空间格局的整合

5.2.2　空间格局的整合

城镇密集地区的城镇密集度高，但是长期以来各自为政的发展方式和行政分割的影响，使城镇密集地区普遍存在空间上的无序状态，在发展中面临着越来越多的空间问题。

城镇密集地区已经出现了城市区域化的态势，中心城市特别是特大城市在城市功能空间不断拓展到周边区域的同时，呈现出城镇空间组团化的特点，中心城市的空间随之向周边蔓延。如何合理组织特大城市的人口和功能空间，结合老城疏解和新城建设，与周边地区共同构建大都市地区的空间布局结构，是一个值得关注的问题。

片面的制造业主导的空间无序布局是造成城镇密集地区城市空间蔓延的另一个因素。这种情况不仅出现在特大城市或者中心城市，而且是普遍存在的现象。各种跳跃式布局的开发区、产业园区、城市新区等，在一定程度上造成了产业空间与居住和各种配套空间的分离，随之而来的是交通压力不合理加大和效率低下、环境污染扩散、基础设施和公共设施配套成本加大、空间效能降低等问题，使传统的城市空间布局、交通和资源环境问题区域化。

城镇密集地区在自我发展的过程中积累下来的城乡居民点和产业空间分散布局、农业和生态空间不断被蚕食等问题，降低了城镇密集地区空间发展的整体效益，提高了基础设施、公共设施配套成本，加大了污染控制和环境治理的难度以及基层行政主体的管理成本。规划必须承担改变分散、低效的区域空间发展现状格局、调整空间发展战略、引导城乡建设空间集中布局、促进集约和集聚发展的艰巨任务。

现有的城镇密集地区规划对城市化过程中的区域空间布局一直十分重视，并在实践中结合实际提出了区域空间管治的思路和方法。但是从规划实施的效果来看，并不是很理想，说明在规划编制和规划实施机制上都有值得改进和完善的地方。编制城镇密集地区规划，需要认识本地区空间演化的规律和存在的问题，关注不同发展阶段的产业空间布局特点以及各类产业空间、居住、服务、交通设施、生态等功能空间的相互关系，结合人地关系、发展进程、自然和文化的特征，把握区域空间形态和结构演变的客观规律，加强各类空间的协同发展。

（1）根据城镇密集地区人口密集、城镇众多的特点和资源、生态压力大的问题，结合经济规模化、集聚发展和产业群体协作分工的需要，引导实现紧凑城镇、开敞空间以及大集中、小分散的整体空间格局。

前文分析了近年来国外城市增长策略发生了深刻的转变，认识到紧凑型城市形态最具有可持续性。目前国外城镇密集地区规划在空间组织上普遍采用中心—走廊—绿地的空间组织方式，强调区域生产要素投入、就业和居住空间的布局、基础设施建设等建设行为应尽可能向现有的中心集中，充分提高基础设施配置的效益和对开发的引导效应，突出区域开发、整治的重点，提高资本和要素投入的集聚效益，同时为区域生态环境的保护提供保障。起源于美国的精明增长，针对过去推崇的低密度、分散布局的蔓延式发展，突出强调向内涵式开发（Infill）、紧凑发展（Compact Development）的方向转变，其目标也是要达到对土地等资源和基础设施的集约化利用，更加注重对于城市边缘区农田和其他开敞空间的保护。中国的人地矛盾、生态环境和资源等问题远比美国突出。相对而言，美国对其资源、生态环境、空间效率问题的警醒及采取的各种对策更多的是一种未雨绸缪的做法。事实上即使在人口、城镇、产业最集中的美国东海岸大都市带内，仍有50%左右的土地为林木所覆盖（张京祥，2000）。

与欧美国家控制郊区蔓延、提高区域空间紧凑度的理念相比，日本城镇密集地区的空间紧凑发展揭示了另一种思路^[6]。日本是个国土狭小、人口密度较高的国家（2001年人口密度为336人/km²）。根据日本2000年的人口普查，全国69.2%的人口居住在东京、名古屋和京阪神三大都市圈的范围内（图5.2），而日本国土的森林覆盖率却高达66.6%^[7]。

图5.2　东京都市圈政策分区图（彩图见书末）

资料来源:南京大学.长三角城镇群规划专题研究报告:国内外城镇密集地区比较研究，2006

人口和产业功能的过度集聚，也给核心城市的发展带来不少问题，特别是首都东京，随着城市人口和产业占全国的比重不断提高，过度拥挤和城市规模过度扩张成为东京历次规划面临的首要问题。第三次东京首都圈规划提出了建立多中心空间结构，合理疏散东京的中心功能，试图建立中心—副中心—郊区卫星城—邻县中心构成的多中心构架，各级中心多为综合性的，但又各具特色、互为补充。在传统中心发展世界城市须具备国际金融和国内政治中心的功能，并向次级中心疏散其他职能。新宿、涩谷、池袋等七个副中心位于距传统中心10 km范围内，主要发展以商务办公、商业、娱乐、信息业为主的综合服务功能。郊区卫星城以多摩地区的八王子、立川和町田为核心，距中心约30 km，以居住功能为主。在东京外围县确立川崎、横滨、千叶、筑波等八个邻县中心，距中心约50 km。东京多中心城市结构的规划引导，一定程度上起到了控制城市规模过度扩张的作用，在1975—1995年间，东京都市人口仅增加了10万，而东京圈的人口则增加了554万。

