改革开放以来，我国在各个领域的政策执行中普遍存在“上有政策，下有对策”和“有令不行，有禁不止”的现象，尤其是改革“最后一公里”中搞各取所需挑肥拣瘦，甚至借改革之名强化地方利益，导致政策制定没有起到预期的效果，反而出现了变形、受阻甚至是阻滞的情形。造成改革“最后一公里”政策执行不力的原因有以下几点：首先，利益冲突。利益主要是指人们从满足自身需求的角度来判断获取资源的多少，改革政策涉及利益的结构调整和重塑，充斥着组织与目标群体之间的利益博弈。表现为，改革政策执行者与受影响者双方在需求和观点上可能存在不一致，改革政策制定者与基层政策执行者之间的价值理念和利益偏好的差异性。其次，改革政策本身设计有缺陷。“当政策指令模糊不清时，中央的政治团体和精英就会产生严重的政策分歧，同时当政策方案与行政领导自身的利益相违背时，政策的执行就会变得非常糟糕。”改革过程中有一些改革政策设计不科学，内容脱离实际不具有操作性和适应性，导致基层执行者陷入执行困境。最后，改革政策执行职责不清。我国政府部门机构繁杂，导致很多行政人员职责不清、造成“政出多门”，当出现问题时，相互推诿，推卸责任，从而为政策执行“钻空子”留下空白。

一是一些民众参与改革的意愿不强。受传统思维惯性和教育程度偏低的影响，大部分的民众对政治权力仍存有较高的依附、臣属、顺从心理，导致权威崇拜，缺乏自主评判的意识和通过参与改变现状的信心，对自身参与的权利并不看重。二是民众参与改革的整体水平不高。一方面，民众很难获取参与公共事务所必需的信息资源；另一方面，民众参与改革的组织化程度不高。目前，作为民众参与改革的三大载体村委会、居委会及社团组织的独立性还不够，对政府部门还有很大的依赖性，并不能充分发挥其民众参与载体的功能，极易造成缺乏影响力的碎片化公民参与。三是民众参与改革的制度体系不完善。从总体上来说，民众参与改革的角色制度化规定不健全，民众参与制度体系的配套性及利益表达渠道的畅通性不足，参与的操作性规定欠缺。目前我国民众参与的途径存在着结构不合理，结合实践情况的具体设计缺乏，多数路径和方式畅通性不佳难以发挥作用。

一是改革相关的监管机构设置不合理。主要是监管职能被条块分割到了多个部门，导致政出多门、管理职责不清、互相推诿的问题，而出现在改革“最后一公里”上的政府监管形式化。如一些改革政策规则制定与监管执行脱节。中央出台的改革政策规定与基层的执行“两张皮”，政策写的是一套，做的又是另外一套，政策规定成为一纸空文，甚至出现与规定冲突的现象而无人问责。二是社会监管的乏力和缺失。一方面，由于改革“最后一公里”的复杂性和难度不断增加，以及改革信息搜集的成本和信息公开的透明度不够，民众和社会组织不易准确获取改革的信息；另一方面，目前我国社会组织发育和成熟度还不够，发展仍然处在“宏观鼓励与微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小”的尴尬局面，从总体上看，我国社会组织发展在规模和能力上都存在很多不足和问题。这就导致改革过程中的社会监管乏力，甚至缺失。