遗产的保护与保存

8.2.4　遗产的保护与保存

1）制裁与强制措施

各国的文化遗产保护法（有些国家是通过其他立法）通常与管理手段、惩治犯罪措施相结合，提供制裁与强制措施。

管理过程中包括赔偿措施，如涉及建筑遗产保护时，必须恢复到未授权工作开始前的原来状态（比利时、丹麦、爱尔兰、马耳他、荷兰与英国）。有时，允许有关单位采取必要的修补措施。在法国、德国与英国，地方当局有权以正式通知的形式命令相关单位进行紧急修补。在法国可以通过申请获得一半的修补资金。然而在德国，由于申请资金相当困难，因而很少有人听从修补的命令。在英国，可以通过申请要回全部的资金，然而却受制于漫长的申请过程。

有证据显示，由于制裁与强制措施常常不能实施，因而是无效的。原因多种多样，如在格鲁吉亚，是由于缺乏足够的引用先例。另一类型是罚金太低（捷克）或是罚金的水平不足以形成威慑（德国）。近年来在意大利、爱尔兰、拉脱维亚与英国，罚金的标准大大提高。在爱尔兰，当发生“未经许可擅自行动或未采取特殊工作以保护结构”时，最高罚金可达100万英镑——这足以形成重大威慑，然而这些措施的效力还未得到有效验证。

犯罪行为最终导致坐牢，这是最终的制裁手段。在不同国家，涉及遗产保护罪行的最长坐牢时间以6～15年不等。

2）整体性保护

整体性保护是格拿纳达协定与马耳他协定的主要议题，这一概念大大拓展了文化遗产保护的途径，从单体拓展到整体区域与环境。如今在“可持续发展”的政策框架下将继续发扬这一概念。

不同国家在遗产保护与管理、土地使用规划与相关制度中存在不同程度的整合。自从可持续发展的概念提出以来，复兴、保护“生活质量”等概念变得越来越重要。一些国家在此领域发展得较快，主要内容如下:

·比利时3大区的规划机制有着紧密联系（在Wallonia，纪念物保护直接与城镇空间规划连为一体）。虽然比利时尚未签订马耳他协定，然而布鲁塞尔仍旧通过区域与城市发展规划增强对考古遗产的保护。上述规划与特殊土地规划、城镇规划管理以及其他规划程序一起，为建筑遗产的整体性保护提供了有力的手段。这包括从战略上（地区性）和特殊的政策手段上保护与促进建筑遗产工作，包括为特殊品质的建筑单体与群体提供特殊措施，以及从政策上指引开发者保护遗产、防止其被破坏，以及保护其他特征与要素。

·法国为考古遗产保护提供各种城镇规划机制，特别是分区制法令（POS）。政府代理机构为市政当局各部门提供资讯，如果影响考古项目，城市主要基础设施路线可以改道。目前环境与考古遗产的进展并不能令人十分满意，究其原因仍是因为“开发者在付钱”。虽然这种机制并不完全有效——当然，正在提议采用新程序改善目前的状况，但与建筑遗产相关的是，保护区规则与ZPPA UP（建筑、城市与景观遗产保护区，作为POS的附件）、空间发展框架（包括对未受保护遗产的防护措施）、经济发展政策一起，保障了整体性保护的进程。

·意大利城市历史建筑控制法于1942年第一次出台，随后的许多年又出台了一系列不同的规划机制（分别属于不同层面），然而早期的执行过程相当缓慢。到了1960年代末与1970年代，才开始更多地考虑整体性保护的方法，如《博洛尼亚宣言》就是探讨在历史城镇如何安排现代化交通的问题（详见附录8）。特别是通过定义城市历史、艺术与环境价值的方法复兴规划，用后者来鉴别正面临威胁的历史中心区，同时与经济机制与复兴行动挂钩。由于规划的准备工作交由大区政府实施，因此实施工作相当迅速，然而过程仍过于繁复。详规在遗产保护方面所做的工作仍不到位，事实上在实施过程中，甚至面临着非法行为对遗产的破坏。1999年底诞生了一项旨在提高文化与环境协调发展的新立法，然而程序改进尚需时日。

·英国政府自1960年代起开始强调整体性保护在发展规划准备过程中的重要性，包括发展政策的控制、保护与促进⁽⁷⁾。自地方规划机构指定了保护区后，规划与保护进行了最大程度的整合。政府环境与文化部制定的政策联合声明（英国与威尔士）进一步强调整合的途径，包括保护历史公园与花园、其他非法定的遗产遗址等。英国政府于1990年出台了专门的政策机制，处理具有重大考古意义地区的发展问题。此外，考古学家与开发者的实践对欧洲理事会起草的“欧洲优秀实践汇编”产生了重要影响。现在英国的规划政策正朝着可持续发展的定义与实施迈进，可移动遗产成为重大课题。另外，鉴定工作的风险性一直伴随着管理政策的发展与经济援助优先次序的确定。

·德国图林根在广义基础上整体地保护纪念性建筑。图林根全面性的保护立法是“纪念性建筑保护规划”（Denkmalpflegeplan）。TLPHM 1992（the Thüringian Law on the Protection of Historical Monuments of 1992，图林根1992年历史纪念性建筑保护法）的第3（1）章节中写道:与保护职权相呼应的是，市政当局应当以法律的形式为全部纪念性建筑起草保护规划……纪念性建筑保护规划反映的是在城镇与国家规划的基础上，保护与保存纪念性建筑的目标与要求。包括:①从纪念性建筑保护与保存的观点出发，对规划区的分析与详细名单的记载；②以书面和规划两种形式记载当地地形学资料和纪念性建筑的全部内容；③保护的目标是维护与保养全部纪念性建筑。保护建筑遗产不仅仅涉及历史建筑保护法，还关系到区域政策、城市规划法等。图林根于1997年修订了区域的政策法规，原则是:“应当保护人造景观的特征，包括它们的文化属性与自然属性。”［第2（2）章节第13句］

