水下文化遗产保护

四、对中国的启示

回顾2006年前英美有关水下文化遗产保护的国内政策及立法，我们既可看到其共性所在，也能发现其存在的差异。政策上的共性除体现在更为关注存在于水下文化遗产中的私人利益之上，也体现在对水下文化遗产的范围、国有船只及飞行器的主权豁免、沿海国管辖权等方面的主张上；政策上的差异主要表现在美国将水下文化遗产的保护置于整个国家海洋政策中，并结合众多因素予以考虑，以平衡各相关利益，如国家利益、公众利益及私人利益等。立法上的相似之处表现在立法模式、水下文化遗产的范围、有关管辖权的范围以及有关所有权的取得等方面，不同之处则在于判断水下文化遗产的标准、是否明确排除海事法的适用以及承担保护职责部门的指定等方面。

2006年及其后，英国的政策及立法、美国的立法均有所发展。英国政策的发展主要在于建议将海洋文化遗产作为海洋历史环境的一个部分予以保护，通过整体的遗产保护制度统一保护陆地文化遗产及海洋文化遗产，力促公众参与保护水下文化遗产，建议扩大海洋文化遗产的范围，引进对海洋文化遗产的临时保护等方面，从而更全面、充分、有效地保护海洋文化遗产；英国立法的最新发展即在于国会于2008年发布了《遗产保护法案草案》，该草案正是意欲回应英国政策上的发展，达到对海洋遗产全面、灵活、民主、有效、一致的保护，均衡存在于水下文化遗产中的国家利益、公众利益与个人利益。美国立法的发展体现在通过了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》，对泰坦尼克号提供了全面的法律保护。

总体而言，在水下文化遗产保护上，虽然英美的国内政策及立法传统上倾向于更多关注存于水下文化遗产中的私人利益，强调应重点保护具有特殊重要性的某些水下文化遗产，以及维护本国的既有利益，但从其有关政策及立法的演进以及晚近发展来看，却日益体现出重视对水下文化遗产中国家利益、公共利益的保护以均衡各方利益的趋势。

就我国而言，传统上与文化遗产对应的词为“文物”，但随着有关文化遗产保护的公约的通过及我国的加入，我国也开始使用“文化遗产”一词。相应地，与水下文化遗产对应的词主要为“水下文物”。根据我国《水下文物保护管理条例》的规定，水下文物指遗存于有关水域中具有历史、艺术和科学价值的人类文化遗产，但不包括1911年以后的与重大历史事件、革命运动以及著名人物无关的水下遗存。可见，我国确定水下文物的标准既包括时间标准，也包括价值标准。另依《文物保护法》及2001年公约的规定，我国水下文物并不包括2001年公约所保护的人类遗骸以及人类生存遗存所处的具有考古价值的环境和自然环境。

如同英美，我国亦拥有广袤的海域及丰富的水下文物，水下文物亦面临严重的威胁。^[84]虽然保护文物是我国一贯的政策，但具体到对水下文物的保护，则起步较晚。^[85]这既因我国自新中国成立以来一段时间内对水下文物保护意识的欠缺，也源于当时我国水下探测与调查技术、打捞与发掘技术以及潜水技术等水下技术的落后以及资金的缺乏。目前，我国有关水下文物的保护工作重点仍处于普查的初级阶段，还有待展开充分有效的保护工作。^[86]

我国现有关于水下文物保护的政策，主要包含于一般性保护文物的政策之中。有关文物保护的政策性文件中，明确提及水下文物保护的较为少见（甚至只字未提）。1997年《国务院关于加强和改善文物工作的通知》和2005年《国务院关于加强文化遗产保护的通知》丝毫未提及水下文物。2007年国家文物局发布的《国家文物事业“十一五”发展规划》中明确涉及水下文物之处有四处，分别为第5章“主要目标”中提及“水下考古取得重大进展”；第6章“主要任务”的第1条“法制建设”中提及“开展《水下文物保护管理条例》的修订工作”，以及第5条“考古工作”的第7款提及“开展沿海和近海海域水下文物普查工作。加强对出水文物保护的研究，建立南海水下文化遗产保护研究中心、设立西沙群岛水下考古工作站”；第7章“重点工程及重点项目”第10条“中国海疆考古”提及“开展沿海地区和近海海域水下文物普查工作，开展西沙群岛、南沙群岛海域水下文物普查、重点调查和发掘，开展与海上丝绸之路相关的港口、水下遗址和古窑址的调查发掘工作；开展全国海域水下文化遗址线索和资料收集研究；建设南海水下遗产博物馆，建立南海水下文化遗产保护研究中心及西沙群岛水下考古工作站，加强出水文物保护的研究和设施建设，加强水下考古科研成果的宣传、出版及相关展览工作”，而《国家文物局关于贯彻落实〈国家“十一五”时期文化发展规划纲要〉的意见》则未明确提及水下文物。另在国家文物局若干领导公开发表的言论中，亦可见我国有关水下文物保护的政策，如国家文物局副局长张柏在“联合国教科文组织亚太区水下文化遗产保护公约（2001）研讨会”上表示，中国一贯反对对水下文化遗产的商业性打捞，一贯要求尊重水下文化遗产起源国的利益，一贯强调水下文化遗产保护工作必须按照科学规程开展，中国政府同意并支持《水下文化遗产保护公约》的各项原则和规定，并正在积极准备，争取尽早成为该公约的缔约国。^[87]对于2001年公约，我国代表团积极支持和参加了制定工作，明确支持沿海国对专属经济区内水下文化遗产的责任的延伸，^[88]并在投票通过阶段投了赞成票。由上可见，我国有关水下文物保护的政策较为零散，缺乏系统性，且基本为原则性宣示，缺乏可操作性，还处于起步阶段，尚待进一步发展、完善。

