城镇密集地区规划的重点命题和对策思路

5.2　城镇密集地区规划的重点命题和对策思路

城镇密集地区是国家经济社会发展的先导区，城镇分布密集，城市化和区域基础设施建设水平都比较高，城市的竞争能力强大。相对于城镇非密集地区，城镇密集地区的优势主要体现在:具有综合区位的优势，投资的硬环境和软环境建设较好，具有人才、技术、信息、资金等方面的有利条件。

同时，城镇密集地区的发展中也存在着不少严峻的挑战和问题:在人地关系上，人口的过度密集和资源的过度消耗使其普遍面临着资源紧缺的巨大压力；在产业发展上，投资拉动和资源消耗型的增长方式在全球竞争的环境下难以继续支撑区域的后续发展，城市和区域都面临着转变经济增长方式、寻求增长动力、提高发展效率的压力；在生态安全上，水环境质量和大气环境质量的恶化有待遏制，城市间相互污染的矛盾亟待调和，城镇密集地区面临着保持生态底线的压力。此外，城镇密集地区的城市化模式、空间布局结构、基础设施和环境设施、城乡关系、区域关系、区域发展的政策机制等方面，还有很多问题需要研究解决。

城镇密集地区规划的编制应体现问题导向、目标导向、需求导向和制约导向。①问题导向。针对城镇密集地区当前和发展中面临的主要问题，确定规划编制的重点内容。例如发展战略和动力机制问题、资源利用方式和人地关系问题、交通问题、污染治理和生态建设问题、协调和协作问题、城乡差距和社会分异问题等。不必强调也不可能通过一次规划解决所有的问题，应当根据问题的轻重缓急、规划引导的可能性和可行性等，明确本规划必须和可以解决的问题。②目标导向。针对城镇密集地区发展的近、远期目标，确定规划编制的重点内容。如果说问题导向是对发展的被动应答，目标导向则是对未来的主动把握。根据国家对这个区域发展的要求、功能定位等，在全球化的背景下，根据区域的发展阶段和发展特点，实事求是、因地制宜地确定区域发展的目标，并根据实现这些目标的要求编制规划。例如提升城镇密集地区的全球竞争力、促进资源的集约利用、提升产业层次、实现城乡统筹、社会公平和区域的可持续发展等。规划的目标不应是面面俱到的，应突出有限目标和重点目标。③需求导向。针对城镇密集地区发展的需求来确定规划研究和编制的内容。例如完善区域发展动力机制的需求，提高城市化质量和城乡居民生活水平的需求，优化基础设施网络覆盖和服务质量的需求，引导产业空间合理集聚和城市功能有序扩散的需求，促进增长方式转变、保护资源和环境的需求，加强区域一体化和跨行政区协调、合作的需求等。既包括区域内生发展的各种需求，也要包括国家和省对城镇密集地区发展的要求。④制约导向。针对城镇密集地区发展的制约因素，包括资源、生态环境、产业发展、外部条件、制度环境等方面的不利条件甚至是限制条件，从扬长避短的角度，确定规划的指导思想和引导发展的主要思路。例如城镇密集地区普遍存在土地资源紧缺的发展制约，规划必须把高效地利用资源作为重点内容之一，引导、缓解发展对资源的压力。

现阶段的规划编制通常比较重视问题导向和目标导向，但对需求导向和制约导向不够重视，容易忽视本地区发展中存在的制约因素、区域发展客观态势对确定未来发展目标和战略的关键性作用，影响规划的质量。

本节将要分析的是如何围绕城镇密集地区特征、问题、规划任务特点，针对现阶段城镇密集地区规划的不足，提出编制城镇密集地区规划需要关注哪些命题，并就规划应当采取什么样的对策提出思路。这些命题不一定和规划内容的章节相对应，或贯穿于整个规划，或者在规划的某个部分有所突出，需要根据规划对象特点、结合规划编制目的等具体分析确定。其中很多命题是当前城镇密集地区规划编制中所关注的，也有一些是关注不够、需要加强的。

现阶段我国城镇密集地区规划需要重点关注的命题主要包括:产业的优化发展、区域空间和功能的整合、土地等自然资源的高效利用、城乡统筹、环境保护和生态安全、区域交通对策、人口和社会发展的引导、文化的保护和传承、区域协调和制度创新等九个方面。以下将从城镇密集地区的基本特点和问题入手，分别提出规划应当如何思考这些命题，以及应当采取怎样的规划思路和对策，对这些重大命题实施规划引导。对于一些具有普遍性意义的问题，相关对策思路也可运用于其他的区域规划编制。