紧凑型区域空间结构体现在三个基本层次上:在区域空间组织的层面，通过合理的城镇布局、交通组织，引导人口、产业和各类要素向城镇空间集聚，在城镇周围保留大片的开敞空间，形成敞密有致的区域空间结构；在核心城市层面，应积极引导核心城市功能的合理疏散，避免城市规模过度扩张和功能的过于集中，通过大都市区、都市圈等组织方式，形成功能互补的城镇体系空间；在建设空间层面，应合理控制建设用地的蔓延，提高土地等资源的开发利用率，并根据城市化进程，引导城镇建设从外延式扩张向内涵发展转变。

（2）针对城镇密集地区存在的产居分离的倾向，规划应协调就业和居住两大类空间的布局关系，实现功能空间的相互配套、合理布局。

功能分区一直是空间规划的一种重要手法，合理的功能分区能够提高生产和生活质量，维护城市运行的秩序。随着土地使用制度和住房制度的改革，城市过去不合理的工业和居住用地的混杂布局逐步得到了改变，既改善了生活居住环境、降低了工业用地的成本，也通过退二进三等促进了城市服务功能的完善，可谓一举多得。不过，随着城市交通压力的增大，居民出行距离的不断增加，城市规划开始反思过度的功能分区所带来的弊端，考虑如何从布局的角度减少钟摆式交通，提高城市运行的效率。

产居分离是当前城镇密集地区普遍存在的问题。从降低土地开发成本和对城区的污染、保证土地开发规模以及接近岸线、水源、交通干线等角度分析，产业园区的相对独立布局有其存在的合理性。但是其前提是应当从区域的角度对产业、居住、交通、配套设施、环境等进行统筹合理安排，而不是通过跳跃式圈地规避城市规划和建设用地指标的管制，或者是因为行政区经济，从城市到区到镇到村，大家都要在各自的地盘上搞开发。这方面，美国的精明增长政策值得我们借鉴。美国早期的快速发展中，受到小汽车、高速公路和崇尚自由等因素的影响，区划法规（Zoning）过分追求严格的、大尺度的功能分区，不仅使郊区化态势愈演愈烈，使美国成了典型的车轮上的国家，也造成了资源浪费、交通拥挤、城市旧城和近郊衰退等一系列问题。20世纪80年代兴起并得到政府和社会广泛重视的精明增长理念，在对上述现象和过去的规划制度进行反思后，提出了10项原则，其中两项分别是建设适合步行的邻里（Create Walkable Neighborhoods）、鼓励土地的混合使用（Mix Land Uses）。两个原则基本是相通的，目的是通过规划建设的引导，实现多种功能用地的合理兼容，使人们的居住、上班、入学、就医、休闲娱乐等，可以不过于依赖汽车，通过对公交站点附近、城市中心的集约开发，提高城市的活力，增加就业，在解决经济、交通、资源等问题的同时，也可以缓解不少社会问题。与美国过去的蔓延相比，中国多年来的城市发展还是比较“精明”的，但现在我们正在抛弃自己原有的精明增长方式，这是编制城镇密集地区规划必须正视和努力解决的问题。规划需要从社会发展、经济效益、生态保护、交通方式等方面出发，认真分析产业发展、社会发展与空间布局模式的相互作用，寻找与发展阶段特点相契合、与产业发展态势相适应、与资源特征和环境要求相衔接的空间组织模式和规划政策，引导产业、居住及各种配套设施的合理布局。

（3）针对分散布局和基础设施重复建设等问题，通过区域设施统筹规划引导空间布局的优化调整，实现集中、集聚、集约发展。充分发挥区域基础设施对城镇、产业布局和区域空间结构的引导和支撑作用，按照规划确定的空间发展战略和组织模式，合理安排区域性设施的规划布局、建设时序、建设标准，向规划确定的增长中心、建设空间进行基础设施建设的投资，通过区域性设施的共建共享，优化设施布局和运行效率，促进建设空间的合理集聚和规模发展，保护生态开敞空间。从区域整体发展的需要出发，通过规划和政策引导乡镇工业、城市工业集中布局，除规划保留的开发区、工业区外，应逐步清理其他不符合规划要求的各类“产业园区”用地。

（4）完善规划的技术方法和手段，提高相关内容的可操作性，重要的内容应具有强制效力。目前的城镇密集地区规划对区域空间管治的内容和深度不够，主要以结构性控制和引导为主，在实施过程中容易走样，缺乏对资源利用方式、产出效率等量化的控制；对非建设空间的界定不够清晰，缺乏强制手段。同时规划提出的空间管治目标、内容和措施等，并未经过必要的协商，往往是一家之言或规划制定者的主观愿望，难以得到地方的支持和制度的保障，这些都是值得改进和完善的地方。