我国有关水下文物的立法，既有非专门性法律，如《宪法》、《刑法》、《专属经济区和大陆架法》、《海上交通安全法》、《治安管理处罚条例》、《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》的有关规定，也有专门性法律，如《文物保护法》和《文物保护法实施条例》的有关规定及《水下文物保护管理条例》。上述立法中，对于水下文物保护最具针对性的当属《水下文物保护管理条例》，其于1989年10月20日颁布并实施，共计13条，涉及水下文物的范围、所有权及管辖权、保护和管理机构及其职责、水下文物保护单位及水下文物保护区的确定、危及水下文物安全行为的禁止及法律责任、水下文物的发现、报告及上缴，考古勘探和发掘活动的申请与批准、保护水下文物人员的表彰与奖励等。尽管有外国学者认为，该条例基于对其他国家所采取行动的认真分析，在世界上处于领先地位，^[89]但其毕竟制定于20年前，且只有13条，有关规定如今显得单薄和概括，也有诸多需完善之处，如水下文物的范围还有待扩展，某些私人盗掘行为游离于法律之外，对于前述渔业发展、海洋资源开发对水下文物的破坏还难以规制，对我国有管辖权的国际水域中源于外国的水下文化遗产主动放弃了管辖权，对已经打捞出水的水下文物是否允许进行商业性利用没有规定等，从而难以充分解决当今存在的问题。如前所述，我国已认识到水下文物立法的不足，将《水下文物保护管理条例》的修订工作纳入到国家文物事业“十一五”发展规划之中。

由上可知，我国有关水下文化遗产保护的政策及立法均需要完善。如若借鉴有关英美水下文化遗产保护的政策及立法，我们认为，在政策的完善上，我国应重视水下文化遗产中的公众利益及公众在保护水下文化遗产上的作用，可考虑将水下文化遗产的保护纳入到更为宏观的水域历史环境乃至海洋环境的保护之中，应考虑以官方文件的形式对水下文化遗产的政策（特别是其中涉及我国国家利益的方面，如对位于我国管辖权范围内水域的水下文化遗产的保护、国际水域中源于我国的水下文化遗产的权利宣示、我国国有船只及飞行器的主权豁免等方面）予以明确、详细、系统地阐述——对内可以作为具可操作性的行为准则及起到宣传、教育、鼓励公众保护的作用，以更好地保护我国的水下文化遗产，对外可以鲜明地表明我国的相关立场，维护我国存于水下文化遗产中的国家利益；在立法的完善方面，除前述《水下文物保护条例》需完善之处及有关法律应予以完善外，^[90]还应增强相关法律的可操作性——美国《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》可兹参考；对于沉没的国有非商业性船只、飞行器，包括军事船机，可考虑借鉴英美的做法，采取专门立法的方式予以保护，以保护我国存于其中的国家利益；在保护方式上，为防止商业打捞团体的打捞对水下文化遗产的破坏，应明确禁止打捞法及打捞物法的适用。

On Anglo-American policies and Legal Practice about the Protection of Underwater Cultural Heritage

YU Cheng

Abstract Great Britain and United States，who are primary countries with common law tradition，possess abundant underwater cultural heritage.It is helpful to understand，comprehend and refer to related Anglo-American regimes，by introducing and analyzing their policies，national legislation and judicial practice on the protection of underwater cultural heritage.On the whole，the Anglo-American policies and national legislation on the protection of underwater cultural heritage have tended to pay more attention to private interests traditionally，safeguard their own existing interests，but now reflect tendencies that more and more attention are being paid to the protection of underwater cultural heritage，also the balance and harmony among national interests，public interests and private interests are trying to be kept.China's relevant policies and legislation may be perfected by learn from Anglo-American policies and national legislation.

Key words Great Britain and United States；Underwater Cultural Heritage；Law of Finds；Salvage Law

（审稿人:乔雄兵）