在欧洲国家中，“整体性保护”的概念已经被普遍接受。值得注目的是，近来许多国家已经贯彻或正在贯彻整体性保护的管理方法。自1999年起，意大利与爱尔兰开始实施一系列新立法（包含遗产与规划双向内容）。捷克与荷兰已经通过了新政策，法国与马耳他正在期待更进一步的改变，拉脱维亚开始着手实施的进程。也许在比利时与英国，整体性保护发展得最快，遗产保护的诸多方面与规划立法紧密联系，甚至比特殊文化遗产立法的联系还要紧密得多。

3）经济援助、资金机构与历史环境的再生

文化遗产不是公共资金的主要资助对象，但是众所周知的是，文化遗产极其需要公共资金的支持。一些国家的文化遗产保护由于资金短缺而出现了重大问题，国家预算不能够提供补助金或其他援助。应当看到，文化遗产是为下一代而保护的资产，保护的过程可以为社会提供上岗机会、技能培训、功能价值，同时强化了社会特征与集体价值。从这个意义上说，不仅个人资产是重要的，而且以整体性保护的方法去管理遗产也能为整个社会与环境带来巨大的价值。

在建筑遗产领域主要有3种支持保护行动的原则:补助金（奖金）、贷款与财政（税收）减免。一些国家主要运用补助金的方法，另一些国家则运用其他的方法。在大多数情况下，经济援助从属于规划过程中的维护、修补或修护工作（而不是用于改善，如提供新设施），也可能从属于公众的要求。根据规定保护对象的质量与状况，分配奖金时区分先后次序。此外，研究资产的状况与所属权对于指导行动的着手范围有很大的帮助（如英国的BAR体系，丹麦、拉脱维亚、捷克在相关领域所做的调查）。经济援助也可能与其他行动相关，如城市更新计划或是其他更新历史环境的行为。个人与慈善基金会、信托机构在提供经济资助方面也发挥了重大作用。

根据《柏林文物保护法》第15条规定，为保护、维护和重建文物建筑、文物花园和文物遗址以及有利于文物保护的特殊建设措施，可以在柏林财政预算框架内申请贷款或资助。由于遗产保护和再生对于私人投资者和政府来说都需要承担很大的风险，而私人投资者的根本目的是经济利益的最大化，对此政府通过制定相应的法律规范，出台一些经济上的优惠政策来提高开发商的投资信心，规避投资风险，同时鼓励投资者将工业遗产潜在的巨大商机和文化价值充分挖掘出来，形成强劲的经济推动力。这些优惠政策体现为:

减免税收政策——参与政府许可和鼓励的工业遗产保护和再利用项目投资的民间投资人可以获得所得税、财产税、经营税等各种税收方式的减免；

政府或有关机构对列入城市复兴计划的工业改造区内的建筑遗产再生项目提供优惠基金和贷款；

对于在历史地区按政府规定进行有利于遗产保护的开发项目的民间投资者采取奖励方式，允许在其他地区的土地开发中得到一些如提高容积率、扩大开发自主权或土地租用优先权等补偿措施。

除了对投资者外，政府对于遗产所有者的日常使用维护也采取一些激励措施，比如对房屋的立面、屋顶和结构的修复维护可提供低息或免息贷款。工业改造区的住宅中低收入阶层的住户通过申请可以将房屋转为商业用途，从而增加他们的还贷能力，并鼓励他们继续居住在原地区。

2003年11月柏林出台了一份对保留、维护和重建文物或具有文物保护价值的特殊设施的资助条例。其中第2条列出了具体的资助内容:①筹备工作和文物修复员的诊断；②文物原初状况的保护和修复；③作为样板的保护措施；④修复措施；⑤特殊的建筑材料和技术；⑥恢复典型植被的措施；⑦期限延长的概算（按比例分配）；⑧文物挖掘工作的文档整理；⑨文物保存和维修的工作和计划；⑩给建筑师和工程师的报酬（按比例分配）以及相关措施的出版物。

对于文物建筑（尤其是在内城区闲置的工业建筑）的重新使用、改变用地性质、促进功能混合使用等是获得柏林州规定的财政援助的重点之一^［5］。

4）代理机构与专业组织的作用

既然文化遗产保护是国家政府的政策与职责，就必须有公共代理机构参与到整项行动的管理中去，具体可以是政府部门或是中立国家机构。爱尔兰的Duchas、意大利的Soprintendenze（监督）、丹麦的国家森林与自然代理处、捷克与拉脱维亚的国家服务机构都是特殊服务机构的典型例子。一些存在联邦州的国家，如比利时与德国，以地区为依托展开该项服务，而西班牙自治区的职责则与国家遗产管理机构的职责彼此独立。

专业的公共组织或私营公用事业的组织具有法定职责，如英国遗产理事会、爱尔兰遗产理事会、西班牙咨询与顾问机构、比利时的Baudouin国王基金会、格鲁吉亚与捷克的科学研究院、丹麦与马耳他的博物馆机构等。

在德国的图林根，曾考虑是否应当让非政府机构（NGOs）同样享有法定参与的机会，直到1992年保护法通过后，该设想最终得到批准。

当发生登录建筑的情况时，英国有6家国家福利组织拥有法定咨询权。